◎文/蘇婷 周騰飛 李青賢

對天津市棚戶區(qū)改造的思路研究

◎文/蘇婷 周騰飛 李青賢

隨著天津市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在城市建設(shè)中，一些問題逐漸凸顯，棚戶區(qū)改造成為其中之一。棚戶區(qū)改造不僅僅是民生工程，也涉及到土地利用、城市規(guī)劃、城市未來發(fā)展。中央對天津的城市定位以及“美麗天津”建設(shè)對我市棚戶區(qū)改造提出了新要求。本文從天津市棚戶區(qū)改造的必要性及現(xiàn)實意義、改造現(xiàn)狀、存在問題等方面出發(fā)，結(jié)合外省市棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗，提出天津市棚戶區(qū)改造的思路和建議。

棚戶區(qū)；天津市區(qū)；改造

一、天津市棚戶區(qū)改造的必要性及現(xiàn)實意義

（一）合理配置土地資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口規(guī)模的不斷增長，土地資源逐步成為制約天津市城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。棚戶區(qū)改造，有利于合理利用城市現(xiàn)存土地、少占郊區(qū)耕地，是合理利用土地資源的重要手段，同時有利于做到基礎(chǔ)設(shè)施改造與環(huán)境整治提升同步、拆舊建新與公益事業(yè)發(fā)展同步、建設(shè)項目規(guī)劃與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃同步，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在棚戶區(qū)改造過程中，將把一些區(qū)域打造成集學(xué)校、醫(yī)院、休閑娛樂、商業(yè)、金融服務(wù)、公園綠地為一體，功能配套齊全的新城區(qū)，對盤活經(jīng)濟商圈，創(chuàng)造新商機，進一步提升天津市區(qū)商業(yè)氛圍和人文環(huán)境具有積極的推動作用。

（二）提升城市形象，推動經(jīng)濟發(fā)展

“十三五”時期，天津?qū)⑷Υ蛟旖?jīng)濟和城市兩個升級版。大量“城中村”的存在，將不利于中央對天津定位的實現(xiàn)，影響“美麗天津”的城市形象。另外，棚戶區(qū)的存在削弱了城市的轄射功能。棚戶區(qū)改造是城市價值再造的過程，是提高城市活力與效率的重要前提條件，城市更新和棚戶區(qū)改造二者相互聯(lián)系，相互依存。通過拆遷，城市可以疏解中心城區(qū)人口密度，科學(xué)規(guī)劃并合理布局商業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理配置公共設(shè)施、綠地，建設(shè)更為適居的住宅小區(qū)。城市環(huán)境的改善，為擴大開放、招商引資提供了條件，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，改善人們的生活。

（三）改善生態(tài)居住環(huán)境，惠及民計民生

棚戶區(qū)是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和體制改革過程中形成的。使用年限久、房屋質(zhì)量及周邊環(huán)境差、抗災(zāi)性差、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、治安和消防隱患大是棚戶區(qū)的主要特點。以改造前的西于莊為例，該片區(qū)人口密度大，城市管理約束不足，臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，并產(chǎn)生了一系列社會問題，群眾生活質(zhì)量難以保證。通過棚戶區(qū)的拆遷改造，重新設(shè)計建造高科技、高環(huán)保的建筑物，使棚改區(qū)居民的居住空間得到拓展，生活環(huán)境得到有效改善。同時，棚戶區(qū)改造有利于加強城市管理，提升社會治安。居民群眾業(yè)余文化生活將會進一步豐富，社會治安好轉(zhuǎn)，棚改區(qū)群眾的人身財產(chǎn)安全有了切實的保障?？傊?，棚戶區(qū)改造是改善人居環(huán)境的重點和難點，是以人為本扶助弱勢群體的具體行動，是增強社區(qū)經(jīng)濟活力的新機遇。

二、天津棚戶區(qū)改造及規(guī)劃現(xiàn)狀

2014年，天津市區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)改造集中在南開區(qū)、河西區(qū)、河北區(qū)、紅橋區(qū)、河?xùn)|區(qū)5個區(qū)。

南開區(qū)棚戶區(qū)改造集中在3個區(qū)域，范圍面積為17.65公頃。分別是戰(zhàn)備樓片區(qū)、新裕里片區(qū)和南開六馬路片區(qū)。戰(zhàn)備樓片區(qū)建設(shè)內(nèi)容包括項目區(qū)內(nèi)房屋征收與補償、舊建筑物拆除工程、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施工程，新建及改造道路3條，總面積10638平方米。新裕里片區(qū)區(qū)域面積2.65公頃，主要對新裕里片內(nèi)的棚戶區(qū)進行改造，建設(shè)地點位于南開二馬路與服裝街交口西南側(cè)。南開六馬路片區(qū)區(qū)域范圍面積5.1公頃，建設(shè)內(nèi)容包括項目區(qū)內(nèi)房屋征收與補償、舊建筑物拆除工程、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施工程。

河西區(qū)棚戶區(qū)改造集中在4個區(qū)域，分別是新會道片區(qū)、科技大學(xué)片區(qū)、海地路片區(qū)和賓館路片區(qū)。新會道片區(qū)主要將現(xiàn)有危舊棚戶區(qū)拆除并進行道路沿線綠化，將按單元規(guī)劃為居住用地，改善群眾的居住環(huán)境?？萍即髮W(xué)片區(qū)、海地路片區(qū)和賓館路片區(qū)主要將改造范圍內(nèi)舊建筑物拆除，作為建設(shè)預(yù)留地待未來開發(fā)使用。

河北區(qū)棚戶區(qū)改造主要集中在3個區(qū)域，分別是增產(chǎn)道24段片區(qū)、增產(chǎn)道24段片區(qū)和三十五中學(xué)片區(qū)。增產(chǎn)道24段片區(qū)主要將改造范圍內(nèi)舊建筑物拆除，作為建設(shè)預(yù)留地待未來開發(fā)使用。新大路片區(qū)主要工程內(nèi)容包括區(qū)內(nèi)房屋征收和補償、道路工程以及排水管網(wǎng)工程。三十五中學(xué)片區(qū)主要工程內(nèi)容包括區(qū)內(nèi)房屋征收和補償、道路工程以及給水工程、排水管網(wǎng)工程。

紅橋區(qū)棚戶區(qū)改造主要集中在6個區(qū)域，分別是丁字沽片區(qū)、金潞園片區(qū)、西沽片區(qū)、松楠樓片區(qū)、聚順里片區(qū)和單家面鋪片區(qū)。丁字沽片區(qū)用地面積為24.3公頃，區(qū)內(nèi)主要為現(xiàn)狀棚戶居民區(qū)平房、廠房及辦公商業(yè)用房等。金潞園片區(qū)用地面積6公頃，主要對區(qū)內(nèi)房屋征收，道路與管網(wǎng)工程。西沽片區(qū)通過房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地出讓等工作，為西站地區(qū)城市副中心規(guī)劃的實施與建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。聚順里片區(qū)建設(shè)項目包括房屋補償與征收，地下的管線拆改內(nèi)容，區(qū)內(nèi)組團級道路及綠化工程。

河?xùn)|區(qū)棚戶區(qū)改造主要集中在4個區(qū)域，分別是四號臺片區(qū)、棉一宿舍（鐵路木材廠）片區(qū)、六緯路18號地片區(qū)和合興里片區(qū)。四號臺片區(qū)項目用地面積5.41公頃，工程內(nèi)容包括項目片區(qū)內(nèi)房屋征收和補償、拆除工程、道路工程、管網(wǎng)和照明工程及綠化工程。棉一宿舍片區(qū)、六緯路18號地片區(qū)和合興里片區(qū)主要將改造范圍內(nèi)舊建筑物拆除，作為建設(shè)預(yù)留地待未來開發(fā)使用。

三、天津棚戶區(qū)改造存在的問題

客觀上講，天津市內(nèi)棚戶區(qū)改造難度較大，主要原因在于商業(yè)價值高，容易改造的片區(qū)基本改造完畢，剩下的大多改造成本較高。天津市內(nèi)棚戶區(qū)改造存在的突出問題主要包括以下幾個方面：

（一）土地政策難以落實到位

目前天津市實施的棚戶區(qū)改造項目大部分采取市場化的運作方式，在實際改造過程中，為了調(diào)動開發(fā)企業(yè)的積極性，對棚戶區(qū)改造項目中的全部建設(shè)用地實行劃撥供地，這一規(guī)定與《土地法》中有關(guān)劃撥用地的規(guī)定明顯不符。2009年，住建部等3部委印發(fā)了《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“棚戶區(qū)配套建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地，必須以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地”。但在執(zhí)行過程中會產(chǎn)生問題，招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地必須是“凈地”，而采取市場化運作的棚戶區(qū)改造項目，都是在開發(fā)企業(yè)先期投入資金進行拆遷之后才能成為“凈地”，為了保障開發(fā)企業(yè)的利益，地方政府雖然會按照規(guī)定進行招標(biāo)拍賣掛牌，但會采取一定的措施，確保開發(fā)企業(yè)能順利拿地，結(jié)果使規(guī)定流于形式。

（二）征地拆遷工作難度大

棚戶區(qū)拆遷改造涉及的人群有不同的利益訴求造成拆遷工作無法順利完成。在具體某片棚戶區(qū)拆遷中情況復(fù)雜，有些居民希望加緊拆遷，有些居民希望不拆遷，有些居民希望拆遷但是有條件耗下去，打持久戰(zhàn)爭取更多補償款項等。有居民為了在拆遷中得到更多賠償，私搭亂蓋。有居民把拆遷看做是自己住房升級換代的機會，能夠滿足自己住房要求就行。有些居民希望以小博大，換取更大房屋。這樣不同的住房需求、不同的拆遷補償要求，加大了征地拆遷工作的難度。

（三）缺乏正面輿論導(dǎo)向，實施改造難度加大

棚戶區(qū)改造能有效解決低收入人群的住房困難，也能改善城市面貌、提高城市品位，可謂一舉多得。正常情況下棚戶區(qū)居民和政府都應(yīng)該積極參與和支持。但實際情況是，“拆遷難”成為越來越普遍的問題，暴力強拆也屢見不鮮。原因主要有兩個方面：一是補償標(biāo)準(zhǔn)低，老百姓利益受到侵害；二是拆遷戶要價過高，要求得不到滿足。從天津出臺的棚戶區(qū)改造政策來看，普遍考慮了棚戶區(qū)居民的實際情況，按照補償方案都能得到實惠，因此目前改造難度大的主要原因還是少數(shù)拆遷戶要價過高。有些拆遷戶不合理要價，希望達到一夜暴富的目的?，F(xiàn)實情況是越堅持、越敢要，得到的也越多。由于缺乏正確的輿論導(dǎo)向，有些地方政府為了息事寧人，往往對這類人群區(qū)別對待，給予額外的好處，這樣反而造成所謂的“釘子戶”越來越多。

（四）缺乏有效的監(jiān)督

在棚戶區(qū)中，居民作為拆遷客體，在信息的掌握量和財力以及公權(quán)力上所占有的資源相對較少。在缺少有效監(jiān)督情況下，有些開發(fā)商鉆法律的空子，其做法可能會損害老百姓的合法利益。當(dāng)民眾認(rèn)為自己的權(quán)益得不到保障，訴求找不到合理的表達方式后，就會通過非正常的途徑來表達，比如聚眾鬧事、集體上訪、越級上訪等。給社會穩(wěn)定造成了一定的影響。

四、棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗借鑒——以遼寧省棚戶區(qū)改造為例

（一）采取多融資運行模式

遼寧省政府提出“九個一塊”融資策略，即“政府+市場+社會”模式。其中“政府”對應(yīng)的是“政府補貼一塊，政策減免一塊，銀行貸款一塊”，資金主要來自政府財政投入、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費減免等。由政府制定和實施相關(guān)的制度與政策，利用政府的公共財力和運作能力，對棚改家庭提供程度不同的補助與保障，政府直接或通過代理人負(fù)責(zé)具體棚戶區(qū)改造工程的組織和實施。在“市場”中，對應(yīng)的則是“企業(yè)自籌一塊、個人集資一塊，市場運作一塊”。涉及棚戶區(qū)改造的人力、資金、技術(shù)及棚改住房的生產(chǎn)、交換、分配和消費等環(huán)節(jié)，由棚改相關(guān)開發(fā)企業(yè)、金融機構(gòu)、中介組織、棚改家庭共同承擔(dān)，主要通過市場來實現(xiàn)。

（二）促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟發(fā)展

遼寧省將棚改與經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合，促進棚戶區(qū)改造和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。棚戶區(qū)改造投入的建設(shè)資金產(chǎn)生了直接的帶動效應(yīng)，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)及人員就業(yè)均產(chǎn)生了一定影響。同時，棚改后居民相關(guān)就業(yè)的增加及對經(jīng)濟的貢獻，加大了棚改對宏觀經(jīng)濟的影響。棚戶區(qū)改造促進城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。棚戶區(qū)改造騰空的大量土地為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了良好的空間載體，在加快了城市產(chǎn)業(yè)聚集的同時，更推動了很多城市中心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）改善城市面貌，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)

遼寧省各城市在棚改中根據(jù)城市總體規(guī)劃，合理劃分城市的空間職能。將規(guī)劃工礦區(qū)、商務(wù)區(qū)等范圍內(nèi)的棚戶區(qū)居民實施異地安置，遷移到居住區(qū)內(nèi)；把規(guī)劃居住區(qū)內(nèi)的廠礦、商業(yè)企業(yè)等遷出，使城市的空間功能更加明晰。利用棚改契機，遼寧大規(guī)模進行了土地整合，盤活存量土地，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提高了土地配置和利用效率。通過棚改，全省共騰空土地134平方公里，為城市的可持續(xù)發(fā)展儲備了空間資源。棚戶區(qū)周邊環(huán)境得到改善，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，提高了土地價值，帶動房地產(chǎn)等投資，增加了財政收入。

（四）改善住房條件，為百姓謀福利

通過棚戶區(qū)改造，居民住房條件得到極大改善，生活配套較之前有顯著改進。改造后居民的居住面積明顯擴大，住房結(jié)構(gòu)更加合理。同時，增強了居民的安全感。在居民住進新房的同時，政府給予了一定程度的購房優(yōu)惠，使接近97%的新區(qū)居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房。通過這種做法使居民成為有產(chǎn)者，其新住房成為其資產(chǎn)性保障，保障了居民的基本居住權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，在一定程度上有助于縮小貧富差距，棚戶區(qū)改造有助于密切城市政府與居民的關(guān)系，提升政府的公信力和合法性，對于促進城市的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展具有重大意義。

五、“十三五”期間針對河?xùn)|區(qū)棚戶區(qū)改造的相關(guān)對策建議

要把這項造福于民的民生工程、民心工程建設(shè)好，在實施過程中應(yīng)當(dāng)把握好以下幾點：

（一）政府主導(dǎo)，市場運作

政府各有關(guān)部門應(yīng)依據(jù)各自職責(zé)，密切配合，加強對棚戶區(qū)改造的監(jiān)督指導(dǎo)，加大財政投入力度，通盤規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過依法行政，營造良好的、公平競爭的環(huán)境，廣泛宣傳棚戶區(qū)改造的重要意義，深入細(xì)致地做好群眾工作，為企業(yè)的發(fā)展保駕護航，營造良好的社會氛圍，推進棚戶區(qū)改造工作。在改造過程中，積極落實民間資本參與棚戶區(qū)改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區(qū)改造的政策障礙，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與棚戶區(qū)改造，根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。同時，鼓勵企業(yè)出資參與棚戶區(qū)改造，加大改造投入。

（二）優(yōu)化改造區(qū)空間布局

注重城市開發(fā)建設(shè)的整體性、差異性和長期性。在棚戶區(qū)改造后的建設(shè)用地及規(guī)劃上，充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，貫徹節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保的原則，可借鑒試行非就地安置模式，即棚戶區(qū)所在地塊改造為新的商業(yè)區(qū)或高端住宅區(qū)，棚戶區(qū)居民則被安置在城市其他區(qū)域。適當(dāng)合理規(guī)劃安排商業(yè)區(qū)、文化區(qū)、休閑區(qū)及物流區(qū)等城市發(fā)展項目，努力做到集約用地，擴大就業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展，嚴(yán)格控制套型面積，落實節(jié)約集約用地和節(jié)能減排各項措施。實行原地和異地建設(shè)相結(jié)合，合理規(guī)劃棚戶區(qū)改造后的空間布局。

（三）嚴(yán)格改造管理

拆遷改造是一項極容易引發(fā)社會矛盾的工作，尤其是在近年來各地因拆遷引發(fā)的社會矛盾甚至群體性事件的情況時有發(fā)生的情況下，更需要做好耐心細(xì)致的群眾工作。作為一項民心工程的棚戶區(qū)改造，如果人民群眾不滿意或是未能得到人民群眾的理解，就應(yīng)該檢討拆遷補償和安置等方面存在的問題，耐心做好工作，不宜進行強制拆遷。因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范棚戶區(qū)改造的管理，嚴(yán)格項目報批制度。加強監(jiān)督，對在棚戶區(qū)改造及安置住房建設(shè)、分配和管理過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關(guān)及其工作人員，要依法依紀(jì)追究責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)處理。明確各類棚戶區(qū)改造的范圍，根據(jù)實際情況出臺棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)。出臺相關(guān)法律、法規(guī)和政策相關(guān)細(xì)則，嚴(yán)格控制棚戶區(qū)改造中的拆遷補償面積和補償費用額度，全面做好摸底調(diào)查工作，充分征求棚戶區(qū)居民的改造意見。對開發(fā)商進行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，特別是抗震設(shè)防等強制性標(biāo)準(zhǔn)，積極執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強配套設(shè)施建設(shè)

棚戶區(qū)改造應(yīng)根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展、城市總體布局等因素統(tǒng)籌規(guī)劃，與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、土地利用等有機結(jié)合。與推動城市發(fā)展和城區(qū)轉(zhuǎn)型、完善城市功能、改善人民群眾生活質(zhì)量相結(jié)合。棚戶區(qū)改造要按照有關(guān)規(guī)定規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的商業(yè)和綜合服務(wù)設(shè)施。政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。有效進行城區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)城區(qū)規(guī)劃意圖。在棚戶區(qū)改造過程中，同步規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，對社區(qū)服務(wù)、文化體育、安全防范、管理服務(wù)用房等配套設(shè)施設(shè)備進行重點建設(shè)及修整，完善供電、供水、排水、供氣、供熱、垃圾收集、電信、郵政等市政基礎(chǔ)設(shè)施，不斷加強住房管理，完善社區(qū)公共服務(wù)，確保居民安居樂業(yè)。

（五）堅持以民為本

秉承“以民為本”的服務(wù)理念，在改造過程中處理好歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題，著眼于切實保障居民的切身利益，保證人民群眾的利益不受到損害。實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。按照有關(guān)規(guī)定制定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護群眾合法權(quán)益。對經(jīng)濟困難、無力購買安置住房的棚戶區(qū)居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關(guān)政策規(guī)定的條件下，納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ象w系統(tǒng)籌解決。加強安置住房分配過程的公開透明，維護棚戶區(qū)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提高居民的幸福指數(shù)，確保居民滿意。

［1］馮先明.城市棚戶區(qū)改造研究與實踐［D］.鄭州大學(xué)，2010.

［2］陸偉芳.城市化進程中城中村改造思考［J］.揚州人學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報，2003.

［3］遼寧棚戶區(qū)改造［DB/OL］.http:// www.chinadaily.com.cn/hqkx/phgz.html.

［4］尚教蔚.遼寧棚戶區(qū)改造:改變居住環(huán)境的綜合整治與完善配套［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2012.

責(zé)任編輯：張麗恒

F293

A

1006-1255-（2015）11-0014-04

蘇婷（1987—），天津市經(jīng)濟發(fā)展研究院。郵編：300202

周騰飛（1990—），天津市經(jīng)濟發(fā)展研究院。郵編：300202

李青賢（1985—），天津市經(jīng)濟發(fā)展研究院。郵編：300202