■熊曉蕾

對國家治理層面中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的幾點(diǎn)認(rèn)識

■熊曉蕾

國家審計是國家治理的重要工具，在國家治理具有不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力的約束，對預(yù)防和懲治腐敗現(xiàn)象，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)公民的有序政治參與，構(gòu)建與完善監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)機(jī)制都有著重要意義。近幾年的實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已由過去的監(jiān)督作用、建設(shè)性作用向免疫系統(tǒng)功能作用和國家治理服務(wù)作用轉(zhuǎn)變。筆者就新形勢下國家治理層面中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

一、國家治理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系

國家的本質(zhì)決定了國家治理的本質(zhì)，所以國家治理首要的和最基本的目的就是維護(hù)政治秩序以及保障政府能夠持續(xù)的對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配，通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方的分權(quán)，通過經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會職能的行使，實(shí)現(xiàn)對社會實(shí)施控制和管理的目標(biāo)。所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因所任職職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象是擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職位以及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職位的特定人群，審計人員依據(jù)法律法規(guī)評判被審計單位財政財務(wù)收支的正確性、合法性、效益性，并以此界定被審計單位領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》等法律法規(guī)，按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的精神要求，審計機(jī)關(guān)開始積極推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)同步經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

我國要實(shí)現(xiàn)長期、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展需要不斷提高國家治理水平，國家治理水平依靠國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會職能的綜合發(fā)揮和實(shí)施。國家審計通過履行審計監(jiān)督職責(zé)去保證國家各項(xiàng)職能的有效發(fā)揮和順利實(shí)施，依法用權(quán)力監(jiān)督制約政府在履行國家職能過程中的行政權(quán)力。國家審計是國家治理的內(nèi)在需求，是國家治理的一項(xiàng)重要制度安排，為國家治理提供有效服務(wù)，發(fā)揮著不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確的履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)，全面真實(shí)評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作成果，有效的監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行情況，同時能預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責(zé)機(jī)制，從而提升政府治理水平。

綜上所述，國家治理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面國家治理決定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，國家治理的性質(zhì)決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的性質(zhì)。有什么樣的國家治理就會有什么樣的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與之相適應(yīng)；另一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的有效開展對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有積極的反作用。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”全方位的現(xiàn)代化。通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，重點(diǎn)關(guān)注他們在依法執(zhí)政、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、加強(qiáng)廉潔自律方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，以反腐的“高壓線”倒逼各地區(qū)、各部門不斷深化改革，完善的制度，促進(jìn)中央與地方、中央與各部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而促進(jìn)國家治理體系的完善、治理能力的提升。

二、目前國家治理中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在的問題

一是審計評價難。目前對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的評價，雖然中央和部分省市對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作了一些有益的探索，出臺了一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計操作指南試行或意見，大多側(cè)重于宏觀性的描述，很少有采用定量指標(biāo)為審計人員提供統(tǒng)一規(guī)范的審計操作指引，對于不同的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象“審什么、怎么審、評什么、怎么評”缺乏明確規(guī)定。加上經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對“人”的審計,往往涉及政策執(zhí)行、財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)決算、績效考核、推動科學(xué)發(fā)展等諸多方面的把握，對審計人員來說“審什么、怎么審”是個挑戰(zhàn)。就算審計發(fā)現(xiàn)了問題，審計人員也需發(fā)揮主觀能動性根據(jù)職業(yè)判斷區(qū)分責(zé)任做出客觀公正的審計結(jié)論。但是以主觀的思維要做出客觀的評價談何容易。無論是從定性方面還是從定責(zé)方面來講，不同審計人員可能會做出相差甚遠(yuǎn)的審計評價，審計質(zhì)量和審計公信力不免受到影響。

二是揭露問題難。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2010年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號）對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的組織協(xié)調(diào)做出了明確規(guī)定，但從目前各地建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)的情況來講還是不夠樂觀。有些地方還沒有建立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，即使有的地方已建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心但級別也不高。如某縣級審計局雖然也成立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心，但為股級事業(yè)單位，而審計人員所面臨的大多為正科級領(lǐng)導(dǎo)干部，在行政級別上讓審計人員對部分問題的揭露未免有心無力。

三是審計成果運(yùn)用難。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和審計成果利用在有的地方存在“兩張皮”現(xiàn)象。干部調(diào)動晉升調(diào)整，人事變動在先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在后。很多領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)交換到位，組織部門才下達(dá)審計委托書，委托審計機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成了“馬后炮”，存走過場現(xiàn)象。還有一些退休退職人員，也大多退休離職在先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在后，鮮有先審后離。審計機(jī)關(guān)在對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審計監(jiān)督后依照有關(guān)法律法規(guī)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和單位違反國家財政財務(wù)收支行為做出了處理處罰的決定，但在干部先離后審計的情況下接任領(lǐng)導(dǎo)往往認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對前任領(lǐng)導(dǎo)的審計，不愿接受對單位的處理處罰，造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四是審計任務(wù)重與審計力量薄弱的矛盾突出。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象不僅包括黨政一把手，也包括黨政主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；不僅包括黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。黨的十八屆四中全會作出了對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋的要求。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員提出了新的要求和挑戰(zhàn)，但目前審計機(jī)關(guān)存在人少任務(wù)重的矛盾尤為突出，從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的審計人員與不斷增加的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目不相匹配。在實(shí)際工作中，尤其在換屆年，有的基層審計局接到的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)量非常大，且時間要求緊迫，審計人員可能被要求一兩天就要拿出審計結(jié)果報告，即使是投入全局的力量都很難應(yīng)對，造成了疲于應(yīng)付的局面，增加了審計風(fēng)險。

三、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，有效服務(wù)于國家治理

如何從國家治理的層面來進(jìn)行高位推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，筆者認(rèn)為要做好以下幾個方面的工作：

一是完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作涉及到方方面面的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)審計人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)特長在很大程度上決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的廣度和深度。由于缺乏正式、統(tǒng)一、規(guī)范的操作指南，在涉及主觀判斷的工作中，不同的審計人員在不同的專業(yè)背景下可能會得出不一樣的審計結(jié)論，難以充分保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的質(zhì)量，從而蘊(yùn)藏著較高的審計風(fēng)險。因此，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家治理中的功能，從全局著眼盡快制定適用于全社會、分類型、分層級的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計準(zhǔn)則和操作指引，從總體上和具體審計類型上對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的指導(dǎo)原則、組織協(xié)調(diào)、審計內(nèi)容、審計實(shí)施、審計評價與結(jié)果運(yùn)用等方面予以規(guī)范，盡快建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計準(zhǔn)則體系，以此來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)務(wù)、保障審計質(zhì)量，以切實(shí)控制審計風(fēng)險。

二是健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)。建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)勢在必行，這也符合當(dāng)前全面深化改革的要求，但仍存在少數(shù)地方尚未按要求建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的專門的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要全面建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)，積極探索對地方經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)人財物的統(tǒng)一管理，從外至內(nèi)保持審計工作的獨(dú)立性，才能從根本上解決“不敢審”、“審不動”、“處不來”的問題，才能真正發(fā)揮審計促進(jìn)國家治理體系和治理能力提升的功效。

三是力改“先離后審”的局面。盡管兩辦暫行規(guī)定和相應(yīng)制訂的實(shí)施細(xì)則中明確規(guī)定了“先審后離”原則，但在實(shí)際操作中，由于干部人事工作有其特殊規(guī)律，審計機(jī)關(guān)的力量又有限，造成絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目是“先離后審、先升后審”，或者是“邊離邊審”。甚至存在上午組織人事部門下的委托書，下午就得拿出審計報告的現(xiàn)象。這不僅使離任審計的目的和有效性難以充分體現(xiàn)和發(fā)揮,而且很容易使干部職工認(rèn)為離任審計工作只不過是程序上的需要,是在“走過場”，在一定程度上阻礙了離任審計工作的開展，也加大了審計風(fēng)險。因此，必須從根本上力改“先離后審”的格局，讓犯錯者知痛楚，品惡果。用審計的紅線，圈住權(quán)力的邊界，進(jìn)而推動領(lǐng)導(dǎo)干部將眼光聚焦到不斷提高自身依法辦事的能力上來。

四是增加審計力量。目前，審計任務(wù)重與審計力量不足、審計要求高與審計人員素質(zhì)不適應(yīng)的矛盾比較突出。特別是有的基層審計機(jī)關(guān)一年要完成幾十個經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目，難以保證查深查透。各地黨委和政府要高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)解決地方經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中存在的人少任務(wù)重問題，挑選一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、能吃苦的審計人員充實(shí)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計隊(duì)伍當(dāng)中去。同時對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員的業(yè)務(wù)水平。要切實(shí)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，以發(fā)展的思路和精神推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計事業(yè)的發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督和服務(wù)水平，進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在推動完善國家治理中的作用。

（作者單位：江西省審計廳）