霍建國

“十二五”時期我國的改革開放已進入快車道，高水平的對外開放格局以及開放型經濟新體制的框架已基本形成。在十八屆三中全會關于全面深化改革的指引下，中央政府根據我國經濟發(fā)展新常態(tài)的基本特征，科學決策堅持了以對內深化改革釋放體制機制活力、以對外擴大開放尋求經濟發(fā)展的主動權，在調結構、穩(wěn)增長、促轉型的發(fā)展方針指導下，我國的經濟總量和國際影響力進一步提升。從全球大趨勢看，未來五年世界經濟仍難以回歸常態(tài)增長，債務危機、資產泡沫、資源能源波動在所難免，歐美主導世界的格局仍難以發(fā)生根本改觀。與此同時，新興市場同發(fā)達國家的矛盾將日益凸顯，維護國際經濟新秩序和加強全球治理的難度將進一步上升，大國之間的競爭以及地緣政治的沖突和風險仍難以避免?？傮w判斷，國際經濟格局變化對我國有利，我國仍處于關鍵的戰(zhàn)略機遇期，為此，應科學謀劃、統(tǒng)籌安排好“十三五”時期的各項工作。

一、“十三五”時期我國經濟發(fā)展面臨的國內外環(huán)境

(一)國際經濟環(huán)境

世界經濟雖已表現出溫和復蘇跡象，但仍面臨基礎不穩(wěn)、動力不足、速度不均等問題?！笆濉睍r期，世界經濟將步入穩(wěn)定發(fā)展新階段，隨著我國的崛起，大國利益與國際競爭格局將發(fā)生新變化，作為全球貿易投資及國際經濟合作的最活躍參與方，新型經濟體的作用及影響力將繼續(xù)處于上升勢頭，全球區(qū)域經濟合作將進一步加強，合作形式將不斷創(chuàng)新，具體表現在以下幾個方面。

一是世界經濟將逐步回歸穩(wěn)定增長期。金融危機導致的世界經濟下行趨勢將基本結束，發(fā)達國家將加快對其經濟發(fā)展模式的修復與調整，發(fā)展中國家也將進行經濟結構的重新定位，預計全球經濟增長可穩(wěn)定在3.5%左右，發(fā)達國家平均增速將略高于2%，發(fā)展中國家平均增速約為4%，新興經濟體高速增長格局有所減緩，但仍可維持5%左右增速。

二是區(qū)域經濟一體化進程加快。當前，全球化陷入低谷的主要原因是全球化中的利益分配不均以及發(fā)達國家在全球化進程中的收益減少，所以發(fā)達國家推動全球化的意愿降低。但無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都會逐漸認識到，貿易保護主義的興起對全球經濟增長是不利的，從而轉向推動區(qū)域經濟一體化及自貿區(qū)建設。全球多邊貿易體制將進一步發(fā)揮其在推動全球貿易投資自由化方面的積極引導作用，并在推動形成國際多邊貿易投資體制方面有所突破，世界貿易組織 (WTO)的作用會有所恢復，全球經濟治理將面臨新的矛盾和挑戰(zhàn)。

三是國際分工呈扁平化發(fā)展趨勢。以互聯網為平臺的新一輪產業(yè)結構調整及商業(yè)模式創(chuàng)新正在迅猛發(fā)展。國際產業(yè)鏈條上高勞動生產率的競爭優(yōu)勢與低勞動力成本的競爭優(yōu)勢之間相互配置機會增多，微笑曲線趨向扁平化，模塊生產、電子商務、訂制服務、服務外包、特許經營、技術許可等非股權化的國際生產經營模式日益重要，國際分工體系將會進一步呈現多元化特征，產業(yè)結構的開放效應進一步顯現，新的技術革命及“互聯網+”等模式將對我國產業(yè)升級形成新的挑戰(zhàn)。

四是市場開放和投資便利化加速推進。進一步降低關稅和消除阻礙要素跨境流動的障礙、降低交易成本、建立高效的貿易投資便利體系等將成為多雙邊、區(qū)域經貿合作的重要內容，國際貿易單一窗口建設將取得重大進展，新的全球貿易規(guī)則影響增強，市場準入、國民待遇、產業(yè)競爭政策、投資促進等都會向有利于投資便利化方向發(fā)展。

(二)國內經濟環(huán)境

1.國內經濟環(huán)境新特點

我國經濟在“十二五”時期基本處于經濟增長的換擋期、經濟結構的調整期、前期刺激政策的消化期，隨著經濟體制改革的深化，市場在資源配置中的作用不斷強化，加之已形成的開放型經濟發(fā)展優(yōu)勢，“十三五”時期，我國開放型經濟的發(fā)展環(huán)境也將呈現出新特點。

一是高標準的對外開放格局基本形成。在國內四大自貿區(qū)的實踐基礎上，我國將基本形成高水平對外開放新格局。隨著制造業(yè)和服務業(yè)領域的不斷開放，經濟結構調整將初見成效，政府職能的轉變和法制營商環(huán)境的建立將有利于形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新局面，有利于促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，在對外貿易和吸收外資上將提高對土地、環(huán)境、能源、勞動力等要素資源的使用效率。二是新一輪對外開放穩(wěn)步推進。將推動對內對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結合，提升產業(yè)層次、延長產業(yè)鏈、擴大消費規(guī)模、消化過剩產能，以高端制造業(yè)和現代服務業(yè)作為新一輪對外開放的重點，通過設立自由貿易園 (港)區(qū)提高自主開放水平。三是市場主體活力進一步增強。隨著市場化改革的深入，市場競爭環(huán)境將日趨公平，法制化營商環(huán)境將有所加強，有利于市場要素的自由流動，減少對市場主體的束縛，培育形成一批具有國際競爭力的大型企業(yè)集團和跨國公司，通過跨國公司這一全球化的載體實現對品牌、專利、技術、營銷渠道的控制力，培育、參與和引領國際經濟合作競爭新優(yōu)勢。四是產業(yè)結構將呈現新變化。經濟格局將逐步從工業(yè)經濟為主向工業(yè)經濟與服務經濟并重轉變。國內勞動密集型制造業(yè)的調整和轉移將有所加快，大型裝備制造業(yè)、高新技術產業(yè)尤其是信息產業(yè)將成為我國的主導產業(yè)，信息化帶動工業(yè)化、工業(yè)化促進信息化，兩化融合以及與制造業(yè)相關的服務業(yè)地位將不斷提高。

2.國內經濟發(fā)展的壓力與挑戰(zhàn)

“十三五”時期，我國開放型經濟發(fā)展將面臨更多壓力和挑戰(zhàn)，尤其突出表現在以下幾個方面。一是高標準國際貿易規(guī)則影響力將對我國形成挑戰(zhàn)。“十三五”時期，美國等發(fā)達國家推動的“跨太平洋伙伴關系協議” (TPP)、“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”(TTIP)和“國際服務貿易協定”(TISA)談判將陸續(xù)取得成效，這些主導國際貿易投資的新規(guī)則制定和普及將對我國構成新的壓力，并影響我國參與制定新規(guī)則的話語權，屆時我國將面臨市場開放和適應新規(guī)則的雙重挑戰(zhàn)。二是貿易摩擦會進一步升級。隨著我國一般貿易出口比例擴大、電子商務等信息化水平提高，我國在高科技領域和高端制造業(yè)同發(fā)達國家的產品競爭將進一步加劇。同時，隨著部分新興經濟體出口能力提升，在傳統(tǒng)制造業(yè)領域我國仍將繼續(xù)面臨來自部分新興經濟體的競爭。三是我國經濟的結構性矛盾加劇?！笆濉睍r期，我國勞動力短缺和勞動力價格上漲現象依然持續(xù)，產業(yè)結構調整仍面臨艱巨任務，對外產業(yè)競爭力不強、對內結構性失業(yè)將形成主要矛盾。人民幣匯率和利率市場化雖有利于促進公平的競爭環(huán)境，但隨著金融市場的開放，金融波動風險將進一步上升，能源需求、資源短缺狀況有所緩解，但環(huán)境保護壓力增大。此外，政府債務風險、銀行呆壞賬風險等也需要加強防范。

二、“十三五”時期我國開放型經濟的發(fā)展思路

(一)發(fā)展對外貿易方面

“十二五”時期，我國鞏固了第一大貨物貿易國的地位，但增長模式主要是依靠外部需求拉動、傳統(tǒng)優(yōu)勢要素拉動，貿易結構和競爭力仍存在較大調整、提升空間，服務貿易呈現較大逆差?！笆濉睍r期，如何建立新的內生增長驅動模式，將成為我國外貿穩(wěn)定增長、貿易強國地位能否穩(wěn)固的的重大課題。因此，“十三五”時期我國對外貿易的戰(zhàn)略重點應在以下幾方面有所加強。

一是轉變政府職能，繼續(xù)推動市場化進程?！笆濉睍r期要進一步加強市場開放的法律體系建設，簡化市場準入條件及政府的行政審批，不斷提高政府對企業(yè)的服務水平。加強外貿政策的統(tǒng)一性，促進貿易政策和產業(yè)政策的銜接及互動，提高應對貿易摩擦的能力，逐步形成外貿與內貿，外貿與援助以及利用外資、“走出去”的聯動發(fā)展格局。二是自主降低關稅，推動貿易便利化。為適應全球自貿區(qū)發(fā)展的新格局，我國除主動履行與相關自貿區(qū)國家的關稅減讓外，更應實行主動的降稅過程以適應新的競爭格局。探索建立與國際高標準貿易規(guī)則相適應的貿易便利化促進體系，加快市場體系建設，加強誠信體系和電子商務建設，加快推動單一窗口建設，簡化和協調貿易程序。三是培育外貿競爭新優(yōu)勢。堅定不移地發(fā)展對外貿易仍是“十三五”期間的重要任務，關鍵是要在培育競爭新優(yōu)勢方面下功夫。培育以技術、質量、品牌、服務為核心的對外貿易競爭新優(yōu)勢，推動海外營銷網絡的建設，建立促進外貿發(fā)展的創(chuàng)新體系，推動傳統(tǒng)產業(yè)通過創(chuàng)新升級形成新的競爭優(yōu)勢，積極推廣貿易方式和商業(yè)模式創(chuàng)新，加強對大數據背景下的電子商務、網絡貿易、運輸工具和新結算方式的應用與普及。四是提高服務貿易出口競爭力。服務貿易的巨額逆差是“十三五”面臨的重要課題，要采取有力措施扭轉服務貿易發(fā)展的被動局面。通過擴大服務業(yè)開放，加快體制機制創(chuàng)新，構建公平競爭的服務貿易市場環(huán)境。促進現代服務業(yè)發(fā)展，提高服務外包發(fā)展水平。建設為出口企業(yè)提供設計研發(fā)、公共實驗室、試驗檢測、注冊認證、信息咨詢、展示營銷和倉儲物流等服務的公共平臺。推動營造有利于中小型服務企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，從稅收和融資環(huán)境等方面入手，逐步建立適應服務企業(yè)發(fā)展的長效稅收政策體系。

(二)擴大利用外資方面

“十二五”時期，我國利用外資受多方面因素影響，呈現增長低迷態(tài)勢?！笆濉睍r期，我國仍面臨著穩(wěn)定擴大利用外資的艱巨任務，要著力改善利用外資的環(huán)境，確實提高利用外資的質量和效益是確保“十三五”經濟穩(wěn)定增長的關鍵一環(huán)。隨著發(fā)展中國家進一步加大引資政策的優(yōu)惠力度，我國利用外資面臨激烈競爭，必須繼續(xù)采取有效的鼓勵外商、外資策略，實行積極、主動的利用外資政策，將擴大利用外資同我國轉變經濟發(fā)展方式、提高產業(yè)競爭力、加強在國際分工中的影響力結合起來，保持利用外資的穩(wěn)定增長。戰(zhàn)略重點要考慮以下幾個方面。

一是營造公平法制的營商環(huán)境。完善法律法規(guī)，出臺外商投資法，規(guī)范市場競爭行為，抑制壟斷性行業(yè)的發(fā)展，為各類所有制企業(yè)發(fā)展營造公平、公正的市場競爭環(huán)境。加快政府職能轉變，推進投資審批便利化，在外商落戶、辦理手續(xù)等方面提高服務意識。加強知識產權保護，完善準入前國民待遇，積極探索、統(tǒng)一實施負面清單管理模式。二是完善利用外資政策。制定鼓勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)、節(jié)能環(huán)保產業(yè)、現代服務業(yè)、現代農業(yè)等與我國轉變發(fā)展方式相適應的產業(yè)引資政策。完善外資開放領域、鼓勵投資領域及新型利用外資方式。開放重點產業(yè)和機械制造業(yè)外商參與兼并收購的政策，賦予外商投資企業(yè)享受國內技術創(chuàng)新和研發(fā)的相關支持政策。三是引導外資流向。采取差異化引資戰(zhàn)略，促進沿海東部地區(qū)提升服務業(yè)利用外資水平和規(guī)模，適當開放具有投資價值的服務領域，積極穩(wěn)妥擴大金融保險、增值電信等各類服務業(yè)的對外開放;促進中西部地區(qū)加大制造業(yè)利用外資力度，放寬中高端制造業(yè)外資準入條件，支持鼓勵中西部地區(qū)建立產業(yè)轉移承接基地。四是逐步賦予港澳臺企業(yè)內資待遇。繼續(xù)創(chuàng)造條件發(fā)揮和利用好港澳臺資本，在“內地與香港/澳門關于建立更緊密經貿關系的安排”(CEPA)和“海峽兩岸經濟合作框架協議”(ECFA)的合作框架下，探索在部分領域給予港澳臺企業(yè)內資待遇，并逐漸推廣至賦予港澳臺企業(yè)全面內資待遇。

(三)鼓勵海外投資方面

“十二五”時期，我國對外投資預計年均增幅超過15%，投資領域和國別(地區(qū))日益廣泛，商貿服務業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)合計占對外投資總額的90%，香港、東盟、歐盟、澳大利亞、美國、俄羅斯、日本等七個國家和地區(qū)占對外投資總額的75%，對外投資的發(fā)展空間和潛力巨大?！笆濉睍r期，在延續(xù)“十二五”鼓勵海外投資發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上，“一帶一路”《愿景與行動》的加入更加豐富了我國海外投資的內容，應重點實施三方面的戰(zhàn)略。

一是大產業(yè)鏈促進戰(zhàn)略。樹立構建全球生產網絡的思維，鼓勵傳統(tǒng)產業(yè)有序向境外轉移，建立我國的海外制造業(yè)基地，延長我國的產業(yè)鏈。為企業(yè)產業(yè)鏈轉移形式的對外投資提供相應便利化支持，為企業(yè)資產整合提供法律支撐。推動銀行、保險、倉儲、運輸、批發(fā)零售等配套產業(yè)和價值鏈向境外延伸。二是境外經濟合作區(qū)建設戰(zhàn)略。提升我國現有邊境經濟合作區(qū)的發(fā)展水平，實行更為積極靈活的便利化措施，推動邊境經濟合作區(qū)發(fā)展成為集邊境貿易、加工制造、境外資源合作開發(fā)與深度加工、生產服務以及區(qū)域性物流集散等多功能于一體的綜合性產業(yè)園區(qū)。在“一帶一路”沿線建立境外經濟合作示范區(qū)，擴大境外經濟合作區(qū)建設。三是商貿流通企業(yè)“走出去”促進戰(zhàn)略。積極推動國內商貿流通企業(yè)和服務業(yè)到國外設點。鼓勵產銷一體化的企業(yè)在國外設立特色批發(fā)市場，建立營銷網絡和配送中心，培育全產業(yè)鏈的商貿流通跨國企業(yè)。

此外，要鞏固海外主要市場商業(yè)存在的影響力。支持貿易促進機構在海外主要市場布點，并提供投資咨詢和服務。繼續(xù)推行海外并購便利化，提供海關、稅務、銀行、外匯管理等方面的便捷措施，鼓勵企業(yè)擴大海外投資領域。加強海外經營隊伍培訓，提高海外經營的能力和水平。

三、加快構建和完善開放型經濟新體制

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國構建開放型經濟新體制提出了明確的目標和要求。從總體目標看，就是要推動對內對外開放相互促進，“引進來”和“走出去”更好結合，促進國內外要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，加快培育、參與和引領國際經濟合作競爭新優(yōu)勢，以期達到以開放促改革的目的。

(一)我國構建開放型經濟新體制已取得的成效

十八屆三中全會以來，從一年多我國改革開放的實踐看，可以說在構建開放型經濟新體制方面已實現了有效的突破和起步。

一是在放寬投資準入方面，我國通過設立上海自貿區(qū)成功的引入了負面清單管理模式，進行了大膽嘗試，突破了服務業(yè)一些領域的開放，并在金融改革和政府職能轉變方面探索了許多新的管理模式。在總結完善可供全國復制的有效經驗基礎上，去年底國務院又通過了廣州、天津、福建三地設立自貿園區(qū)的申請，以及擴大上海浦東服務業(yè)開放試點的意見。與此相配套的是，國務院有關部門正在對上海采用的負面清單進行修訂和完善，以實現進一步對目錄清單的削減，擴大市場準入的范圍。與此同時，以負面清單為基礎的中美、中歐雙邊投資協定談判也正在積極推進之中，并有望取得積極成效。這些改革是我國擴大對外開放的制度性安排，涉及到我國利用外資法律法規(guī)的完善和修改，以及服務業(yè)擴大開放問題，更重要的是涉及到開放后、事中事后的監(jiān)管能力問題。

二是在大規(guī)?！白叱鋈ァ焙透咚健耙M來”方面，取得了明顯的成效，特別是在“一帶一路”倡議的推動下，全國各省市積極行動起來，參與“一帶一路” 《愿景與行動》，形成了中西部擴大對外開放的新格局，“一帶一路”愿景也受到了沿線有關國家的積極響應。我國倡議建立的“絲路基金”和“亞洲基礎設施投資銀行”獲得了亞洲及世界上眾多國家的認可和支持，進展十分順利，擴大了我國在國際上的影響力。

三是在自貿區(qū)建設方面，我國已成功結束了中韓和中澳自貿區(qū)的實質性談判，今年將付諸實施。與此同時，我國正在加快落實同東盟自貿區(qū)的升級版安排，這些協議的簽署與落實將進一步推動我國開放型經濟發(fā)展，并將形成高水平對外開放新格局。在投資協定談判方面，我國已先后宣布同中美、中歐在負面清單的基礎上開展談判，并已取得了積極進展。這些開放安排將進一步促進國內經濟體制改革進程，并形成開放促改革的新局面。

四是在擴大內陸、延邊的開放方面，中央提出的促進長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略正在形成長江中上游擴大開放的新格局。2015年4月，國務院通過了《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，這將有力地促進長江中游武漢、南昌、長沙一帶城市群的綜合發(fā)展優(yōu)勢，并形成長江中上游的新增長點，同時也將有利于促進我國內陸地區(qū)的對外開放進程。

(二)我國構建全方位開放型經濟新體制的重點工作

從目前的發(fā)展進程看，我國構建全方位的開放型經濟新體制還有許多工作要做，包括放寬外商投資市場準入、落實準入前國民待遇、創(chuàng)新利用外資管理體制、進一步減少負面清單、擴大服務業(yè)開放、落實金融改革和資本項下的可兌換以及加快建設公開、透明、法制的營商環(huán)境等，這些都是我國面臨的改革開放焦點和難點問題。為此，應重點加強以下幾方面工作。

一是加快市場開放的制度性建設。在投資體制方面，調整投融資政策，繼續(xù)修改放寬外商投資產業(yè)指導目錄，創(chuàng)造條件加快修訂并公布統(tǒng)一的負面清單;進一步減少行政審批和下放審批權限，全面放開一般制造業(yè)的市場準入，降低中高端制造業(yè)的投資準入，允許外資在大部分領域自由登記開辦企業(yè)。在融資體制方面，加快金融體制改革，在存款保險制度建立后，應進一步規(guī)范和放寬對民間金融機構資質的審批，形成統(tǒng)一管理、競爭有序的金融體系，分階段推進資本項下的可兌換和繼續(xù)穩(wěn)步推進人民幣國際化，加快落實存貸款利率市場化;積極支持互聯網金融的發(fā)展，充分發(fā)揮金融對企業(yè)技術創(chuàng)新、服務升級的支持作用。

二是把握好對外開放的順序和節(jié)奏。我國經濟仍面臨下行壓力，加快推進開放型經濟新體制建設，形成新的對外開放紅利，仍是當前面臨的主要任務。因此，要把握好開放的順序和節(jié)奏，更要注重對內對外開放的結合，選擇有利于增添經濟增長活力的領域，率先實行開放。例如，要進一步加大制造業(yè)開放力度，有選擇地開放服務業(yè)。對于壓力較大的行業(yè)可采取分階段、分步驟的開放措施，將開放的力度與開放后的事中事后監(jiān)管能力及風險防控能力統(tǒng)籌結合起來。在推進自貿區(qū)建設中，要加大工業(yè)品關稅的降稅力度。在服務業(yè)開放方面，要全面落實商貿流通、育幼養(yǎng)老、建筑設計、會計審計和電子商務等領域的開放安排，創(chuàng)造條件逐步實現金融、保險、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電信等行業(yè)的擴大開放。

三是積極主動參與多邊體制建設和全球經濟治理。更加深入全面地參與國際經濟事務，提出新的治理理念和新的維護世界經濟公平公正的制度性安排意見，繼續(xù)發(fā)揮我國在WTO中的影響力，推動多邊貿易談判進程，不斷提高我國在制定國際貿易規(guī)則中的參與力度和影響力。積極大膽拓展自貿區(qū)的發(fā)展空間，科學地把握好亞洲基礎設施投資銀行的運營模式，并使其發(fā)揮積極作用，樹立我國良好形象。

四是加強國際風險防范，提高國際事務的應變能力。隨著我國綜合國力增強和國際影響力上升，如何保護我國的海外經濟利益，是當前大國競爭首先要考慮的問題。當前，我國面臨的國際環(huán)境更為復雜，大國競爭、金融動蕩、商品市場震蕩、地緣政治、地區(qū)沖突風險日益上升。因此，我們要把握好外部發(fā)展環(huán)境的變化和突發(fā)事件可能產生的影響，要提高對各類風險的防范意識，加強戰(zhàn)略研究的預警分析，處理好海外利益擴張同國際利益安全的平衡，不斷提高維護國家經濟利益安全的能力和水平。