宋愛軍/蘭州財經大學

論財政轉移支付制度建設

宋愛軍/蘭州財經大學

為提高財政轉移支付資金使用效率，保證財政轉移支付順利運行。本文在分析財政轉移支付制度建設的基礎上，從實際國情出發(fā)，分析總結發(fā)達國家的成功做法，試圖提出財政轉移支付制度建設的基本構架，以期為完善財政轉移支付制度提供一些借鑒。

轉移支付；問題；制度建設

財政轉移支付實質上是一種以各級政府之間存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨的財政平衡制度。我國現行中央對地方的財政轉移支付由一般性轉移支付、專項轉移支付、返還性轉移支付三部分組成。財政轉移支付制度逐步完善對縮小地區(qū)差距、促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展、提高資金使用效率十分重要。

一、財政轉移支付存在的問題

現行財政轉移支付制度權責主體不明確，調節(jié)功能微弱，監(jiān)督機制不健全，在一定程度上影響了轉移支付的實施效果。

（一）資金核算不科學

現行的轉移支付仍然是依據條塊管理進行，這種方法缺陷較多，權責界限不清，職能交叉重疊，各種弊端明顯，尤其是各級政府或職能部門在執(zhí)行項目的時候混淆不清，扯皮推諉，大大制約了轉移支付制度的規(guī)范性。專項轉移支付沒有建立一套科學的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學依據，大多數是通過討價還價的方式得來的，與轉移支付制度建立的最初目標相背離。李齊云、楊聰杰、葛乃旭等人認為專項撥款的適用和發(fā)放至今依舊沒有統(tǒng)一規(guī)范，憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區(qū)和撥款額度。專項撥款和結算補助的分配缺乏規(guī)范科學的法規(guī)依據，更缺乏合理的分配標準，實際上人為可操控因素的影響很大。同時，轉移支付資金一旦到了地方政府手中，其分配和使用這項資金就成為相當復雜的問題。

（二）制度設計不合理

現行轉移支付體系中的稅收返還具有逆向均等化的作用，不符合轉移支付的原則和宗旨。葛乃旭、江新昶等人通過實證分析研究，認為稅收返還僅僅減輕了社會改革壓力，對均等化的作用不明顯，維護既得利益，稅收返還具有發(fā)散效應，擴大了地區(qū)間的發(fā)展差距。

（三）法律制度不健全

張憲法、熊鴻儒等人認為，轉移支付制度立法位階低，法律效力受限，要改革好轉移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撐和制度保障?！吨腥A人民共和國預算法》對中央和地方收入體制范圍劃分做了較為明確的規(guī)定，而對于財政支出的體制、支出范圍以及轉移支付制度尚無明確的法律規(guī)定，致使財政改革缺乏強有力的法律支撐。對轉移支付也是沒有專門的法律法規(guī)，現行的體制設定沒有任何執(zhí)行力度，其權力被國務院行政機構所掌控，這樣一來其法律保護效果就不能盡如人意。

二、對發(fā)達國家財政轉移支付制度借鑒

（一）美國的財政轉移支付制度

美國的財政轉移支付主要有一般性轉移支付和專項轉移支付，一般性轉移支付規(guī)模較小，且呈現出日益萎縮的狀態(tài)；專項轉移支付規(guī)模龐大其使用范圍涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育、住房、環(huán)保及能源等多個方面，約占全部財政支出的二分之一，法律規(guī)定其必須用于明確用途且需要地方政府以相應的資金進行配套，承擔了主要的均衡功能。

（二）澳大利亞的財政轉移支付制度

澳大利亞通實行了徹底的分稅制，并依此界定了各級政府的事權和財權。財政轉移支付績效評估的測算方法非常復雜。是世界上公認的最完善最細致的測算方法。雖然復雜的公式使計算更精確，但由于需要大量的數據，有的數據無從獲得，而使計算更多地基于主觀判斷。此外，制度復雜的問題還包括：增加交易成本、難以評估結果和效率、削弱公共監(jiān)督等。

（三）德國的財政轉移支付制度

和其它國家相比，德國的分稅制將更多的共享稅分給了地方，聯邦政府的財力相對減少，這必然導致縱向財政轉移支付規(guī)模的縮小，必須建立財政資金可以在地方政府間相互流動的橫向轉移支付制度。

（四）日本的財政轉移支付制度

日本的轉移支付制度設計科學，透明度和公正性強，規(guī)范化程度高設計科學合理，避免了轉移支付的隨意性和地方苦樂不均現象的發(fā)生，而且轉移支付的計算公式是公開的，公式設計較為合理，保證實施過程中有章可循，也減少了轉移支付的隨意性、盲目性，避免了中央政府與地方政府之間經常性的討價還價，具有很高的公正性、透明度和可預見性。

上述國家由于政治制度、法律制度、文化傳統(tǒng)和經濟發(fā)展等原因，其財政轉移支付制度的模式選擇和具體操作有很大區(qū)別，但其內在的原則有相似之處，就是制度清晰，規(guī)定明確，有章可循，信息透明，監(jiān)管有效。財政轉移支付制度的最終目標是追求公平，同時也要兼顧效率。本文認為，澳大利亞聯邦撥款委員會的建立和建立負責財政轉移支付制度的專門機構構的成功經驗較為適合中國，可以借鑒。

三、建設財政轉移支付制度的構想

（一）成立專門的轉移支付管理機構

借鑒國際普遍做法，如英國的“環(huán)境部”、澳大利亞的“聯邦撥款委員會”等，我國也應建立專門的轉移支付管理機構，保障轉移支付的公平?？梢钥紤]在財政部下設轉移支付管理機構，包括專家委員會，主要承擔研究性工作，負責轉移支付方案的總體設計。當前可將重點放在制定客觀的測算方法、研究轉移支付的最優(yōu)規(guī)模，監(jiān)督制約轉移支付資金使用的方法等方面。

同時應設立專職執(zhí)行機構，負責轉移支付的日常管理，包括轉移支付的分配和資金劃撥，同時監(jiān)督轉移支付執(zhí)行的最終效果。為了進一步加強對轉移制度的監(jiān)督管理，保障社會的知情權、參與權，更好地實現公共服務均等化。

（二）建立完善的財政轉移支付法律制度

我們要借鑒發(fā)達國家的成功經驗，制定專門法律來規(guī)范財政轉移支付，并形成規(guī)制財政轉移支付制度的法律體系，體現層次性，以立法性文件作為規(guī)制該項制度的唯一依據，杜絕人治的風險，使制度得以順利運行并充分發(fā)揮其效用。

第一，縱觀發(fā)達國家的財政轉移支付制度，最大的共性就是具有明確的法律依據。比如德國在《德意志聯邦共和國基本法》中對轉移支付做出了專門規(guī)定，又在《聯邦財政均衡法》等基本法律中對轉移支付的規(guī)定進一步細化，加拿大、澳大利亞的轉移支付也源于本國憲法。美國于1972 年制定了《州和地方政府補助法》，并于1976年進行了修正。日本則是對每種轉移支付進行相應的立法予以規(guī)范。由于政府間轉移支付制度十分復雜，牽涉面廣，所以必須有可靠而完善的法律依據，以確保政府間轉移支付制度的穩(wěn)定性、連貫性和嚴肅性。

第二，明確規(guī)定轉移支付的基本目標和原則、主要類型、資金來源，分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績效評價方法及法律責任等內容，同時規(guī)定轉移支付制度的配套改革措施。將轉移支付制度的主要內容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉移支付制度權威性，保障其得以規(guī)范地實施，增強地方財政預算的可預期性，提高轉移支付透明度。財政轉移支付有法可依可以避免各級政府間權力尋租、節(jié)省行政成本。

第三，要明確《財政轉移支付法》作為未來部門法，必須協(xié)調與相關法律之間的關系。財政轉移支付雖然作為分稅制財政體制的重要組成部分而存在，但該制度不可能涵蓋所有與其相關的內容，如關于財政轉移支付資金的預算，就需要通過《預算法》加以規(guī)制。

財政轉移支付制度是現代市場經濟國家財政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運行，合理發(fā)揮作用，達到預期效果，惟有建立、健全法律體系，做到有法可依、有法必依。

（三）建立轉移支付績效評價和考核制度

為保障轉移支付資金運用的政策性要求和不斷提高資金績效，有必要建立一個專門的考評體系和一系列量化指標，對社會效益和經濟效益兩個方面進行考察評價。

第一，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

第二，設計一套科學合理的效益評價與考核指標，據此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核。如果實際使用情況沒有達到效益指標，上級財政可暫緩撥付下一次的轉移支付資金，并要求提出整改計劃，如果整改后還達不到要求，停撥該項資金或相應扣減一部分轉移支付資金。

第三，考慮設立“撥款委員會”負責審批轉移支付項目、資金的申請，監(jiān)督資金使用情況，評估資金使用效益，并對轉移支付中的違法違規(guī)行為依法提出處理意見，必要情況下移送司法部門予以查處。

（四）建立轉移支付報告制度和信息披露制度

政府每年都應向社會公眾披露政府轉移支付執(zhí)行情況，評估過去一年或一段時期轉移支付效果，同時對下一年度或一段時期的轉移支付作出預算和規(guī)劃。

第一，應建立轉移支付管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)能及時追蹤每一筆轉移支付資金的來龍去脈和使用效益，以便在手段上采用“即時監(jiān)控”的方式，改變一直以來存在的事后監(jiān)督模式，轉變?yōu)槭轮?、事前監(jiān)督模式,運用現代化手段提高監(jiān)督力度。

第二，建立轉移支付報告制度。政府應單獨向全國人大提交一份關于政府間轉移支付的報告。該報告一方面應對過去一個或若干個年度的轉移支付情況做出可靠的評估，同時，要對下一年度或若干年度的轉移支付作出預算和規(guī)劃。

第三，建立轉移支付信息披露制度。轉移支付報告應隨同預算文件一起公開公示，并明確規(guī)定相應的公示流程，包括公示主體、公示形式、公示時間等。建立專項轉移支付項目實施的社會公示制度，搭建社會公眾和新聞媒體監(jiān)督轉移支付資金使用的平臺，以期建立起縱橫交錯、銜接有序的立體監(jiān)督網絡體系，確保轉移支付資金分配的公正性和使用的有效性，保障廣大民眾的知情權、參與權，更好地實現公共服務均等化。

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注：本文為甘肅省高?；究蒲匈M資助項目“甘肅財政轉移支付的績效評估研究”的階段性成果。