郭芳 王紅茹

在經(jīng)歷了一場激烈、漫長的爭奪之后，廣東、天津、福建在這場自貿(mào)園區(qū)爭奪戰(zhàn)中脫穎而出——2014年12月12日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議宣布，上述三省份成為第二批自貿(mào)區(qū)試點。

加上之前的上海，全國形成了4個自貿(mào)區(qū)試點，布局于長三角、珠三角和環(huán)渤海等東部發(fā)達地區(qū)。

“選擇這三個地方已經(jīng)醞釀很久了。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成告訴《中國經(jīng)濟周刊》。

在國務(wù)院常務(wù)會議宣布這一決策前的12月5日，中共中央政治局進行了第十九次集體學習，這次學習的主題即為“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”。

給中央政治局上這堂課的講師是商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員李光輝。李光輝是研究自貿(mào)區(qū)問題的主要專家，自貿(mào)區(qū)主要課題《中國自貿(mào)區(qū)可行性研究》，乃至第二批自貿(mào)區(qū)津粵閩三地的規(guī)劃，他都是專家組成員，還擔任組長。

“把自貿(mào)區(qū)問題拿到中央政治局集體學習這是從來沒有過的。”李光輝接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說，這意味著推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國現(xiàn)階段最重要的問題之一?！把剡呴_放在新一輪改革開放中也非常重要，但這么重要也還沒拿到政治局學習的程度?！?/p>

“中國已經(jīng)到了高標準加快推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)的歷史時點了。而且，我們也具備了這個條件”。李光輝說，中國必須跟上全球自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的趨勢，形成面向全球自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，才能不失去主動，繼而在未來規(guī)則制定和世界經(jīng)濟新格局中贏得先機。

自貿(mào)區(qū)的重要性堪比當年被譽為“改革開放試驗田”的經(jīng)濟特區(qū)。國家發(fā)改委學術(shù)委員會秘書長張燕生對《中國經(jīng)濟周刊》說，這是前35年的“改革開放試驗田”和今后一段時間內(nèi)“改革開放試驗田”的區(qū)別。

那么，與當年的經(jīng)濟特區(qū)相比，如今的自貿(mào)區(qū)有何不同？具體來說，上海、廣東、天津、福建憑借什么優(yōu)勢入選自貿(mào)區(qū)試點？它們先行先試的使命、目標、著力點又是什么？

選擇標準不同——

經(jīng)濟特區(qū)：對接港澳臺，引進外資和技術(shù);

自貿(mào)區(qū)：南北呼應(yīng)，重在自我轉(zhuǎn)型和升級

30多年前，改革開放的總設(shè)計師鄧小平在南海圈出了深圳、珠海和汕頭，在東海圈出了廈門，成立了4個經(jīng)濟特區(qū)。中國決定在這4個地方實行特殊的政策、進行特別的管理，探索改革開放的道路。這些地方承載著中國改革“試驗田”和對外開放“窗口”的國家使命。經(jīng)濟特區(qū)的建立，也標志著中國改革開放正式開始。

從地緣政治的角度，深圳的對面是香港，珠海的對面是澳門，廈門的對面是臺灣，汕頭是一個例外，它的“對面”是遍布世界各地的海外華人?！爱敃r選擇這4個地方作為特區(qū)，是希望借力港澳臺及海外華人把市場經(jīng)濟引進來。”張燕生接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時分析稱，“為什么沒選上海，也是因為上海不像這4個地方有明確的指向。”

“當時的想法是引進資金和技術(shù)，打開一個窗口，推動國內(nèi)的改革開放。在特定的區(qū)域里引進外資，引進海外華僑投資，然后加工、出口，增加我們國家的外匯收入，再用外匯收入引進一些先進的技術(shù)和設(shè)備，實現(xiàn)國家的工業(yè)化?！睂ν饨?jīng)貿(mào)大學副校長林桂軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“一開始的提法比較保守，就是吸引海外華僑進入特區(qū)，直至1984年，才正式提出吸引外資?！?/p>

當然，當年對深圳、珠海、廈門三地的制度安排，亦是為后來香港、澳門和臺灣的回歸做準備。

今日自貿(mào)區(qū)的設(shè)立仍然對應(yīng)著港澳臺。在第二批獲批的廣東、天津、福建三個自貿(mào)區(qū)試點中，肖金成分析，廣東，是改革開放的前沿，毗鄰香港和澳門，在這里設(shè)立自貿(mào)區(qū)便于和香港、澳門對接;福建的廈門和平潭毗鄰臺灣，廈門有經(jīng)濟特區(qū)的基礎(chǔ)，近兩年平潭實驗區(qū)也在規(guī)劃和建設(shè)，對臺的交流合作需要自貿(mào)區(qū)這樣一個平臺。

“廣東對應(yīng)著港澳，福建對應(yīng)著臺灣，進一步的擴大開放，或有可能形成一個大范圍的經(jīng)濟自由貿(mào)易區(qū)，包括廣東、福建、臺灣、香港、澳門在內(nèi)。” 林桂軍說。

與經(jīng)濟特區(qū)的布局不同的是，在自貿(mào)區(qū)的布局中，多了上海和天津。

上海并沒有肩負著像福建那樣的兩岸合作，也沒有肩負著像廣東那樣的粵港澳合作，“但上海依然是中國的龍頭，當然要走在中國的最前頭。”張燕生說。

在肖金成看來，天津濱海新區(qū)作為國務(wù)院批準的第二個新區(qū)，有天津東疆保稅港區(qū)這一基礎(chǔ)條件;同時，北方也需要一個自貿(mào)區(qū)來引領(lǐng)經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下。

在過去的35年里，天津沒有像上海和深圳那樣成為一個明星區(qū)域，但林桂軍認為，天津應(yīng)該成為明星，因為它的各方面條件都非常優(yōu)越。他看好天津在現(xiàn)代制造業(yè)方面的潛力。“如果我們打造產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展高端的制造業(yè)，天津是一個比較好的板塊。”

至此，自貿(mào)區(qū)的分布覆蓋了中國的東南沿海、東部沿海以及北部沿海，形成了南北呼應(yīng)的格局。

使命不同——

經(jīng)濟特區(qū)：“與國際慣例接軌”;

自貿(mào)區(qū)：新常態(tài)下主動應(yīng)對全球化競爭

四大經(jīng)濟特區(qū)是在開放經(jīng)濟發(fā)展的初級階段設(shè)立的，當時中國無論是經(jīng)濟總量還是外貿(mào)總量在全世界都不算領(lǐng)先。1978年，中國GDP排名世界第十;1980年，中國GDP占全世界1.72%，進出口總額占全球貿(mào)易的0.93%。

那是四大經(jīng)濟特區(qū)起步的基礎(chǔ)。在十一屆三中全會精神的指引下，經(jīng)濟特區(qū)開始先行先試。

彼時，中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，通過四大經(jīng)濟特區(qū)，以特事特辦的方式突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制框架進行改革，來嘗試一些與國際相接軌的市場經(jīng)濟體制機制。這是當時經(jīng)濟特區(qū)的主要任務(wù)。

“當初的經(jīng)濟特區(qū)是處于被動吸納地位的‘與國際慣例接軌’的試驗?！鄙虅?wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育總結(jié)說。

此后，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了多年高速但粗放的增長。如今，那也成為了中國經(jīng)濟的“舊常態(tài)”。

當下的中國早已是世界第一貿(mào)易大國，無論是貿(mào)易總量還是GDP總量在全世界占比都早已突破10%大關(guān)。中國經(jīng)濟也正式宣布進入“新常態(tài)”。

在十八大、十八屆三中全會和四中全會精神的指引下，自由貿(mào)易區(qū)也開始先行先試。

張燕生說，自由貿(mào)易區(qū)所要面對的是“新常態(tài)”下進行的新一輪體制創(chuàng)新的先行先試?！靶鲁B(tài)”之下，是高水平的開放、高質(zhì)量的發(fā)展和高標準的改革。

梅新育認為，今日的自貿(mào)區(qū)是中國在全球化經(jīng)濟競爭中主動開展的試驗。中國從被動逐漸走向主動。

目標不同——

經(jīng)濟特區(qū)：對標港澳臺的小經(jīng)濟體模式;

自貿(mào)區(qū)：對標美日歐的大國經(jīng)濟體模式

據(jù)林桂軍回憶，在當年經(jīng)濟特區(qū)的選擇上，上海的崇明島也曾是候選區(qū)域之一，但在最終公布的結(jié)果中，崇明島不在其中。

在中國，經(jīng)濟上真正具有舉足輕重影響的仍是上海。

上世紀90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示，設(shè)立第一批特區(qū)的時候沒有考慮上海是一個失誤。

“因為不管港澳臺也好，海外僑胞也好，引進的市場經(jīng)濟主要是小經(jīng)濟體的市場經(jīng)濟，我們也學到了一個小經(jīng)濟體的開放模式?！睆堁嗌J為，如果把上海列為第一輪改革開放的試點，結(jié)果也許會不一樣。作為最具有國際化形象的上海，“它對標（即對比標桿找差距）的可能是美日歐，那將是大國經(jīng)濟體模式而非小經(jīng)濟體模式。”

張燕生所指的當年經(jīng)濟特區(qū)引進的小經(jīng)濟體模式的一個典型形式即是“三來一補”的貿(mào)易形式，來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿(mào)易。但這種加工貿(mào)易形式在后來顯現(xiàn)出越來越多的問題，例如，企業(yè)主要依靠“出口退稅補貼”而非外銷利潤的獲取;企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新、自主品牌和“本地化”、“國產(chǎn)化”的動力;資源消耗和對環(huán)境的破壞嚴重。

“這一點鄧小平在后期已經(jīng)意識到了?！睆堁嗌f，“這種小經(jīng)濟體模式對過去改革開放帶來的一些負面影響，至今仍然解決得不太好?！?/p>

30多年后，新一輪更高水平的改革開放從上海自貿(mào)試驗區(qū)開始。

這個時候的背景是，經(jīng)過前一輪的改革開放，中國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟體。站在新的歷史起點上，中國必須適應(yīng)經(jīng)濟全球化新形勢、推進更高水平的對外開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，以全方位開放的主動贏得經(jīng)濟發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動。

“上海對標的應(yīng)該是像美國、歐洲這樣世界上最開放、最發(fā)達的國家，而絕非港澳臺，是以更高標準的規(guī)范為基礎(chǔ)的大國開放模式?！睆堁嗌硎荆袊枰氖悄軕?yīng)對美國推動的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）的大國開放戰(zhàn)略，中國有被邊緣化的危險?！爸袊氩槐贿吘壔趺崔k？只能把TPP所謂的美國的高標準規(guī)則，例如，知識產(chǎn)權(quán)保護標準、環(huán)境標準、勞工標準、服務(wù)業(yè)的全面開放等等這些美國要邊緣化中國的新規(guī)則，變成倒逼我們新一輪改革的動力，這是國家層面的戰(zhàn)略考慮?！?/p>

從國家戰(zhàn)略上看，張燕生認為，未來的自貿(mào)園區(qū)，在制度上、發(fā)展程度上以及創(chuàng)新能力上將與美國、日本和歐洲越來越接近，而不是與香港那樣的自由港越來越接近。

這意味著將要掀起新一輪的改革運動，“怎么能夠把中國的市場經(jīng)濟體制作成像美國一樣規(guī)范，由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，這是上海、天津等自貿(mào)園區(qū)試點的使命?！睆堁嗌f。

著力點不同——

“經(jīng)濟特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘”

長期以來，減免關(guān)稅的優(yōu)惠政策一直是經(jīng)濟特區(qū)吸引外資的重要手段。在經(jīng)濟特區(qū)之后的各種開發(fā)區(qū)和高新區(qū)，其共同的政策就是給予減免關(guān)稅的優(yōu)惠?！捌┤?，當你是優(yōu)惠政策為主，很直接。我在區(qū)外，過去33%的所得稅，一進到區(qū)內(nèi)，就是15%的所得稅?！鄙虾Ｊ形瘯涰n正接受媒體采訪時說。

究竟是政策的洼地還是改革的高地？這曾經(jīng)是外界對上海自貿(mào)試驗區(qū)抱有的疑慮。韓正多次在公開場合重申，上海自貿(mào)試驗區(qū)的“核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策”。

“經(jīng)濟特區(qū)是放餌釣魚，自貿(mào)區(qū)是開閘放水。”林桂軍的比喻很形象，“經(jīng)濟特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘。”

政策壁壘主要有兩種，第一是準入放開，第二是國民待遇?！敖裉煳覀兪菍λ械膰Y、外資、民資，所有的企業(yè)都一視同仁，負面清單外，政府都不審批。” 韓正在接受媒體的采訪時表示，“這次改革，說到底是革審批的命?！?/p>

“但是，不審批以后，政府職能怎么轉(zhuǎn)，以前我們都沒有碰到過。上海自貿(mào)試驗區(qū)就是要探索出一套做法，負面清單越來越短，不列入負面清單的，完全由市場主體決定，負面清單以內(nèi)的是高度透明的管理模式。”韓正坦言，這是顛覆性的改革和顛覆性的創(chuàng)新，難度也在于此。

2014年11月14日，4份上海自貿(mào)試驗區(qū)第三方評估報告同時發(fā)布。4家評估機構(gòu)認為，企業(yè)對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和政策措施的綜合滿意度較高，符合國際通行規(guī)則。其中一家機構(gòu)評估的制度創(chuàng)新及政策措施的綜合滿意度在80%以上。

林桂軍說：“經(jīng)過一年多的創(chuàng)新，上海自貿(mào)試驗區(qū)取得了很多成就，很多的創(chuàng)新已經(jīng)走在了全國前面，這是不能否認的。當然也有很多問題，也許問題比成就還大，但作為中國新一輪改革開放的試驗區(qū)，無論是成功的部分，還是失敗的部分，都是新一輪改革開放的經(jīng)驗。”