李夢(mèng)媛

摘要：在利率市場(chǎng)化的大背景下，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的條件基本成熟，存款保險(xiǎn)制度已呼之欲出。本文介紹了存款保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生、發(fā)展，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，以及我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性，并在存款保險(xiǎn)制度具體要素設(shè)置等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)制度 必要性 建議 信用

一、存款保險(xiǎn)制度概述

（一）存款保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生及發(fā)展

早在1924年，捷克斯洛伐克就首先建立“全國(guó)信用和存款保險(xiǎn)系統(tǒng)”，但該存款保險(xiǎn)制度由于保險(xiǎn)金不足只運(yùn)作到1938年就停止了。真正對(duì)存款保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生起到?jīng)Q定作用的是美國(guó)，20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條給美國(guó)的銀行業(yè)帶來了巨大的沖擊，隨后九千多家銀行倒閉，為維持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定，美國(guó)于1933年出臺(tái)《格拉斯—斯蒂格爾法》，并設(shè)立美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），這標(biāo)志著美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度正式建立。存款保險(xiǎn)制度的建立顯著改善了美國(guó)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，有效的抑制了大量銀行倒閉的狀況，拯救了當(dāng)時(shí)的美國(guó)銀行業(yè)。近些年各國(guó)陸續(xù)建立存款保險(xiǎn)制度以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)本國(guó)銀行業(yè)的沖擊，從1985年至2000年之間，已有85個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度，到2011年，已有111個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。

（二）存款保險(xiǎn)制度的分類

金融穩(wěn)定論壇組織（FSF，2001）將存款保險(xiǎn)制度分為兩種形式：隱性存款保險(xiǎn)制度和顯性存款保險(xiǎn)制度，這種分類已被國(guó)際上各個(gè)國(guó)家和機(jī)構(gòu)所接收。

隱性存款保險(xiǎn)制度指國(guó)家法律法規(guī)未正式明確提出存款保險(xiǎn)制度，但當(dāng)出現(xiàn)銀行擠兌風(fēng)潮或破產(chǎn)倒閉時(shí)，政府會(huì)采取相應(yīng)的政策、措施，運(yùn)用國(guó)家信用對(duì)銀行的存款進(jìn)行擔(dān)保，以此保障銀行存款人的利益。

顯性存款保險(xiǎn)制度指經(jīng)過國(guó)家法律法規(guī)確立的存款保險(xiǎn)制度，將銀行等吸收存款的金融機(jī)構(gòu)作為投保機(jī)構(gòu)，由投保機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)銀行面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保機(jī)構(gòu)提供資金幫助，或者是代替投保機(jī)構(gòu)向存款人支付存款。下文中所提到的我國(guó)即將建立的存款保險(xiǎn)制度指的就是顯性存款保險(xiǎn)制度。

二、我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)法律法規(guī)尚未正式明確的提出我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，即現(xiàn)在采取的是隱性存款保險(xiǎn)制度。這種模式在運(yùn)行初期起到了積極的作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變革，它在保護(hù)存款人利益和防止擠兌風(fēng)潮等方面的作用減弱，弊端逐漸顯現(xiàn)出來：首先，隱性存款保險(xiǎn)制度容易引發(fā)銀行高管的道德風(fēng)險(xiǎn)；其次，銀行業(yè)一旦發(fā)生危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)和成本就會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到政府，從而給政府財(cái)政帶來巨大的壓力；最后，容易引發(fā)存款人的逆向選擇，只顧選擇高收益的銀行，而將安全性拋之腦后。這種情況下，有關(guān)部門提出要“抓緊制定存款保險(xiǎn)制度”，顯性存款保險(xiǎn)制度呼之欲出。2013年5月24日央行發(fā)布《2013年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》，報(bào)告中提到建立存款保險(xiǎn)制度的各方面要求和條件均已具備，將擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施。與此同時(shí)，利率市場(chǎng)化的大背景增加了存款保險(xiǎn)制度的可行性，屆時(shí)銀行等金融機(jī)構(gòu)不再由國(guó)家信用來擔(dān)保，存款保險(xiǎn)制度將會(huì)作為金融安全網(wǎng)中一個(gè)必不可少的部分起到舉足輕重的作用。

三、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

2013年11月15日十八屆三中全會(huì)公布的《決定》中提出“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制?！比欢鵁o論是政策制定者還是金融機(jī)構(gòu)，都需要理性的分析在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性，明確這一制度對(duì)社會(huì)公眾、銀行業(yè)、政府等利益相關(guān)者的影響，只有這樣才能統(tǒng)籌兼顧地制定出切合中國(guó)實(shí)際的存款保險(xiǎn)制度，讓其造福民眾等廣大利益相關(guān)者。

（一）保護(hù)存款人利益，增強(qiáng)存款人信心

根據(jù)我國(guó)調(diào)查統(tǒng)計(jì)司公布的的《2013年第4季度城鎮(zhèn)儲(chǔ)戶問卷調(diào)查報(bào)告》顯示，47.4%的城鎮(zhèn)居民仍傾向于把錢存入銀行中，33.4%的城鎮(zhèn)居民傾向于把錢投資于基金、理財(cái)產(chǎn)品、房地產(chǎn)等，19.2%的城鎮(zhèn)居民傾向于把錢用于消費(fèi)。我國(guó)這種高儲(chǔ)蓄率的現(xiàn)象和自古以來的文化傳統(tǒng)、社會(huì)保障制度和養(yǎng)老制度不健全等因素息息相關(guān)，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，人們?cè)绞菍?chǔ)蓄存款作為未來生活以及養(yǎng)老的保障。這種根深蒂固的理財(cái)習(xí)慣導(dǎo)致了一種社會(huì)現(xiàn)象，即存款人對(duì)銀行業(yè)的信心和銀行的穩(wěn)定性密切相關(guān)。只有保護(hù)好存款人的利益，保障其存款的安全性，才能增強(qiáng)其信心，維持銀行等金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（二）完善銀行退出機(jī)制、改善競(jìng)爭(zhēng)格局

在現(xiàn)今的隱性存款保險(xiǎn)體制下，國(guó)有銀行有國(guó)家信用作擔(dān)保，然而中小銀行卻不同，一旦這些中小銀行破產(chǎn)危機(jī)，由于得不到國(guó)家的及時(shí)幫助，加之我國(guó)銀行退出機(jī)制尚且不完善，就會(huì)產(chǎn)生存款人不信任、破產(chǎn)危機(jī)傳播等風(fēng)險(xiǎn)。如1998年的海南發(fā)展銀行倒閉，成為我國(guó)銀行倒閉的第一例； 2014年3月25日的江蘇射陽農(nóng)村商業(yè)銀行因一個(gè)“銀行要倒閉”的謠言而發(fā)生擠兌事件……這些現(xiàn)實(shí)中的案例都從側(cè)面驗(yàn)證了我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性和迫切性。

通過建立存款保險(xiǎn)制度，保護(hù)瀕臨破產(chǎn)的銀行，進(jìn)而完善銀行業(yè)的退出機(jī)制，也可以更好的預(yù)防銀行破產(chǎn)危機(jī)的 “多米諾骨牌效應(yīng)”。與此同時(shí)，建立存款保險(xiǎn)制度還有助于增強(qiáng)我國(guó)中小銀行的實(shí)力，使其具備與國(guó)有銀行競(jìng)爭(zhēng)的能力，逐漸形成公平的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效的防止壟斷的發(fā)生。

（三）減輕政府財(cái)政壓力，維護(hù)國(guó)家信譽(yù)

隱性存款保險(xiǎn)制度和顯性存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)顯著的不同就是當(dāng)銀行發(fā)生破產(chǎn)危機(jī)時(shí)，前者是靠國(guó)家信用來支撐，由政府財(cái)政來彌補(bǔ)，而后者是通過事先建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來提供資金保障，從而大大減輕了政府的財(cái)政壓力。與此同時(shí)還有助于國(guó)家信用從銀行經(jīng)營(yíng)中退出，即使銀行出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)，也不會(huì)影響廣大存款人心中的國(guó)家信譽(yù)。

（四）維護(hù)金融體系穩(wěn)定，健全社會(huì)信用

我國(guó)的金融體系仍存在著不穩(wěn)定的因素，比如一家銀行破產(chǎn)會(huì)波及到其他銀行，甚至波及整個(gè)銀行業(yè)。若能建立完善的存款保險(xiǎn)制度，妥善處理銀行的破產(chǎn)，就會(huì)在銀行間建立起安全屏障，有效的阻止銀行之間的“多米諾骨牌效應(yīng)”，維護(hù)銀行在內(nèi)的金融體系的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。endprint

國(guó)務(wù)院在2014年1月15日的常務(wù)會(huì)議中提出要加快建設(shè)社會(huì)信用體系、構(gòu)筑誠實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，并通過《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。建立完善的存款保險(xiǎn)制度正是響應(yīng)了國(guó)務(wù)院的號(hào)召，通過實(shí)施這項(xiàng)制度保護(hù)了存款人的利益，使銀行、政府按照規(guī)定承擔(dān)應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)和成本，在維護(hù)銀行信用和國(guó)家信用的同時(shí)也提升了全社會(huì)的信用，健全全社會(huì)的信用體系。

四、對(duì)我國(guó)建立中國(guó)特色存款保險(xiǎn)制度的建議

我國(guó)建立和完善存款保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況并結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)并實(shí)施真正適合我國(guó)的、具有中國(guó)特色的存款保險(xiǎn)制度。針對(duì)我國(guó)即將建立的存款保險(xiǎn)制度的幾個(gè)方面，筆者提出相應(yīng)的建議。

（一）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦方式

按照國(guó)際慣例，有三種創(chuàng)辦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的方式：官辦、民辦、官民合辦。官辦是指由政府建立并監(jiān)督管理，比如美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家采取的就算官辦。民辦是指由銀行業(yè)自己創(chuàng)辦并管理，如意大利、荷蘭等國(guó)家就是銀行界建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。官民合辦是指政府機(jī)構(gòu)和銀行界合作，共同建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在運(yùn)營(yíng)過程中共同管理監(jiān)督，法國(guó)就是官民合辦的典型例子。

針對(duì)我國(guó)的具體情況，建議采用官民合辦的方式，由政府牽頭，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，由銀行業(yè)參與的方式來創(chuàng)建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，運(yùn)行初期國(guó)有控股，以確保機(jī)構(gòu)的信譽(yù)和穩(wěn)健性，在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)逐步穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)之后，國(guó)家逐漸放權(quán)，讓其逐步向銀行業(yè)自營(yíng)過度，以形成銀行業(yè)自律的新局面。

（二）投保方式

國(guó)際上常見的銀行的投保方式有三種：強(qiáng)制、自愿、強(qiáng)制和自愿結(jié)合。英國(guó)、意大利等國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制投保的方式，德國(guó)、瑞士采用自愿投保，而美國(guó)選擇的是強(qiáng)制和自愿結(jié)合的方式。我國(guó)金融市場(chǎng)化的程度相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距，現(xiàn)行存款保障制度的信用主要靠國(guó)家信用來支撐，如果采取自愿投保的方式，會(huì)造成逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題加重。由此看來，我國(guó)更適合采用強(qiáng)制投保的方式來約束銀行投保。

然而銀行的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)水平是不同的，強(qiáng)制投保會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低的銀行拿保費(fèi)資助處于經(jīng)營(yíng)危機(jī)、瀕臨破產(chǎn)的銀行，對(duì)于這個(gè)問題，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以選擇幾年內(nèi)資產(chǎn)質(zhì)量高、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低的銀行進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，來彌補(bǔ)這些銀行損失的隱性成本。

（三）保險(xiǎn)范圍

存款保險(xiǎn)的范圍指的是哪些金融機(jī)構(gòu)的哪部分存款受到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保護(hù)，在保險(xiǎn)范圍的確定上各個(gè)國(guó)家的規(guī)定也不相同。

首先，在受保金融機(jī)構(gòu)的選擇方面，我國(guó)銀行業(yè)儲(chǔ)蓄存款在各項(xiàng)存款中占的比重較高，所以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)主要對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行保險(xiǎn)，其它非銀行金融機(jī)構(gòu)不包括其中。與此同時(shí)，在銀行歸屬地方面，應(yīng)該將我國(guó)境內(nèi)的本國(guó)銀行及海外銀行都納入存款保險(xiǎn)的體制內(nèi)，以全面保護(hù)我國(guó)公眾存款的安全。

其次，在受保存款類型的選擇方面，個(gè)人儲(chǔ)戶和企業(yè)儲(chǔ)戶是銀行存款的主要來源，其中個(gè)人儲(chǔ)戶容易受到影響造成擠兌風(fēng)潮，一定要保護(hù)好存款人的活期和定期的個(gè)人存款、退休金等存款，以保障最廣大存款人的利益。對(duì)于企業(yè)存款，它在總存款中占的比例也較高，倘若不能保護(hù)好企業(yè)的利益也會(huì)威脅到我國(guó)金融體系的穩(wěn)定，所以企業(yè)存款也應(yīng)納入存款保險(xiǎn)制度的范圍內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，可以采取動(dòng)態(tài)的方法，在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立初期先不將金融機(jī)構(gòu)存款、政府存款等存款納入受保范圍，這樣可以使非銀行金融機(jī)構(gòu)和政府充分發(fā)揮對(duì)銀行的監(jiān)督，從而降低銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，隨著銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的減弱和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的完善，待時(shí)機(jī)合適時(shí)，再逐步將政府存款和非銀行金融機(jī)構(gòu)的存款納入其中。

（四）保險(xiǎn)費(fèi)率

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取保險(xiǎn)費(fèi)的目的不僅僅在于給本機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，更重要的是能夠?qū)ν侗ｃy行產(chǎn)生一定的制約作用。根據(jù)各國(guó)的存款保險(xiǎn)制度來看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率有兩種形式：?jiǎn)我毁M(fèi)率和差別費(fèi)率制，單一費(fèi)率制是指所有投保銀行按照一樣的費(fèi)率繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。而差別費(fèi)率制是指根據(jù)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、信用級(jí)別確定保險(xiǎn)費(fèi)率，高風(fēng)險(xiǎn)、低信用的銀行投保費(fèi)高，低風(fēng)險(xiǎn)、高信用的銀行投保費(fèi)低。

從公平性和督促銀行風(fēng)險(xiǎn)控制工作的角度來看，我國(guó)更適合采用差別費(fèi)率的方式來確定保險(xiǎn)費(fèi)，為了避免存款人受評(píng)定的銀行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的影響，建議將我國(guó)的銀行分為三個(gè)級(jí)別，第一個(gè)級(jí)別是風(fēng)險(xiǎn)低、信用高的國(guó)有商業(yè)銀行，第二個(gè)級(jí)別是非四大國(guó)有商業(yè)銀行中風(fēng)險(xiǎn)較低、信用級(jí)別較高、規(guī)模較大的銀行，第三個(gè)級(jí)別是剩余的風(fēng)險(xiǎn)較大、信用級(jí)別一般的中小銀行。三個(gè)級(jí)別的銀行采用的保險(xiǎn)費(fèi)率依次遞增，處于同一級(jí)別的銀行采用相同的保險(xiǎn)費(fèi)率，每個(gè)銀行用投保存款金額乘以相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)率就得到本銀行存款的保險(xiǎn)費(fèi)。這樣以來既可以避免風(fēng)險(xiǎn)低信用高的銀行承擔(dān)更大的成本，也可以讓風(fēng)險(xiǎn)高的銀行有來自存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的更可靠的保障，使存款人放心的選擇銀行，增進(jìn)銀行間的自由競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，銀行級(jí)別的制定并不是一成不變的，相關(guān)機(jī)構(gòu)要每隔幾年重新進(jìn)行評(píng)定和級(jí)別劃分。

（五）賠償限額

根據(jù)國(guó)際上的普遍經(jīng)驗(yàn)，需要對(duì)賠償存款人的存款金額設(shè)定最高限額，主要目的是在保護(hù)小額的存款人利益的同時(shí)，能督促大額存款人為避免損失而監(jiān)督銀行的運(yùn)營(yíng)。國(guó)際上通行的慣例是按人均GDP的倍數(shù)確定賠償限額，通常為人均GDP的2-5倍。針對(duì)我國(guó)的公眾高儲(chǔ)蓄率的實(shí)際情況，應(yīng)在國(guó)際賠償限額平均水平的基礎(chǔ)上做適當(dāng)?shù)奶岣?，設(shè)置到人均GDP的4-7倍，這樣可以覆蓋更廣泛的存款人。2013年我國(guó)人均GDP為4.1萬元，則賠償限額在16.4-28.7萬，所以建議將賠償限額設(shè)在16-30萬之間。然而制定的賠償限額也不是一成不變的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、存款增長(zhǎng)變化、通貨膨脹等現(xiàn)象，需要對(duì)賠償限額進(jìn)行調(diào)整和更新。

雖然存款保險(xiǎn)制度在國(guó)外已有八十多年的發(fā)展歷史，但我國(guó)尚未正式建立存款保險(xiǎn)制度，該制度的建立對(duì)于存款人、政府、銀行業(yè)等有重要意義。在構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)制度時(shí)，需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，全面考慮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦方式、銀行投保方式、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、賠償限額等方面的構(gòu)建，并隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、通貨膨脹等隨時(shí)調(diào)整，動(dòng)態(tài)發(fā)展，只有這樣才能使存款保險(xiǎn)制度充分發(fā)揮作用，維護(hù)銀行業(yè)信用，維持我國(guó)銀行業(yè)的穩(wěn)定。

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