【摘要】隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革的深化和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速推進，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進入土地市場隱形流轉(zhuǎn)已成為一種普遍現(xiàn)象。本文試圖通過對我國目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所存在的問題進行法律制度和市場體系的角度的研究和探討，為構(gòu)建一個合理的流轉(zhuǎn)法律制度和市場體系提供一些可參考的建議和措施，也為國家有關(guān)部門制訂有關(guān)法律法規(guī)提供政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；市場主體；市場運作機制；市場體系

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的概念及其必要性

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的概念

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和農(nóng)村村民住宅等建設(shè)所占用及其使用范圍內(nèi)的土地，是城鎮(zhèn)以外我國廣大農(nóng)村和集體建設(shè)用地的統(tǒng)稱。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要包括兩部分：集體建用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性

1. 平等保護土地產(chǎn)權(quán)的需要。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)”平等的要求。正是由于國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在產(chǎn)權(quán)上的不平等，導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)時的重重阻力。土地產(chǎn)權(quán)的不完整和不平等，不僅在土地制度體系上造成了很大的漏洞，也使得城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場的建立成為了空談。

2. 市場經(jīng)濟發(fā)展的必須。具有中國特色的市場經(jīng)濟建立以來，土地本身不是商品，但作為社會發(fā)展建設(shè)的需要，人們迫切需要土地也能像一般商品一樣，實現(xiàn)其在一定程度上自由平等流轉(zhuǎn)、交易的功能。而現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)制度則對土地的正常合理流轉(zhuǎn)帶來了種種困難。

3. 建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的需要。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)可消除城鄉(xiāng)的地域界限差異，將給城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人帶來豐厚的持續(xù)性收入，對于促進地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展有著重要的意義。

4. 緩解土地供應(yīng)緊張局面，調(diào)整房地產(chǎn)市場的需要。農(nóng)村的集體建設(shè)用地包括宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，村落公共用地等，如果農(nóng)村幾億畝的閑置用地能夠進入土地供應(yīng)市場，將對平抑房價非常有利。

二、目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所存在的問題

（一）現(xiàn)行制度的內(nèi)在矛盾

《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。但是在《憲法》第10條又明確規(guī)定土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，從條文中并沒有限定為只有國有土地可以轉(zhuǎn)讓。如此看來，作為下位法的《土地管理法》突破了上位法《憲法》的有關(guān)規(guī)定。

（二）現(xiàn)行制度與現(xiàn)實的矛盾

當前私下的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已變成現(xiàn)實生活中的常態(tài)。對于用地方的企業(yè)來說，實行“流轉(zhuǎn)”，意味著降低了企業(yè)的準入門檻。而這個門檻對于中小企業(yè)的影響是非常巨大的。很多企業(yè)無法通過正規(guī)途徑獲取建設(shè)用地，這就形成了現(xiàn)行制度對流轉(zhuǎn)橫加限制同現(xiàn)實生活對流轉(zhuǎn)的強力需求的矛盾。

（三）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，流轉(zhuǎn)主體不明確

《憲法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都明確規(guī)定除規(guī)定屬于國家即全民所有的以外，都屬于集體所有，農(nóng)民理應(yīng)是農(nóng)村土地的真正所有者。但從現(xiàn)行立法來看，法律并沒有界定哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。

（四）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配不合理

由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，致使部分基層政府通過各種方式自主決策，并對集體土地所有者和農(nóng)民隱瞞土地流轉(zhuǎn)收益，并將隱瞞的收益擅自挪作它用。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為管理者設(shè)法參與收益分配，同時市（縣）級政府參與收益分配的現(xiàn)象也大量存在，少數(shù)市（縣）級政府截取的收益比例還比較高。

三、解決農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的途徑

（一）完善立法，嚴格執(zhí)法

1. 應(yīng)在物權(quán)法上明確規(guī)定：1）集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，并且根據(jù)其權(quán)能有占有、使用和收益，進一步明確其權(quán)利性質(zhì)是用益物權(quán)。2）集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)平等。3）集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。

2. “流轉(zhuǎn)”制度所反映的社會關(guān)系除了被“物權(quán)法”調(diào)整外，其余都由“土地管理法”來調(diào)整。

3. 國家應(yīng)該授權(quán)國務(wù)院先行將上述制度安排固化在行政法規(guī)中，并在全國若干試點區(qū)域適用。也就是說，國家從在修改土地管理法之前，應(yīng)該默許流轉(zhuǎn)試點區(qū)域地方政府的相關(guān)法律規(guī)范，對不適合的加以調(diào)整即可。

（二）明確市場主體

1. 應(yīng)明確界定流轉(zhuǎn)主體為村民小組。村民小組最為適合成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)主體，它有利于強化農(nóng)民個人的所有權(quán)意識，從而提高他們生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性。

2. 強化流轉(zhuǎn)主體權(quán)屬登記工作。一旦放開集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，如果沒有健全的產(chǎn)權(quán)登記制度，勢必會產(chǎn)生大量糾紛，這些糾紛的產(chǎn)生反過來又勢必影響集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的正常運行，甚至危害社會的穩(wěn)定。

3. 完善流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)營管理機制特別是決策機制。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體經(jīng)營組織形式應(yīng)由土地所有人決定。

（三）健全市場運作機制

1. 嚴格限制流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地范圍和用途。如果對流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地范圍不加嚴格限制的話，勢必會導(dǎo)致一味追逐高額利潤差，而使得農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而使得農(nóng)用地面積急劇減少的不良后果的現(xiàn)象發(fā)生。

2. 明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的條件。遵循傳統(tǒng)民法上不動產(chǎn)交易的一般原則，即書面契約和登記生效原則，同時對流轉(zhuǎn)期間作最長且必要的限制。

3. 構(gòu)建科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)定價機制。建立合理的價格機制包括三方面內(nèi)容：一是土地供需雙方按照市場需求自主定價。二是政府實行基準地價制度。三是價格服務(wù)機制。

（四）完善市場體系

1. 在市場統(tǒng)一和權(quán)利平等原則下，做好配套措施工作。建立國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一市場，實行“同地、同價、同權(quán)”的原則，并進一步做好落實此原則的配套措施。在上述“三同”原則下，通過適度增加建設(shè)用地的供應(yīng)量，強化國家對土地市場的調(diào)控，可以抑止地產(chǎn)市場價格快速增長的趨勢，降低企業(yè)的成本，從而促進經(jīng)濟的更大發(fā)展。

2. 完善市場服務(wù)體系。服務(wù)體系是市場經(jīng)濟建設(shè)必不可少的條件，完善的服務(wù)體系也是市場經(jīng)濟成熟的標志?！傲鬓D(zhuǎn)”的市場服務(wù)體系主要包括“流轉(zhuǎn)”中介服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立和“流轉(zhuǎn)”信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的搭建等。

3. 完善市場管理和監(jiān)督體系。一是土地人市的審批制度。這也是本文前述的把握好“流轉(zhuǎn)”的第一道關(guān)口，即嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建度；二是地價管理制度。當土地價格嚴重背離其價值時，政府有必要依法采取各種措施及時干預(yù)不正常的土地交易市場；三是對違法用地的監(jiān)督控制制度。采取多種方法來監(jiān)督和控制違法用地情況的發(fā)生，建立、健全違法用地的預(yù)警機制和及時的公示機制。

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作者簡介：錢立陽（1988-），男，漢族，湖北武漢人，長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，土地資源管理專業(yè)，2011級碩士研究生