【摘要】土地利用規(guī)劃，簡稱土地規(guī)劃，是以土地資源利用合理化為基準，以社會、經(jīng)濟利益最大化為目標，綜合性很強的規(guī)劃。我國新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，離不開土地規(guī)劃的積極引導作用，其中土地開發(fā)整理和高標準基本農田建設更是可持續(xù)城鎮(zhèn)發(fā)展的核心。

【關鍵詞】土地利用規(guī)劃；新型城鎮(zhèn)化；土地開發(fā)整理；高標準基本農田

1.土地規(guī)劃的概念與意義

中國《土地管理法》明確說明，土地規(guī)劃不僅僅指土地利用總體規(guī)劃，還將農村、城鎮(zhèn)規(guī)劃，河流綜合整治和開發(fā)利用規(guī)劃包括其中。我國土地規(guī)劃主要分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)五個層次，其中國家級規(guī)劃是一種宏觀規(guī)劃，引導其他層次規(guī)劃，發(fā)揮著方向性的作用。土地規(guī)劃的實質是對未來土地利用及其發(fā)展趨勢的預測，其目的是結合法律、經(jīng)濟和行政手段實現(xiàn)土地最優(yōu)化利用。

土地是生態(tài)文明建設的空間載體，土地利用規(guī)劃是綜合性很強的規(guī)劃，要遵循人口與資源環(huán)境相統(tǒng)一、經(jīng)濟與生態(tài)效益相均衡的原則，給后代留下高質量耕地，保證未來糧食安全，做到人與自然和諧統(tǒng)一，讓地球母親青春永駐。

2.國內土地規(guī)劃存在的不足

我國土地規(guī)劃仍處于不太成熟的階段，優(yōu)秀的國外理論知識和實踐經(jīng)驗是我國完善發(fā)展土地規(guī)劃的重要來源。根據(jù)我國國情，國內學者從不同方面找出主要不足如下。

2.1土地規(guī)劃方法滯后

土地規(guī)劃所采用的方法一般為定性研究法，這種傳統(tǒng)的規(guī)劃方法具有靜態(tài)性特點，新一輪土地總體規(guī)劃從2002年試點至今就是其不成熟的體現(xiàn)。

2.2土地規(guī)劃與實施脫節(jié)

多年來，我國的土地規(guī)劃，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作，缺乏相應約束力和嚴格的監(jiān)控制度是過去普遍存在的問題，部分領導為了吸引外資企業(yè)或者內資企業(yè)到本地安家落戶，不遵守預測、規(guī)劃、計劃這個合理的過程，導致土地利用計劃與規(guī)劃脫節(jié)，頻繁進入規(guī)劃局部調整的被動狀態(tài)。

2.3土地規(guī)劃與經(jīng)濟的矛盾

由于靜態(tài)的土地總體規(guī)劃執(zhí)行年限長，動態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展迅速，必然產生一定矛盾。如果通過改變已有規(guī)劃使其適應經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)劃就失去了其嚴肅性（這種情況經(jīng)常發(fā)生）；反之，規(guī)劃與實際脫節(jié)太大限制經(jīng)濟發(fā)展，同樣導致規(guī)劃不能發(fā)揮應有作用。

3.解決問題的相關對策

為解決當前問題，土地規(guī)劃要做到如下幾點，才能更好地實現(xiàn)規(guī)劃的社會效益和經(jīng)濟效益。

3.1改進規(guī)劃方法

一方面，改定性分析方法為定性定量相結合的方法；另一方面，用動態(tài)分析方法來替代靜態(tài)分析方法。

3.2完善民眾參與機制

相比于發(fā)達國家，我國公眾參與土地規(guī)劃的積極性不高，政府在土地規(guī)劃上公開透明度不夠，導致公眾在重要決策上參與度低或被動參與，要想改變這種情況，需要政府和公眾的共同努力。我國歷史、體制等原因，導致出現(xiàn)在土地規(guī)劃編寫中公民參與度低、缺乏公眾意見反饋機制等現(xiàn)象。應通過網(wǎng)絡、社會團體活動等平臺促進公眾參與意識。

3.3加強土地規(guī)劃管理是關鍵

要堅定不移地實行土地管理制度，土地規(guī)劃為土地利用提供方向，將土地分為三大部分，即農業(yè)用地、建設用地和未利用地，根本目標是防止耕地被破壞，保證農業(yè)用地數(shù)量，阻止農業(yè)用地無節(jié)制轉為建筑用地。相關用地單位和個人必須做到，嚴格按照規(guī)劃使用土地，從而做到可持續(xù)發(fā)展。實施管理是土地規(guī)劃管理的核心，應建立土地規(guī)劃實施管理的綜合保障體系，除了發(fā)揮法律、行政管理、經(jīng)濟制約的力量，還要依靠社會監(jiān)督、科技管理等保障力量。

3.4可持續(xù)發(fā)展是土地規(guī)劃的基礎

針對目前我國土地規(guī)劃對可持續(xù)發(fā)展的不夠重視，諸多學者給出了寶貴意見。大家意識到，可持續(xù)發(fā)展是土地規(guī)劃的基石，土地規(guī)劃應該做到以生態(tài)經(jīng)濟綜合協(xié)調為目的、包含設計與政策的混合型規(guī)劃，胡錦濤同志在第十八次全國代表大會上指出，大力推進生態(tài)文明建設，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。同時，經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展也要求土地的可持續(xù)化。

4.保證新型城鎮(zhèn)化質量的土地規(guī)劃

我國處于經(jīng)濟高速發(fā)展時期，發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，我國城鎮(zhèn)化程度遠遠不夠，怎樣在加快城鎮(zhèn)化進展的同時保障糧食安全成為土地規(guī)劃的大挑戰(zhàn)，即土地規(guī)劃決定著城鎮(zhèn)化是否健康高質量地發(fā)展。糧食安全必須有一定數(shù)量和質量的耕地提供保障，在耕地增加空間越來越少，城鎮(zhèn)建設用地要求增多的現(xiàn)實情況下，做好土地開發(fā)整理和加強高標準基本農田建設就顯得尤為重要。

4.1 土地開發(fā)整理概念和內涵

土地開發(fā)整理是確保農業(yè)發(fā)展和糧食安全的有效手段，當前我國土地開發(fā)整理的一般定義是，以土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃為實際用地指南，依靠行政、經(jīng)濟、法律等基本手段，調整不正當使用土地的行為，提高土地利用率和產出率，即土地整理目的是使土地效益更高，調整和治理不當使用土地現(xiàn)象。土地開發(fā)整理一般可分為三類，土地整理、土地復墾和土地開發(fā)。土地整理分為農用地整理和建設用地整理。土地復墾是指對部分人為或自然因素導致無法直接用于糧食種植的耕地進行一定處理，使其恢復繼而發(fā)揮效益。土地開發(fā)是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的途徑，即一部分耕地被自然、人為破壞，需要開發(fā)新的耕地給予補給。

鑒于目前人口增長持續(xù)、耕地不斷減少，建設用地仍不斷擠兌農用地的情況，為了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，保證糧食安全，開發(fā)復墾的土地應優(yōu)先服務于農業(yè)發(fā)展。保證耕地面積數(shù)量充足、提高耕地產量、提高農業(yè)生產技術、維持生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定是土地開發(fā)整理的終極目標。

4.2 高標準基本農田建設存在不足及解決方案

高標準基本農田建設正在全國火熱展開中，是國家對土地整治的重心之一，關乎我國未來耕地總體形態(tài)。《高標準基本農田建設規(guī)范（試行）》為高標準農田的建設提供指導方向。根據(jù)全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）確定的全國高標準基本農田建設計劃，到2015年，力求順利完成對2666.677萬公頃高標準基本農田的規(guī)劃和建設，使其最終實現(xiàn)旱澇保收的愿景。

亟需解決的關鍵問題如下：資金投入與耕地資源質量不匹配，有些地區(qū)耕地面積小，農業(yè)生產條件好，因此高標準農田建設任務小，資金大量剩余，而東北及華中地帶的諸多省份大量農民外出打工，土地面積大后備資源豐富，農業(yè)機械化程度低和糧食產量不高，這些地區(qū)任務中，資金缺口大；田地權屬狀況復雜，且極度分散化；投資過于分散導致效益低；與新農村建設協(xié)調不夠，農村在自身城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮作用太低。

加快高標準農田建設的幾點建議：將高標準農田建設和土地承包經(jīng)營權有機結合，提高公眾積極性；加大涉農資金在國家層次上的統(tǒng)籌力度，使資金投入與耕地資源質量完美匹配；健全政府總體指導、有關部門集中投入的高標準基本農田建設機制。

結束語

經(jīng)濟發(fā)展決定上層建筑，城鎮(zhèn)化發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的結果和必然，做好糧食安全、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)一是土地規(guī)劃的難點。在中國耕地不斷減少卻實現(xiàn)糧食增長的前景下，充分驗證中國糧食增長不是依靠擴大耕地面積，而是提高糧食產量，因此高標準基本農田建設勢在必行。

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