在我國公平、可持續(xù)社會保障體系建設進入加速度時代,機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革漸行漸進的宏觀背景下,實行行業(yè)統(tǒng)籌、系統(tǒng)管理、封閉運行的人民銀行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度面臨與社會其他群體基本養(yǎng)老保險制度不銜接、基金支付缺口不斷擴大、社會化管理程度低等不可持續(xù)風險。破解以上難題,應構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險體系,堅持保障渠道多元化、基本養(yǎng)老保險社會化、年金計劃制度化的改革方向。
一、多層次養(yǎng)老保險體系的基本內(nèi)涵
上世紀90年代以來,世界銀行等國際組織將全球針對公共養(yǎng)老保險制度改革提出的調(diào)整退休老人收入結(jié)構(gòu),降低政府負擔,增加企業(yè)責任,提高個人自我保障意識,發(fā)揮市場籌資作用等設想措施概況為養(yǎng)老保險制度的三支柱理論,首次提出“由國家主辦的基本養(yǎng)老保險、企業(yè)建立的企業(yè)年金和個人儲蓄(投資)性養(yǎng)老保險構(gòu)成保障退休老人生活的多層次養(yǎng)老保險體系”概念,旨在倡導建立以責任主體多元化、籌資渠道多樣化、保障水平合理化為基本特征的社會養(yǎng)老保險體系。
1991年,我國勞動和社會保障部制定出臺《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,其中也明確了“建立基本保險、企業(yè)年金和個人儲蓄性保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系的改革思路”,其后也遵循多層次養(yǎng)老保險體系建設方向推進中國養(yǎng)老保險制度改革。
二、構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險體系的必要性與可行性
(一)封閉運行的制度模式與市場在資源配置中起決定性作用的機制環(huán)境不適應
完善市場經(jīng)濟條件下,人力資源受供求關系和價格機制影響,能夠?qū)崿F(xiàn)自由、充分的流動,市場能夠最大程度地有效配置人力資源,實現(xiàn)各行業(yè)、各地區(qū)人才供需的動態(tài)平衡。但封閉運行的人行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度由于缺乏相關法律規(guī)定,至今無法與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度有效銜接,在轉(zhuǎn)移職工基本養(yǎng)老保險關系時存在兩難境地。既不能按照企業(yè)轉(zhuǎn)移比例規(guī)定完全劃轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金,也無公務員養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)參照標準,目前暫按分階段匹配個人賬戶規(guī)模的比例轉(zhuǎn)移資金,一定程度損害了調(diào)出人行系統(tǒng)職工養(yǎng)老保險權益,增加了職業(yè)變動的機會成本,限制了人力資源的自由、充分流動,降低了資源配置效率。
(二)獨立核算的單位管理體制與養(yǎng)老保險社會化管理趨勢不符合
養(yǎng)老保險社會化管理是社會保障體系發(fā)展較成熟國家社保制度改革的重要內(nèi)容和發(fā)展方向,實踐證明,養(yǎng)老保險社會化管理在提高基金運行效率,優(yōu)化社會保障互助共濟功能,減輕單位工作負擔等方面表現(xiàn)出色。而實行系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌的人民銀行養(yǎng)老保險雖然在了解信息、溝通情況方面有天然的便利優(yōu)勢,但因承擔了養(yǎng)老保險對象管理和基金管理的全部職責,日常工作量大,內(nèi)容繁瑣;同時系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌面窄、體量小的特點所造成的基金規(guī)模效應低、內(nèi)外監(jiān)督不充分的弊端較明顯。
(三)基金支付審批制現(xiàn)實與養(yǎng)老金水平常態(tài)化增長需求不符合
從2003年起,國家連續(xù)十年上調(diào)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金標準,從640元/人/月上調(diào)至2012年的1721元/人/月,并將“同步經(jīng)濟社會發(fā)展情況,正常增長退休職工養(yǎng)老金”的目標寫入歷年政府工作報告,建立了養(yǎng)老金科學合理的常態(tài)化增長機制,確保了退休職工養(yǎng)老待遇的穩(wěn)定增長。人民銀行養(yǎng)老金調(diào)整缺乏合理的常態(tài)化增長機制,增資存在地區(qū)間不平衡、時間上不連續(xù)等現(xiàn)象。離退休人員養(yǎng)老金實行待遇確定型給付,包括固定工資和津補貼兩個部分,前者總行按照職務、崗位等級規(guī)定統(tǒng)一標準,后者有國家、地方津貼補貼之分,其中地方津補貼參照各省公務員津補貼政策執(zhí)行。但因我國幅員遼闊,東中西部發(fā)展程度不均衡,地方財政能力差異大,各省津補貼政策的標準水平、調(diào)整幅度和調(diào)整頻率有所不同,客觀造成了離退休人員津補貼水平地區(qū)間不平衡,畸高畸低的結(jié)構(gòu)性矛盾并存,給總行基金支付管理帶來壓力。另一方面,調(diào)標增資缺乏統(tǒng)一、穩(wěn)定、常態(tài)化的機制保障,時間上與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會平均工資增長不同步,完全取決于地方政策的執(zhí)行時間,涉及增資補發(fā)的,對不符合總行基金審批時間管理有關規(guī)定的,一律不予補發(fā),降低了個人養(yǎng)老待遇水平。
(四)現(xiàn)收現(xiàn)付基金財務模式的不可持續(xù)風險高速積累
在現(xiàn)有基金投資管理機制及沒有其他資金來源補充的前提下,人民銀行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付財務模式受人口老齡化趨勢加劇、在職人員退休高峰期來臨、贍養(yǎng)比不斷上升、養(yǎng)老金替代率高位運行等因素沖擊,基金支付壓力逐漸走高,基金缺口規(guī)模不斷擴大,可持續(xù)發(fā)展面臨財務困難。據(jù)統(tǒng)計,2003年至2012年,人行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌在職、離退休參保人員規(guī)模此消彼長,離退休參保人員年均增長率高于在職參保人員近4個百分點,贍養(yǎng)比提高近11個百分點。
(五)符合我國社會保障制度改革新的階段特點
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”,標志著我國社會保障制度改革從“以建章立制、擴大覆蓋范圍為主要內(nèi)容的外延擴展型發(fā)展階段進入到了以完善和優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、提升制度公平性與可持續(xù)性為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型發(fā)展新階段,” 公平、可持續(xù)成為改革的總體方向和基本要求。建立人民銀行多層次養(yǎng)老保險體系,實現(xiàn)國家+單位+個人的多元化繳費主體,實行基本養(yǎng)老保險+補充養(yǎng)老保險的多層次保障渠道,不僅在基本保障層面消除與其他群體制度設計上的身份差異,體現(xiàn)了參保人制度參與中權利與義務的對等,機會與權益的平等,而且能夠促進人力資源合理流動,有利于全國統(tǒng)一、自由勞動力市場的發(fā)展壯大。
(六)符合我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革趨勢
機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革自上世紀90年代開始,經(jīng)過二十多年的試點探索,已取得了一些成果,形成了初步共識。即通過優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),構(gòu)建基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金+年功年金的多層次公職人員養(yǎng)老保險體系 ,用責任分擔方式和多層次保障形式替代政府包辦的單一層次退休金制度,以制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化實現(xiàn)制度公平,以責任主體多元化實現(xiàn)待遇風險最小化。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革趨勢為構(gòu)建人民銀行多層次養(yǎng)老保險體系提供了合法依據(jù),創(chuàng)造了操作空間。
三、人民銀行多層次養(yǎng)老保險體系建設方向
為解決人民銀行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度可持續(xù)發(fā)展問題,穩(wěn)定離退休人員養(yǎng)老待遇水平,維護在職人員養(yǎng)老保險權益,人民銀行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度改革要按照公平和效率相結(jié)合的原則,通過優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)逐步構(gòu)建“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金+個人養(yǎng)老儲蓄計劃”的多層次央行養(yǎng)老保險體系,并向保障渠道多元化、基礎養(yǎng)老金國民化,職業(yè)年金制度化和經(jīng)辦服務社會化的方向發(fā)展。
(一)參加國家公職人員養(yǎng)老保險制度改革,實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險社會化管理
建立多層次養(yǎng)老保險體系的前提是基本養(yǎng)老保險的全面覆蓋和社會統(tǒng)籌。人民銀行參加國家公職人員養(yǎng)老保險制度改革,納入統(tǒng)一的公職人員基本養(yǎng)老保險體系,實行與公務員一致的基本養(yǎng)老保險繳費費率和待遇計發(fā)辦法,預期養(yǎng)老金目標替代率達維持在50%左右。這不僅體現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險的社會屬性和國家責任,也符合央行是國家宏觀調(diào)控部門的機構(gòu)性質(zhì)與承擔公共服務職能的職責特點?;攫B(yǎng)老保險實行社會化管理,基礎養(yǎng)老金由國家承諾支付并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平同步增長,為參保人員提供了穩(wěn)定、良好的社會養(yǎng)老預期,分散了過去養(yǎng)老金由單位統(tǒng)一支付的風險和壓力,并將單位從繁瑣的基本養(yǎng)老保險對象管理、基金管理事務中解脫出來,釋放了更多的時間要素和人力資源聚焦于系統(tǒng)管理模式的央行職業(yè)年金建設。
(二)建立央行職業(yè)年金,實現(xiàn)補充養(yǎng)老保險制度化
人民銀行要以納入公職人員基本養(yǎng)老保險體系為契機,按照公平與效率相結(jié)合、權利與義務相結(jié)合、繳費積累與投資收益相結(jié)合、行業(yè)治理與市場運作相結(jié)合、內(nèi)部制約與政府監(jiān)管相結(jié)合的原則,及早籌建符合央行機構(gòu)性質(zhì),體現(xiàn)履職特點、與金融行業(yè)平均薪酬水平聯(lián)動、具有人才吸引力的職業(yè)年金計劃,并積極爭取人社、財政部門支持和財政經(jīng)費保障,維持預期養(yǎng)老金目標替代率達到15%至30%。同時強化人民銀行戰(zhàn)略人力資源管理效能,對內(nèi)充分發(fā)揮年金計劃作為薪酬福利政策的激勵約束作用,促進人力資源向人力資本的有效轉(zhuǎn)化及人才隊伍履職能力的提升,對外擴大年金計劃知名度和吸引力,保持行業(yè)競爭優(yōu)勢。
(三)建立職業(yè)年金理事會管理模式,實現(xiàn)基金賬戶管理內(nèi)部化
人民銀行職業(yè)年金宜采取理事會模式,成立央行職業(yè)年金理事會作為年金計劃受托人,接受年金參與者的委托,并對計劃受益人負責。人民銀行垂直管理行政體制下,人、財、物的集中管理與獨立核算為建立年金計劃理事會型受托模式創(chuàng)造了便利條件,奠定了組織和物質(zhì)基礎。多年養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌實踐為理事會型管理模式提供了業(yè)務支撐,并且理事會型受托模式有利于保護計劃參與者的養(yǎng)老保險權益。內(nèi)部管理形式下,管理主體和受益主體的一致能夠充分調(diào)動管理者的積極性和自主性,增強責任、規(guī)范、安全和基金增值意識,確保計劃穩(wěn)健運行;同時,理事會職工代表的法定參能夠有效落實職工對基金籌集、賬戶管理、計劃運行和投資收益等重大事項的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權,保障計劃參與人賬戶基金安全,充分維護參與人養(yǎng)老保險權益。
(四)建立基金預算管理,實現(xiàn)籌資來源的長效化
建立并維系央行職業(yè)年金可持續(xù)運行的前提條件是解決好計劃合法性及經(jīng)費來源制度化兩個問題。人民銀行系統(tǒng)內(nèi)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌是請示國務院批復同意后獲得了建制法律依據(jù),擁有了視同社會基本養(yǎng)老保險制度但又獨立運行的合法地位,也相應解決了存續(xù)面臨的單位繳費經(jīng)費來源問題。建立多層次人民銀行養(yǎng)老保險體系,完善基本養(yǎng)老保險+補充養(yǎng)老保險的多支柱制度結(jié)構(gòu),意味著多方責任主體的更廣泛責任承擔和國家、單位、個人之間的合理責任界定。其中,單位責任又因人民銀行是國家公共部門,經(jīng)費來源全部為國家財政,天然地與國家責任聯(lián)系在一起。因此人民銀行職工養(yǎng)老保障的前兩方責任在籌資來源上均表現(xiàn)為國家財政,穩(wěn)定、持續(xù)的人員經(jīng)費是央行職業(yè)年金建立發(fā)展的物質(zhì)基礎。而建立職業(yè)年金收支預算管理,將年金計劃單位繳費納入同級部門預算,是實現(xiàn)基金籌資來源合法化、制度化的重要保障。
(五)強化央行養(yǎng)老保險工作職責功能,實現(xiàn)養(yǎng)老保險管理從以基金安全、服務保障為目標向以戰(zhàn)略人力資源管理為目標轉(zhuǎn)型
為適應基本養(yǎng)老保險社會化參保繳費模式,充分維護單位利益和個人養(yǎng)老保險權益,應強化人民銀行養(yǎng)老保險工作職責功能,加強全系統(tǒng)經(jīng)辦人員業(yè)務培訓,統(tǒng)一政策解釋口徑和基數(shù)核定統(tǒng)計范圍,建立外部溝通長效機制,協(xié)調(diào)做好職工參保繳費、待遇計發(fā)。同時,要以建立人民銀行職業(yè)年金為契機,促進養(yǎng)老保險工作轉(zhuǎn)型,擺脫作為勞資工作延伸環(huán)節(jié)和附屬業(yè)務的尷尬處境,增強工作監(jiān)督制約功能,深化作用價值鏈。通過理論研究和實踐探索,充分發(fā)揮其在吸引、選用、培養(yǎng)人力資源和建設央行人才隊伍方面的薪酬激勵約束作用,為構(gòu)建央行戰(zhàn)略人力資源管理奠定物質(zhì)基礎,創(chuàng)造制度條件。同時按照多點并聯(lián)(省級行),一點集中(總行)的運行模式,依法履行年金賬戶管理職責,推動賬戶管理信息化建設,加大對賬戶信息、基金管理運行、投資收益等情況的公開范圍和監(jiān)督力度,提高賬戶管理工作的規(guī)范性和透明度,保障計劃參與者的養(yǎng)老保險權益。
(六)倡導職工提高自我保障意識,選擇參加個人養(yǎng)老儲蓄計劃,實現(xiàn)保障渠道多元化
個人養(yǎng)老儲蓄計劃廣義上是指個人為養(yǎng)老而儲存的財富,狹義上是指個人在國家政策安排下進行的養(yǎng)老儲蓄計劃,是國家多層次養(yǎng)老保險體系的一個組成部分。隨著中國資本市場的發(fā)展和國民投資理財意識的增強,商業(yè)性養(yǎng)老保險計劃日益成為個人實現(xiàn)有效資產(chǎn)配置、自主降低養(yǎng)老風險、提高晚年生活水平的重要選擇。數(shù)據(jù)顯示,2008年至2011年,個人購買商業(yè)養(yǎng)老保險年均資產(chǎn)規(guī)模達到2.25萬元,占同期可投資資產(chǎn)的4.5%,并且這一比例在逐年小幅增高。倡導職工選擇性參加商業(yè)養(yǎng)老保險計劃,投資購買安全系數(shù)高、回報率穩(wěn)定的壽險產(chǎn)品,不僅可以拓寬個人投資渠道,而且能夠有效穩(wěn)定養(yǎng)老預期,提高基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金基礎上的綜合養(yǎng)老金替代率,有效保障退休生活質(zhì)量。
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