摘 要：政府作為全體公民委托代理的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民權(quán)利、增進(jìn)公共利益為根本目標(biāo)，以建立和維護(hù)社會(huì)秩序和公共生活為己任，以創(chuàng)造良好環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為宏大理想。這些目標(biāo)和理想的實(shí)現(xiàn)需要政府正確定位自身，充分發(fā)揮其職能，有效行使其權(quán)力。行政權(quán)力是政府行使職能，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的有力手段。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，行政權(quán)力發(fā)揮著非常重要的作用，在推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中行政權(quán)力的擴(kuò)張是現(xiàn)實(shí)的一種需要。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；政府；公共利益；擴(kuò)張；

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2014）-09-00-02

政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)該扮演一種怎樣的角色，什么是好的政府，行政權(quán)力的行使范圍和力度應(yīng)該多大？這一直是學(xué)者們爭(zhēng)論不休的話(huà)題。從歷史和社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，在最初的自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義時(shí)期，資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要廣闊的自由發(fā)展空間，以亞當(dāng)斯密為代表的自由主義思想主張經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)配，行政權(quán)力或人為的不能干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這種思想的影響下，作為一種避免不了的“惡”，政府越小越好，行政權(quán)力的行使應(yīng)該被嚴(yán)格限制和約束。而隨著資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)以及市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，宣告了自由主義政府論的破產(chǎn)，提倡政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義興起。資本主義國(guó)家在此種主張引導(dǎo)下普遍采取擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，政府的經(jīng)濟(jì)職能空前強(qiáng)大，行政權(quán)力開(kāi)始全面擴(kuò)張，滲入社會(huì)生活的方方面面。但是資本主義又一次沒(méi)能像人們所期望的那樣持續(xù)發(fā)展，20世紀(jì)七八十年代，西方資本主義世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滯漲現(xiàn)象，從而標(biāo)志著以政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的凱恩斯主義的衰落。人們開(kāi)始對(duì)政府角色定位和行政權(quán)力的行使進(jìn)行了新的思考。隨著社會(huì)事務(wù)的日益繁雜和復(fù)雜程度不斷提高，需要政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理，而此時(shí)行政權(quán)力的行使不只是簡(jiǎn)單的范圍和領(lǐng)域的擴(kuò)張，而更應(yīng)該在能力的提升和行使的有效性方面做出努力。只有這樣才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要和推動(dòng)社會(huì)向前邁進(jìn)。

一、行政權(quán)力與社會(huì)

根據(jù)委托代理理論的觀點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力是人民讓渡出來(lái)的一種公共權(quán)力，目的是更好地維護(hù)公民權(quán)利和公共利益。行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的一種，因而行政權(quán)力的行使也應(yīng)該以公共利益為根本目標(biāo)。按照三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)，國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，而行政權(quán)是其中最活躍的，最富有滲透性的權(quán)力。行政權(quán)力也就是行政主體——政府管理社會(huì)公共事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)所享有的合法資格和相應(yīng)的國(guó)家強(qiáng)制力和約束力。它作為國(guó)家權(quán)力的一個(gè)組成部分，主要是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交、安全事務(wù)等方面的管理權(quán)力以及制定行政法規(guī)、條例的行政立法權(quán)力、執(zhí)行憲法和法律的執(zhí)法權(quán)力。由此可見(jiàn)行政權(quán)力的行使范圍非常廣泛，幾乎涉及到社會(huì)的方方面面，只要是政府所管理的范圍就必然會(huì)有行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡。自從國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，行政權(quán)力就一直最直接地作用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各種社會(huì)組織和社會(huì)成員，國(guó)家對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治和管理最常用的是行政手段，只有在行政權(quán)力行使失敗之時(shí)才會(huì)訴諸法律或暴力等其他手段。因而行政權(quán)力對(duì)社會(huì)和人們的影響幾乎無(wú)所不在，無(wú)時(shí)不在，是跟人們息息相關(guān)的和接觸最頻繁的一種權(quán)力。根據(jù)古德諾的政治行政二分法，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。行政權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)，是對(duì)國(guó)家意志和人民意志的執(zhí)行和貫徹實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民權(quán)利和公共利益的目的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)力的行使和運(yùn)行都始終按照一定方式和程序在進(jìn)行，對(duì)社會(huì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

特別是隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，科技的日新月異和全球化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，社會(huì)事務(wù)不斷增加和日趨復(fù)雜，更需要政府有效行使其權(quán)力，對(duì)社會(huì)進(jìn)行良好的管理。隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的日益全面的滲透，行政權(quán)力也滲透到了社會(huì)的每一個(gè)角落，甚至在一些不受?chē)?guó)家權(quán)力控制的領(lǐng)域，也存在某種形式的行政權(quán)力（至少是類(lèi)似于行政權(quán)力的權(quán)力）。從歷史上來(lái)看，行政權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，就一直在不斷發(fā)展變化之中，經(jīng)歷著一個(gè)不斷擴(kuò)張與壓縮的過(guò)程。

二、行政權(quán)力在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的擴(kuò)張

在自由資本主義發(fā)展時(shí)期，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起著絕對(duì)性的作用，政府的作用極其有限。隨著“市場(chǎng)失靈”的出現(xiàn)，為了解救社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活混亂局面，主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義興起，從此開(kāi)啟了行政權(quán)力進(jìn)入社會(huì)方方面面的大門(mén)。特別是隨著西方的急劇現(xiàn)代化，各種社會(huì)事務(wù)日益增多和復(fù)雜，作為社會(huì)管理者的政府有必要行使其權(quán)力以維持良好的社會(huì)秩序和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。從歷史上來(lái)看，西方國(guó)家的政府在制定各種經(jīng)濟(jì)政策，優(yōu)化資源配置以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足方面發(fā)揮著重要的作用。而這些政策要想達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須通過(guò)行政權(quán)力的行使和運(yùn)行才能夠有所作為。行政權(quán)力也就全面擴(kuò)張了。但是，隨著發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，公民的民主意識(shí)不斷提高，公民社會(huì)的發(fā)展日趨成熟。引發(fā)了人們對(duì)政府行為和作用范圍新的思考，許多人主張限制政府權(quán)力和行使范圍，給予社會(huì)更多的自治權(quán)。在資本主義發(fā)展的不同時(shí)期，政府角色的定位都有所不同。這表明政府在社會(huì)發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的角色和作用，采取什么樣的方式進(jìn)行管理不是任意而為，而應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)確定。時(shí)代創(chuàng)造角色，只有在時(shí)代呼喚下產(chǎn)生的角色才能夠推動(dòng)時(shí)代前進(jìn)的步伐。

政府作為社會(huì)管理和服務(wù)的的主體，履行管理以及治理社會(huì)的職能是通過(guò)行使行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)政府的積極作用。當(dāng)前我國(guó)正處在努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會(huì)事務(wù)和社會(huì)矛盾不斷增多與日趨復(fù)雜，加之利益的多元化需要政府充分發(fā)揮其職能，而作為實(shí)現(xiàn)政府職能重要手段的行政權(quán)力的擴(kuò)張是不可避免的。權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，正如孟德斯鳩所言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！泵绹?guó)學(xué)者格爾哈斯·倫斯基也說(shuō)過(guò)：“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性，這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！毙姓?quán)力是對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行，作為一種執(zhí)行性的權(quán)力，是通過(guò)直接影響和作用于社會(huì)組織和公民來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和價(jià)值的。其作用方式往往都是強(qiáng)制性的，它是一股主動(dòng)性實(shí)踐性力量，而這種力量在憲法和法律“羽翼”的保護(hù)下并以強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器作為其后盾，其擴(kuò)張之勢(shì)不可避免。其實(shí)，行政權(quán)力的擴(kuò)張很多時(shí)候也是一種現(xiàn)實(shí)的需要。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的增多，人民利益需求的多元化等等，都要求政府充分發(fā)揮其職能，有效行使其權(quán)力。因而，行政權(quán)力的內(nèi)在擴(kuò)張性不僅有著其法律依據(jù)和國(guó)家機(jī)器的保障，更有著現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)。

三、行政權(quán)力擴(kuò)張及其社會(huì)效用分析

行政權(quán)力作為一種實(shí)踐性的力量，在其運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)對(duì)權(quán)力客體產(chǎn)生一定的影響和作用，會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)效用。效用是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，效用是用來(lái)衡量消費(fèi)者從一組商品和服務(wù)之中獲得的幸福或者滿(mǎn)足的尺度。行政權(quán)力的社會(huì)效用，即在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)力客體對(duì)權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生的結(jié)果以及從結(jié)果中獲得的滿(mǎn)足和認(rèn)同程度。社會(huì)所需要的是行政權(quán)力帶來(lái)的積極健康的作用，即以公共利益為目標(biāo)而產(chǎn)生的社會(huì)效用。然而大量的事實(shí)表明，任何期望行政權(quán)力能夠被正確有效行使的愿景都是不切實(shí)際的。公共選擇理論認(rèn)為，政府不僅是公共利益的代表，內(nèi)在地具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者，從而必然地具有自利性的利益驅(qū)動(dòng)。因而，從行政權(quán)力行使的初衷來(lái)看，行政權(quán)力的行使以及擴(kuò)張必然是為了實(shí)現(xiàn)某種利益（無(wú)論是公共利益還是私人利益）。以謀求公共利益，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)為初衷的行政權(quán)力的擴(kuò)張是行政權(quán)力的自然擴(kuò)張，也可稱(chēng)之為行政權(quán)力的良性擴(kuò)張，這種擴(kuò)張是由于政府公共管理的需要，為行政權(quán)力正效用的體現(xiàn)；反之，以私人利益為目的或初衷的行政權(quán)力的擴(kuò)張是為行政權(quán)力的惡性擴(kuò)張。從行政權(quán)力的配置和運(yùn)行來(lái)看，政府作為行政權(quán)力的主體是一種抽象意義上的概念，而在現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力的行使具體落實(shí)在政府公務(wù)人員身上。當(dāng)行政人員偏離公共利益和行政目標(biāo)，為謀求個(gè)人利益或小集團(tuán)利益而濫用權(quán)力時(shí)的權(quán)力膨脹即為行政權(quán)力的惡性擴(kuò)張，有學(xué)者稱(chēng)之為行政權(quán)力的異化。此種行為不僅是行政人員自身的腐化墮落而且會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)危害，為行政權(quán)力的副效用。

四、推進(jìn)行政權(quán)力的有效行使

行政權(quán)力作為政府實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的重要手段一直伴隨著政府的產(chǎn)生而常在，而且其作用方式無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不在。推進(jìn)行政權(quán)力的有效行使才能夠充分發(fā)揮政府職能以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。在推進(jìn)行政權(quán)力有效運(yùn)行的同時(shí)還應(yīng)規(guī)避行政權(quán)力的惡性膨脹。

（1）堅(jiān)持公共利益為核心價(jià)值目標(biāo)。根據(jù)委托代理理論的觀點(diǎn)，政府是全體公民權(quán)利的一種讓渡而組成的公共機(jī)構(gòu)，目的是為了更好地維護(hù)公民權(quán)利和公共利益。政府的公共性決定了其追求公共價(jià)值目標(biāo)的取向，政府職能的履行，履行職能的行為方式，以及行政權(quán)力的行使等等，其最終目標(biāo)都是公共利益的實(shí)現(xiàn)。但由于“經(jīng)濟(jì)人”的特性，政府及其行政人員又會(huì)追求其私人利益，在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，以權(quán)謀私，權(quán)力腐化的情形屢見(jiàn)不鮮。因此，行政權(quán)力主體必須恪守公共利益為權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，樹(shù)立公共利益觀念，才能杜絕私利觀的擴(kuò)大和超越行為道德的底線。

（2）完善行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是關(guān)于權(quán)力運(yùn)作和行使的一套具體程序和基本制度安排。權(quán)力運(yùn)行程序有漏洞才會(huì)給以權(quán)謀私者以可乘之機(jī)，完善的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是保證權(quán)力有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。首先，在科學(xué)界定政府職能和權(quán)限的基礎(chǔ)上，按照賦予的職能對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置。按照權(quán)力制衡原則，對(duì)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸?，特別是對(duì)行使權(quán)力的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須實(shí)行分權(quán)。同時(shí)在權(quán)力構(gòu)架上形成結(jié)構(gòu)制衡，防止因權(quán)力過(guò)分集中而產(chǎn)生權(quán)力腐敗。一是縱向制衡，適當(dāng)劃分上下級(jí)權(quán)力，彼此限制對(duì)方越軌行使職權(quán)；二是橫向制衡，即對(duì)同級(jí)權(quán)力適當(dāng)分解使其相互制約。其次，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行程序，保證權(quán)力依法運(yùn)行。對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行方式做出明確、具體、嚴(yán)密的設(shè)定，充分體現(xiàn)規(guī)范性和可操作性。規(guī)范嚴(yán)密的程序可有效防止權(quán)力行使的主觀性隨意性，保證行政權(quán)力的依法行使和運(yùn)行。最后，建立立體的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力腐敗的一個(gè)重要原因是權(quán)力的運(yùn)行沒(méi)有得到有效的監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權(quán)力在具有“經(jīng)濟(jì)人”特性的權(quán)力行使者手中會(huì)像決堤之水一樣泛濫而不可收拾。因此，應(yīng)建立包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察、社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的全方位多層次的立體監(jiān)督模式，保證行政權(quán)力正確有效行使和運(yùn)行。

無(wú)論是作為“守夜人”、“劃槳者”還是“掌舵者”，政府角色的合理定位都應(yīng)該是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，或者可以說(shuō)是時(shí)代創(chuàng)造角色。能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的變化和需要發(fā)揮相應(yīng)的職能，行使相對(duì)應(yīng)的權(quán)力的政府才是好的政府。在國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)的發(fā)展需要政府積極作為與努力，此時(shí)行政權(quán)力的擴(kuò)張適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，推進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。然而，當(dāng)政府的干預(yù)成為社會(huì)發(fā)展的一種阻力時(shí)，政府應(yīng)該重新定位自身的角色，此時(shí)社會(huì)需要的是政府行政能力和行政權(quán)力社會(huì)效用的提升，而不是行政權(quán)力的無(wú)休止擴(kuò)張。

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