摘 要：隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，社區(qū)居民自治是推動(dòng)中國(guó)基層民主的重要點(diǎn)。文章結(jié)合社區(qū)居民自治建設(shè)現(xiàn)狀和阻礙社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的因素，試圖探討提升城市社區(qū)居民自治建設(shè)的對(duì)策。通過(guò)對(duì)成都市錦江區(qū)河濱社區(qū)的綜合評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其主要的困境體現(xiàn)在社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置與社區(qū)自治發(fā)展要求不適應(yīng)、社區(qū)居民自治活動(dòng)的立法規(guī)范落后、社區(qū)工作人員能力有待進(jìn)一步提高、社區(qū)居民自治財(cái)政資金不足、社區(qū)居民參與度不高等一系類(lèi)問(wèn)題。據(jù)此，提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)居民自制建設(shè)；現(xiàn)狀考察；發(fā)展對(duì)策；河濱社區(qū)；

文章編號(hào)：1674-3520（2014）-09-00-02

一、社區(qū)居民自治建設(shè)現(xiàn)狀

（一）民主制度的建立及其落實(shí)情況

“1989年，《城市居民委員會(huì)組織法》的頒布奠定了城市社區(qū)自治的制度基礎(chǔ)。它規(guī)定了居民自治的程度與規(guī)則，并對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與有關(guān)部門(mén)和單位的關(guān)系等加以具體規(guī)定，提供了居民自治的合法性基礎(chǔ)和法律依據(jù)。然而，《城市居民委員會(huì)組織法》已沿用二十余年，許多規(guī)定已不能跟上城市變遷的節(jié)奏，也不再能適應(yīng)調(diào)整規(guī)模后的城市居委會(huì)管理。”[1]在新的法律法規(guī)頒布之前，社區(qū)內(nèi)部制定的關(guān)于居民自治管理的條例、規(guī)定則顯得尤為重要。

為規(guī)范社區(qū)工作人員行為，切實(shí)保障落實(shí)社區(qū)居民的自治權(quán)，河濱社區(qū)積極探索建立了政府依法行政、社區(qū)依法自治的互動(dòng)機(jī)制，制定了《河濱社區(qū)工作人員管理暫行辦法》，將社區(qū)工作人員的職責(zé)作了明確劃分。通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)，我們發(fā)現(xiàn)各小區(qū)或居民院落與社區(qū)公共事務(wù)管理階層的民主制度建立存在較大差距。在河濱社區(qū)的八個(gè)物管園區(qū)中，有部分園區(qū)，如望江嘉苑，建立了較為完善的業(yè)主委員會(huì)成員選舉制度、小區(qū)活動(dòng)管理辦法等居民自治制度，并從制度建立之初便貫徹落實(shí)；但也有部分物管型園區(qū)，從未召開(kāi)業(yè)主大會(huì)或成立小區(qū)業(yè)主管理小組對(duì)如何建立民主制度等事項(xiàng)進(jìn)行商討。沒(méi)有聘請(qǐng)物業(yè)管理公司的一些居民院落，居民建立自治制度以維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)則要薄弱許多。走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民對(duì)居民自治的理解及對(duì)自治機(jī)構(gòu)職能的認(rèn)識(shí)都較為一致，對(duì)社區(qū)委員會(huì)的產(chǎn)生及選舉方式卻各有見(jiàn)地，說(shuō)明該社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居民自治的定位比較準(zhǔn)確，但對(duì)完善自治制度來(lái)行使居民自治權(quán)的認(rèn)識(shí)不同，導(dǎo)致小區(qū)之間、小區(qū)與社區(qū)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間自治制度建立及完善、落實(shí)的差距較為明顯。

（二）民主活動(dòng)

河濱社區(qū)以“社區(qū)活動(dòng)中心”為文化平臺(tái)中心，各小區(qū)、院落民主活動(dòng)為弧形，構(gòu)成了一圈河濱社區(qū)藝術(shù)力量。在民主系列活動(dòng)中，河濱社區(qū)在成都市率先實(shí)行了市民文化活動(dòng)中心“會(huì)員制”。轄區(qū)內(nèi)的居民都可成為會(huì)員，免費(fèi)享受中心提供的圖書(shū)借閱、電子閱覽、書(shū)法培訓(xùn)等多元化文化活動(dòng)服務(wù)。除此以外，活動(dòng)中心還會(huì)根據(jù)居民們的年齡段、空閑時(shí)間、興趣愛(ài)好每天安排不同的活動(dòng)項(xiàng)目。針對(duì)青少年，會(huì)有定期的跆拳道培訓(xùn)、科普知識(shí)普及講座、課業(yè)輔導(dǎo)等活動(dòng)；針對(duì)中老年居民，會(huì)開(kāi)展戲曲觀賞、老年舞蹈業(yè)余培訓(xùn)等活動(dòng)。社區(qū)活動(dòng)中心還創(chuàng)新舉辦了社區(qū)學(xué)生家長(zhǎng)會(huì)，拉近親子距離，也讓平日工作繁多的家長(zhǎng)能夠更好的了解孩子，培養(yǎng)孩子。這些靈活的活動(dòng)安排，充分尊重了居民的自主選擇權(quán)，在居民自治活動(dòng)中起到了不可忽視的作用。

8個(gè)物管小區(qū)、11個(gè)居民院落的民主活動(dòng)則異于活動(dòng)中心，主要以業(yè)委會(huì)與物管合作辦理或院落管理委員會(huì)主辦，開(kāi)展“傳統(tǒng)佳節(jié)送溫情”、“小區(qū)技能大比拼 ”、“茶話(huà)會(huì)”等民主活動(dòng)。通過(guò)調(diào)研人員的走訪(fǎng)調(diào)查我們得知，在小區(qū)院落舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)中，由于是小范圍的活動(dòng)開(kāi)展，少有征求居民意見(jiàn)，通常是由主辦方根據(jù)小區(qū)活動(dòng)范圍和居民興趣愛(ài)好擬定。民主程度相比社區(qū)活動(dòng)中心程度較低，但轄區(qū)居民參與積極性較高。而在社區(qū)活動(dòng)中心，活動(dòng)的開(kāi)展通常會(huì)有社區(qū)工作人員或志愿者進(jìn)入走進(jìn)小區(qū)院落了解民情，聽(tīng)取大家的意見(jiàn)，再擬定詳細(xì)的活動(dòng)計(jì)劃書(shū)，最后才開(kāi)始活動(dòng)的籌劃和開(kāi)展。“河濱社區(qū)藝術(shù)力量”通過(guò)提升參與者自身的文化藝術(shù)修養(yǎng)和能力，引導(dǎo)他們對(duì)包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的社區(qū)公眾開(kāi)展公共文化服務(wù)，共同構(gòu)建和諧的文化生活氛圍提升整體幸福感。同時(shí)，自主的參與與服務(wù)更能全面滿(mǎn)足居民精神文化需求，在這里居民不僅是被服務(wù)對(duì)象，更是一種“力量”的繼承者與傳遞者，民主理論更加深入每一個(gè)居民心中。

（三）社區(qū)與物業(yè)對(duì)居民自治的對(duì)接情況

由于河濱社區(qū)居民自治方式多樣，社區(qū)與物業(yè)在公共領(lǐng)域的分配管理、信息傳達(dá)、責(zé)任糾紛、日常服務(wù)、活動(dòng)組織等方面對(duì)居民自治存在不同的對(duì)接形式。以物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)共存的望江嘉苑為例，物業(yè)占主導(dǎo)地位，社區(qū)起輔助服務(wù)，而業(yè)委會(huì)則是居民自制的主體。物業(yè)與居民是一種合同關(guān)系。公共領(lǐng)域（如停車(chē)場(chǎng)、綠帶、基礎(chǔ)健身設(shè)施）統(tǒng)一由物業(yè)公司進(jìn)行管理，收支互補(bǔ)。物業(yè)公司在日常各個(gè)方面都有義務(wù)志愿服務(wù)每一個(gè)合法居民，為居民提供便利。業(yè)主委員會(huì)作為居民自治的主體，主要職責(zé)則是對(duì)物業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、小區(qū)活動(dòng)的開(kāi)展、業(yè)委會(huì)人員的選舉以及社區(qū)鄰里關(guān)系的調(diào)解工作。在這種形式下，社區(qū)與物業(yè)對(duì)居民自治的對(duì)接融洽，居民自治程度也比較高。

另一種則只有物業(yè)公司，尚未選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)的小區(qū)，以錦州花園為例。社區(qū)很大程度上只是一種傳達(dá)上級(jí)信息的服務(wù)站，而物業(yè)公司在小區(qū)占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，形成該情況的主要原因有三點(diǎn)：物業(yè)通過(guò)競(jìng)標(biāo)直接入住小區(qū)，成立9年至今尚屬前期物業(yè)；尚未形成業(yè)主委員會(huì)且居民自治意識(shí)薄弱；錦州花園小區(qū)人員主要分為拆遷住戶(hù)和電梯公寓住戶(hù)兩大群體，住戶(hù)間溝通困難，利益認(rèn)識(shí)不同。從而使物業(yè)公司事務(wù)龐雜，公共設(shè)備、環(huán)境衛(wèi)生、秩序維護(hù)、安全管理均由其管理，單方?jīng)Q定性也導(dǎo)致多數(shù)居民對(duì)物業(yè)公司意見(jiàn)大。居民的自治主要通過(guò)聯(lián)名提議書(shū)和向黨支部提議的形式，發(fā)表自己的建議和自治理念。但是，由于缺少業(yè)委會(huì)這樣常駐組織的有力支撐以及社區(qū)管理的“局外化”，使多數(shù)居民有口難言，居民自治由于各種主客觀因素也難以真正實(shí)現(xiàn)。

另一種形式由黨支部領(lǐng)導(dǎo)，院落自治管理委員會(huì)執(zhí)行，社區(qū)則參與日常宣傳服務(wù)的院落，主要以河濱社區(qū)6號(hào)院為例。該院落以退休老人為主，居住人員比較單一，但居民自治程度是三種形式中最高的。院落黨支部由院落黨員組成，院落自治管理委員會(huì)充分發(fā)揮其自治性，組織居民參與選舉和各種文娛活動(dòng)，并且設(shè)有黨務(wù)、居務(wù)、院務(wù)公開(kāi)公示信息欄。社區(qū)工作人員會(huì)定期拜訪(fǎng)社區(qū)老人，每天也會(huì)設(shè)立居民志愿者服務(wù)點(diǎn)。這種模式下，居民能夠充分表達(dá)自己的自治意見(jiàn)，整個(gè)院落與物業(yè)小區(qū)相比也顯得更加和諧。

通過(guò)三種院落形式的調(diào)查分析，居民自治理念在居民日常生活中是廣泛存在的，但基于不同小區(qū)院落的實(shí)際情況，自治方式各有不同，最終多方在問(wèn)題的對(duì)接處理上也存在不同效果。

（四）居民參與社區(qū)居民自治的積極性

通過(guò)深入分析此次調(diào)研活動(dòng)所填制的百余張調(diào)查問(wèn)卷，并結(jié)合在活動(dòng)過(guò)程中與社區(qū)居民的交流情況，發(fā)現(xiàn)河濱社區(qū)居民參與其中的積極性，呈現(xiàn)出區(qū)域化的差異。綜合分析河濱社區(qū)的19個(gè)居民小組，發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民參與到居民自治中的積極性與其所在小區(qū)有很大關(guān)系，各小區(qū)雖相隔不遠(yuǎn)，均屬于河濱社區(qū)管轄，但其自治程度則有較大差異。這與小區(qū)的人員構(gòu)成、小區(qū)是否有人愿意承擔(dān)公共事務(wù)管理的職責(zé)、小區(qū)居民是否團(tuán)結(jié)等因素均對(duì)小區(qū)居民參與居民自治的積極性有影響，也直接導(dǎo)致一個(gè)社區(qū)中8000余戶(hù)住戶(hù)參與居民自治的積極性呈現(xiàn)區(qū)域化差異。

二、城市社區(qū)居民自治建設(shè)存在的主要問(wèn)題和發(fā)展障礙

城市社區(qū)居民自治在穩(wěn)定發(fā)展、取得優(yōu)秀成果的同時(shí)也突顯出一些有待改進(jìn)的地方，城市社區(qū)居民自治目前面臨以下問(wèn)題：

（一）社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置與社區(qū)自治發(fā)展要求不適應(yīng)

目前在社區(qū)中對(duì)社區(qū)居民自治進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)主要為居委會(huì)、街道辦事處等行政色彩較濃厚的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府依賴(lài)性較強(qiáng)，由上而下層層下達(dá)的城市管理任務(wù)多被納入管理考核體系，使得城市居民自治易偏離自治軌道成為又一行政任務(wù)。

（二）社區(qū)居民自治活動(dòng)的立法規(guī)范落后

“我國(guó)關(guān)于規(guī)范居民活動(dòng)的《居民委員會(huì)組織法》雖然規(guī)定了居委會(huì)的性質(zhì)、地位等，但該法律總共二十三條，十分簡(jiǎn)單，缺乏操作性，該法自1990年1月1日實(shí)施以來(lái)，未進(jìn)行過(guò)任何修改?！盵2]難以有針對(duì)性地指導(dǎo)居民自治活動(dòng)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展變化巨大的背景下難以真正發(fā)揮作用。

（三）社區(qū)工作人員能力有待進(jìn)一步提高

社區(qū)由于貼近基層，受傳統(tǒng)觀念和晉升機(jī)制影響，很難吸引優(yōu)秀的高學(xué)歷工作人員，使得社區(qū)居民自治水平的提高有一定難度。目前社區(qū)工作人員主要由企事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗人員、退伍軍人、上級(jí)下派人員等構(gòu)成，由于大多沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的社區(qū)工作教育，使得社區(qū)工作多在上級(jí)指導(dǎo)和自我摸索中進(jìn)行，也易出現(xiàn)效率不高、工作水平跟不上現(xiàn)實(shí)要求的問(wèn)題，這同時(shí)限制了社區(qū)居民自治水平的提高。

（四）社區(qū)居民自治財(cái)政資金不足

目前社區(qū)的主要資金來(lái)源為政府撥款，撥款的數(shù)額并不能很好地滿(mǎn)足社區(qū)居民自治發(fā)展的需要，導(dǎo)致社區(qū)工作的推進(jìn)有困難，對(duì)居民的自治文化普及難以達(dá)到廣度和深度。

（五）社區(qū)居民參與度不高

社區(qū)的居民構(gòu)成較復(fù)雜，對(duì)社區(qū)的認(rèn)知不同，且大多數(shù)居民并未意識(shí)到自己在社區(qū)中主人翁的地位，受傳統(tǒng)觀念影響認(rèn)為社區(qū)只是居住的地方，對(duì)于選舉業(yè)主委員會(huì)委員等與自身權(quán)益相關(guān)的活動(dòng)參與度不高，對(duì)于科普講座等拓展性活動(dòng)一般都難以積極參與。

三、城市社區(qū)居民自治建設(shè)發(fā)展對(duì)策分析

（一）推進(jìn)社區(qū)管理制度改革

社區(qū)機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民自治的引導(dǎo)者，目前我國(guó)的社區(qū)機(jī)構(gòu)應(yīng)減少對(duì)政府的依賴(lài)性，加強(qiáng)自我管理，精簡(jiǎn)冗雜機(jī)構(gòu)，同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)減少對(duì)社區(qū)活動(dòng)的干預(yù)，提高社區(qū)獨(dú)立性，為居民自治提供良好的環(huán)境。

（二）完善居民自治法律法規(guī)

社區(qū)應(yīng)借鑒其他優(yōu)秀社區(qū)經(jīng)驗(yàn)和成果，完善自我管理，將自身的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并傳達(dá)到政府等上級(jí)機(jī)構(gòu)，從而將社區(qū)經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家性的或者地方性的法律法規(guī)，為我國(guó)社區(qū)的整體發(fā)展提供相應(yīng)法律支持

（三）完善社區(qū)工作人員管理制度

政府應(yīng)提供相應(yīng)的政策支持引導(dǎo)優(yōu)秀人才向社區(qū)流動(dòng)，同時(shí)社區(qū)應(yīng)為工作人員創(chuàng)造良好的工作開(kāi)展環(huán)境，完善工作人員的培訓(xùn)、保障、晉升等機(jī)制，調(diào)動(dòng)社區(qū)工作人員的創(chuàng)造性、積極性。

（四）完善社區(qū)財(cái)政管理制度

針對(duì)社區(qū)財(cái)政資金不足，一方面政府應(yīng)加大公共財(cái)政投入，適當(dāng)增加對(duì)社區(qū)的財(cái)政撥款，為社區(qū)居民自治提供有力的財(cái)政支持，另一方面，社區(qū)應(yīng)拓寬資金來(lái)源渠道，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，將所得收入投入到社區(qū)管理中，同時(shí)在開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)的時(shí)候可以適當(dāng)邀請(qǐng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等加入，減輕社區(qū)自我財(cái)政負(fù)擔(dān)，值得注意的是，社區(qū)應(yīng)堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用制度，保證社區(qū)居民能夠真正受益。

（五）有針對(duì)的地提高社區(qū)居民參與度

社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，文化水平、思維構(gòu)成不同，社區(qū)應(yīng)針對(duì)不同人群采取不同策略以提高居民自治活動(dòng)參與度，利用居民的職業(yè)特點(diǎn)、生活特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳和活動(dòng)開(kāi)展，同時(shí)可以適當(dāng)啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以激發(fā)社區(qū)居民參與積極性。

社區(qū)居民自治是推動(dòng)中國(guó)基層民主的重要點(diǎn)，隨著中國(guó)社會(huì)日新月異的發(fā)展，社區(qū)居民自治的優(yōu)缺點(diǎn)也在不斷凸顯，只有立足于實(shí)踐，實(shí)事求是地進(jìn)行分析并提供相應(yīng)對(duì)策，才能有力地推動(dòng)社區(qū)居民自治，從而為中國(guó)的民主事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：白雪（1992—），女，漢族，四川達(dá)州人?，F(xiàn)就讀于四川師范大學(xué)政治教育學(xué)院2011級(jí)2班。聯(lián)系電話(huà)：18280228871 電子郵箱：1064586045@qq.com