姜 偉，郭友平

(浙江省水資源管理中心，浙江 杭州 310012)

浙江省自1993年開(kāi)始征收水資源費(fèi)［1］，在有關(guān)部門(mén)的高度重視下，征收制度逐步建立健全，難點(diǎn)問(wèn)題得到有效解決，征管工作進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范，征收規(guī)模逐年穩(wěn)步擴(kuò)大。然而，從節(jié)約保護(hù)水資源和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，浙江省差異化的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制尚未形成，利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控的成效不夠顯著，必要對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究和探析。

1 浙江省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

1993 年，浙江省開(kāi)始對(duì)境內(nèi)的取水戶征收水資源費(fèi);2004年，浙江省物價(jià)局、財(cái)政廳出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》(浙價(jià)費(fèi)〔2004〕209號(hào))，對(duì)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，該標(biāo)準(zhǔn)至今已執(zhí)行10a。受傳統(tǒng)水資源管理模式影響和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制，浙江省水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在分類(lèi)不盡合理、征收標(biāo)準(zhǔn)總體較低、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制未建立等問(wèn)題，影響水資源的合理配置和高效利用。浙江省2004年調(diào)整后的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。

表1 2004年浙江省調(diào)整后的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)表

1.1 分類(lèi)不盡合理

從表1中可以看出，浙江省沒(méi)有農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)浙江省第1次水利普查公報(bào)數(shù)據(jù)，2011年度全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)年度用水量為201.85億m3，其中農(nóng)業(yè)用水量為94.36億m3，占比46.75%。農(nóng)業(yè)用水免征收水資源費(fèi)政策不利于開(kāi)展農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，導(dǎo)致了浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。桶裝水、瓶裝水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5.00～10.00元/m3，而同樣以水為主要原料并具有高附加值的飲料、酒類(lèi)等，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.10元/m3，差距過(guò)大不夠公平合理。對(duì)洗車(chē)、洗浴、高爾夫球場(chǎng)用水、滑雪場(chǎng)等高耗水行業(yè)未建立差別化水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 征收標(biāo)準(zhǔn)總體偏低

浙江省水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行10a未作調(diào)整，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源管理形勢(shì)不相適應(yīng)。與周邊省份江蘇省相比，雖然兩省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及水資源稟賦條件相當(dāng)，但是兩地征收標(biāo)準(zhǔn)差距甚大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省地表水、地下水水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)分別為0.08，0.45元/m3。而江蘇省自1994年開(kāi)征水資源費(fèi)至今已4次調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)地表水標(biāo)準(zhǔn) (含南水北調(diào)工程基金)為0.20元/m3，地下水標(biāo)準(zhǔn)則參照當(dāng)?shù)毓芫W(wǎng)水價(jià)執(zhí)行，為1.20～2.50元/m3［2］。

2 建立差別化水資源費(fèi)調(diào)整機(jī)制可行性探析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響水資源費(fèi)的外部因素增加，建立兼顧各方利益的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)節(jié)機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約保護(hù)、高效配置和可持續(xù)利用。

2.1 最嚴(yán)格水資源管理制度營(yíng)造良好政策環(huán)境

2012年01 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”)，要求建立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。“意見(jiàn)”同時(shí)明確:嚴(yán)格水資源有償使用，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收、使用和管理。2013年01月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》 (發(fā)改價(jià)格〔2013〕29號(hào))明確要求，浙江省在2015年底前要將地表水、地下水水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)分別調(diào)整到0.20，0.50元/m3以上。當(dāng)前，浙江省積極貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推進(jìn)“五水共治”，全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。以上這些政策的出臺(tái)和措施落實(shí)為浙江省制定差別化水資源費(fèi)制度營(yíng)造了良好環(huán)境。

2.2 水資源費(fèi)差別化要素分析

差別化水資源費(fèi)是綜合考慮地域、用途、水質(zhì)等方面的一種定價(jià)方法，通過(guò)水資源資產(chǎn)化的差別程度來(lái)實(shí)現(xiàn)水的高效配置。

2.2.1 以區(qū)域?yàn)橐氐姆诸?lèi)研究

水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定原則之一，就是要充分反映不同地區(qū)水資源稟賦狀況，促進(jìn)水資源的合理配置。

以江蘇省為例，對(duì)于蘇錫常地區(qū)和其他地區(qū)采用了不同的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。蘇錫常地區(qū)平均地下水標(biāo)準(zhǔn)為2.70元/m3，而其他地區(qū)的地下水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高均值也僅為1.80元/m3［2］，兩者有非常明顯的差距。

浙江省舟山群島、臺(tái)州玉環(huán)、溫州洞頭、寧波象山等地屬于水源性缺水，導(dǎo)致區(qū)域用水緊缺。以玉環(huán)為例，多年平均人均水資源占有量?jī)H為577m3，為浙江省多年人均水資源量的28.80%、全國(guó)多年平均人均水資源量的25.10%，水資源問(wèn)題已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸［3］。

因此，對(duì)浙江省水資源緊缺和相對(duì)充沛地區(qū)，應(yīng)根據(jù)不同的稟賦條件采取不同的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮水資源價(jià)格的杠桿作用。

2.2.2 以行業(yè)用水為要素的分類(lèi)研究

現(xiàn)行的浙江省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)按公共供水、自備取水、水力發(fā)電等取水用途進(jìn)行分類(lèi)，沒(méi)有考慮行業(yè)用水和落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求方面的差異分類(lèi)，而全國(guó)其他省份已經(jīng)率先進(jìn)行這方面的探索和實(shí)踐。

以廣東省為例，廣東從2009年開(kāi)始實(shí)行新的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，新的征收標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)高耗能、高污染企業(yè)，水資源費(fèi)在所公布的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上加收50.0%。云南省也對(duì)淘汰類(lèi)、限制類(lèi)產(chǎn)業(yè)較一般產(chǎn)業(yè)加收水資源費(fèi)。

浙江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在幾十年的改革發(fā)展過(guò)程中走了先污染、后治理的路子，現(xiàn)有大批的高污染、高耗能企業(yè)在浙江扎根發(fā)展。

根據(jù)《浙江省淘汰落后產(chǎn)能規(guī)劃 (2013—2017年)》，明確以鋼鐵、水泥、造紙、化纖、印染、鉛蓄電池、化工、制革、磚瓦、電鍍10大行業(yè)為重點(diǎn)，在全省范圍內(nèi)加快落后產(chǎn)能淘汰，若對(duì)以上行業(yè)大幅提高水資源費(fèi)，將會(huì)促進(jìn)節(jié)水技術(shù)和設(shè)施推廣應(yīng)用，促使落后的產(chǎn)能最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此從可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，浙江必然將推行以行業(yè)為劃分的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.3 以水質(zhì)為要素的分類(lèi)研究

浙江省目前執(zhí)行的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要按地表水和地下水進(jìn)行分類(lèi)。由于地下水水質(zhì)較好，過(guò)度開(kāi)采會(huì)導(dǎo)致地面沉降，并且地下水具有戰(zhàn)略保障意義等原因，其水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比地表水高數(shù)倍。對(duì)于地表水，無(wú)論水質(zhì)優(yōu)劣，浙江省都實(shí)行單一水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)浙江省水資源公報(bào)數(shù)據(jù)顯示:麗水、衢州等地的河湖水質(zhì)較好;嘉興、臺(tái)州等地河湖水質(zhì)較差;水庫(kù)水質(zhì)相對(duì)較好，而河道水質(zhì)較差。

云南省對(duì)江河和湖泊分別采取差別化水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒［4］，具體見(jiàn)表 2。

表2 云南省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)表 (摘要)

從表2可以看出，云南省在地表水中的江河取水和湖泊取水劃分中，由于湖泊水質(zhì)好于江河，水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高。

浙江省杭州市第二自來(lái)水水源從千島湖引水工程已經(jīng)啟動(dòng)，設(shè)計(jì)年均引水量約10億m3。專(zhuān)業(yè)人士指出，千島湖水質(zhì)在全國(guó)60個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊 (水庫(kù))中名列前茅，應(yīng)率先對(duì)千島湖引水實(shí)行優(yōu)質(zhì)高價(jià)的政策，利用經(jīng)濟(jì)杠桿推進(jìn)節(jié)水。浙江省寧波市等地也已具備實(shí)行分質(zhì)水資源費(fèi)的條件。

3 建立差別化水資源費(fèi)調(diào)整機(jī)制的思路

隨著浙江省生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)的需要和“五水共治”工作的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，建立差別化水資源費(fèi)調(diào)整機(jī)制勢(shì)在必行。有關(guān)部門(mén)需加強(qiáng)機(jī)制研究，盡快出臺(tái)水資源費(fèi)差別化調(diào)整政策。

3.1 完善水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》 (發(fā)改價(jià)格〔2013〕29號(hào))要求，浙江省水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作在抓緊進(jìn)行中。水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)對(duì)水資源費(fèi)的承受壓力，實(shí)行科學(xué)合理分類(lèi)。根據(jù)取水水源不同，應(yīng)對(duì)地下水和地表水、地表水中的江河和水庫(kù)取水實(shí)行分類(lèi)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對(duì)淘汰類(lèi)、限制類(lèi)企業(yè)的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高于一般行業(yè);根據(jù)耗水量不同，對(duì)洗車(chē)、洗浴、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等高耗水企業(yè)實(shí)行差別化的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)超計(jì)劃或者超定額取水應(yīng)制定懲罰性征收標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 合理確定水資源費(fèi)調(diào)整目標(biāo)

綜合考慮浙江省水資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)承受能力以及不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)用水的差別特點(diǎn)，結(jié)合水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格、污水處理費(fèi)改革進(jìn)展情況，合理確定每個(gè)5a規(guī)劃水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃調(diào)整目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部的要求，在2015年底(“十二五”末)以前，浙江省水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整目標(biāo)是地表水0.20元/m3和地下水0.50元/m3以上。

3.3 注重水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

要加快在線監(jiān)測(cè)設(shè)施和高精度水表等量水設(shè)施的建設(shè)，為執(zhí)行差別化水資源費(fèi)提供設(shè)施保障，提升差別化水資源費(fèi)的實(shí)施效果。在注重公共供水管道建設(shè)的同時(shí)，加快中水和污水等其他管道的建設(shè)，力促形成不同水源的供應(yīng)格局，為用水單位在不同水源間的優(yōu)化配置提供條件［5］。

4 結(jié)語(yǔ)

水資源是關(guān)系經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，控制用水總量，提高用水效率是當(dāng)前和今后水資源管理的主要任務(wù)。浙江省應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)水資源有償使用制度，綜合考慮地域、行業(yè)、水質(zhì)等方面特點(diǎn)，實(shí)行差別水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)水資源需求的調(diào)節(jié)作用，這對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)將具有現(xiàn)實(shí)重要意義。

［1］浙江省物價(jià)局，浙江省財(cái)政廳，浙江省水利廳.浙江省水資源費(fèi)征收管理辦法［Z］.杭州:浙江省物價(jià)局，1992.

［2］江蘇省物價(jià)局，江蘇省財(cái)政廳，江蘇省水利廳.關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)的通知［Z］.南京:江蘇省物價(jià)局，2006.

［3］玉環(huán)縣人民政府.浙江省玉環(huán)縣節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃 ［R］.杭州:浙江省水利河口研究院，2009.

［4］云南省物價(jià)局，云南省財(cái)政廳，云南省水利廳.關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知［Z］.昆明:云南省發(fā)展和改革委員會(huì)辦公室，2011.

［5］曾雪婷，李永平.我國(guó)差別化水資源費(fèi)調(diào)整機(jī)制研究 ［J］.北京:中國(guó)水利，2013(16):47-49.