■ 喬香蘭 副教授 王 杰 副教授（、中央司法警官學院 河北保定 07000、河北金融學院 河北保定 0705）

“針對利率市場化改革，逐步建立存款保險制度”是實現十八屆三中全會制定的“市場在資源配置中起決定性作用”方略的重要舉措。中國人民銀行《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》也明確指出，“十二五”期間我國將逐步建立和健全存款保險制度、加快存款保險立法進程、擇機出臺《存款保險條例》、明確存款保險制度的基本功能和組織模式。隨著利率市場化進程的加速推進，銀行業(yè)之間的競爭將變得日趨激烈，全新的存款保險制度的建立變得刻不容緩。本文首先回顧了我國存款保險制度從理念的提出到制度化建設的整個歷史進程，然后指出我國目前存款保險制度存在的主要問題，最后提出構建我國新型存款保險制度的對策和建議。

我國存款保險制度變遷的歷史進程

按照國際存款保險機構協(xié)會（International Association of Deposit Insurers）（IADI）的定義，所謂存款保險制度是指在銀行等存款機構喪失清償能力時，保障存款人使之免于存款損失及維持銀行體系穩(wěn)定的一種制度安排?，F代意義上的存款保險制度起源于20世紀30年代的美國，1933年6月美國銀行法的出臺標志著存款保險制度的正式確立。由于肇始于美國的存款保險制度對穩(wěn)健金融體系和促進經濟發(fā)展的巨大作用，所以自1940年以后其他國家紛紛效仿。至目前為止，國際貨幣基金組織188個成員國中，111個國家和地區(qū)已經建立了存款保險制度；金融穩(wěn)定理事會 24個成員國中除中國、沙特和南非外，其他21個國家都已經建立了存款保險制度（隋平，2014）。

我國自20世紀80年代末開始研究存款保險問題。1993年首次提出建立存款保險基金，以維護存款人的合法權益。具體講，我國存款保險制度的發(fā)展經歷了如表1所示曲折的歷程。

值得一提的是，我國存款保險制度發(fā)展的歷史進程并不是一帆風順的。20世紀90年代發(fā)生的金融機構倒閉事件，如廣東國際信托投資公司、海南34家城市信用社倒閉案等對我國金融體系的安全問題提出挑戰(zhàn)。當時如果不是國家的“兜底”決策，可能在一定范圍內引發(fā)金融擠兌等危機現象。也正是這些金融案件才引起了國家決策層對防范金融風險的高度關注。今天，當金融界在不斷呼吁建立存款保險制度時，理論界和決策層也在以實際行動來關注存款保險制度建立的必要性和可行性。在新的歷史條件下，研究余額寶、理財通等金融工具的作用和地位，解決日漸凸顯的數字金融鴻溝問題；在美國退出QE的環(huán)境下解決金融系統(tǒng)的長期“去杠桿”壓力問題，都是我國金融學術界面臨的重大現實課題。

我國存款保險制度存在的問題

社會主義市場經濟體制確立以來，我國形成了以國有商業(yè)銀行為主、中小股份制商業(yè)銀行以及農村合作信用銀行共同構成多層次的金融市場體系。為了保護存款人的利益、維護銀行業(yè)的穩(wěn)定，國家對存款提供100%擔保。這種由國家全保的存款保險模式，被稱為“隱性存保制度”（金融穩(wěn)定論壇組織認為存款保險制度存在兩種制度形式：隱性存款保險制度和顯性存款保險制度）。應該說，中國式的隱性存保制度對于穩(wěn)定社會秩序、實現國家政治的長治久安是起到較大的作用。但在我國加快建立多層次資本市場、加速推進利率市場化改革的背景下，這種隱性存款保險制度已經成為我國銀行業(yè)引進公平競爭機制和市場機制的絆腳石。隱性存款保險制度問題也是目前我國存款保險領域存在的較為突出的金融問題。

（一）隱性存款保險制度破壞了市場競爭機制

我國大型國有商業(yè)銀行與政府間存在著一個隱含的長期合約關系，這種隱含合約就是隱性存款保險，即政府要求國有銀行向企業(yè)提供資金支持，反過來政府承擔全部信貸風險，若銀行破產，處置方式要么破產，要么重組或接管，政府過度干預，1995年中銀信托接管案和1998年中國工商銀行托管海南發(fā)展銀行的債權債務案就是隱性保險的很好例證。這種隱性存款保險制度破壞了公平的市場競爭機制，使商業(yè)銀行在國家信用的保護下，缺乏競爭機制、風險意識淡薄、逐利性增強，極易引發(fā)道德風險，使銀行業(yè)不注重風險管理和資產質量的提高，使其處于低效運行狀態(tài)。之前國家運用多種手段如注資、剝離不良資產、債券置換等充實商業(yè)銀行資本金，都是變相的、隱性存款保險制度帶來的隱患或弊端，而國家為此付出了巨額成本。

（二）隱性存款保險制度影響了貨幣政策執(zhí)行的獨立性

貨幣政策獨立性的含義是指中央銀行擁有自主決定貨幣政策目標的權力，不必在制定政策時追隨政府的財政政策目標。一方面要正確處理中央銀行與政府的關系，政府宏觀經濟管理的目標主要有經濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡，政府為達到經濟發(fā)展目標，往往采取擴張的經濟政策，默許商業(yè)銀行大量放貸，從而誘發(fā)通貨膨脹和經濟過熱，而這種隱性擔保是由政府來買單的。當政府的宏觀經濟政策與貨幣政策發(fā)生沖突時，貨幣政策的獨立性受到嚴重挑戰(zhàn)。另一方面，正確處理中央銀行與金融穩(wěn)定的關系。金融穩(wěn)定是指金融體系能充分發(fā)揮其支付結算、轉化儲蓄為投資的功能，并提供足夠的風險管理措施以化解潛在威脅的一種狀態(tài)。目前，我國賦予了中央銀行更多的金融穩(wěn)定權、職權范圍和政策工具。但隱性存款保險制度模糊了商業(yè)銀行風險管理，弱化了銀行業(yè)的風險意識，而強化了中央銀行最后貸款人的角色，從而極大地影響了我國貨幣政策的獨立性，不利于金融市場的完善，使貨幣政策執(zhí)行的獨立性和有效性大打折扣。

（三）隱性存款保險制度阻礙了我國利率市場化進程

隱性存款保險制度在我國社會主義市場經濟建設初期起到了積極作用，但隨著我國經濟的增速降低，資本流入速度減緩，金融體系的脆弱性增加，使國家的這種“兜底”行為日益成為我國利率市場化進程的巨大障礙。首先，我國大型商業(yè)銀行只因壟斷優(yōu)勢使儲蓄存款居高不下，市場公平競爭缺乏，因隱性存款保險制度存在使其存款安全系數隱性增高，這樣不利于銀行業(yè)改革和加快利率市場化進程；另外，巨額的擔保不僅導致國家財政負擔過重，而且使整個銀行體系面臨潛在風險，隨著金融資產的日益增長，一旦引起連鎖反應，就會產生“多米諾骨牌”效應，這種隱性存款保險制度會帶來巨大的市場道德風險，而這種缺乏競爭的銀行業(yè)會進一步成為利率市場化改革的絆腳石。

表1 我國存款保險制度發(fā)展進程表

（四）隱性存款保險制度透支了國家信用

從20世紀90年代以來，我國政府處置金融機構的退出機制時，無論是采取托管、兼并重組或行政關閉等措施，倒閉金融機構的債務都由國家清償，這都隱含了隱性存款保險制度的存在。在這種制度下，銀行業(yè)利率受到管制，利率市場化的過程中，都愿意把所有風險押在金融機構上，從而更多地透支國家信用，卻最終損害了全社會的利益。另一方面，隨著互聯網金融產品的推出，影子銀行的日漸凸現，銀行承擔的風險有增無減，一旦某一個環(huán)節(jié)出了問題，我國金融體系累積的風險，如金融產品違約、金融機構破產等都有可能引發(fā)市場恐慌。如果盡早改革隱性存款保險制度，減少國家信用的透支，為消除系統(tǒng)性風險爭取時間。

我國存款保險制度的缺陷

存款保險制度作為金融安全網的一部分，解決了由于信息不對稱和儲戶個人理性和集體非理性沖突所造成的對銀行的擠兌，避免銀行倒閉風潮，增強了金融體系的穩(wěn)定性。但存款保險制度因降低了對參與者的激勵，削弱了市場約束力，從而引發(fā)道德風險、逆向選擇等問題，加大危機爆發(fā)的可能性，提高了解決社會問題的成本。

（一）逆向選擇問題

存款保險制度的出發(fā)點是各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。但在自愿性統(tǒng)一費率會員制度下，因保險費與風險不掛鉤，使經營穩(wěn)健的金融機構收益和成本不對稱，大量穩(wěn)健的金融機構退出這一制度；而經營相對差的金融機構充分利用存款保險制度，交納保費，企業(yè)家發(fā)現這一制度的巨大漏洞，充分利用銀行業(yè)這一特點，從事高風險的活動，使這些實力較弱的金融機構得到實際好處，最終出現“劣幣驅逐良幣效應”，結果導致逆向選擇。另外，偏好風險的金融機構本身因存款保險制度的存在，會承擔更高的風險，交納更高的保費，尤其是在經濟衰退期，會出現存款保險制度順經濟周期效應。存款保險制度本身的缺陷，使存款保險體系變得脆弱，可能造成存款保險體系進一步惡化，甚至崩潰。

（二）道德風險問題

從理論和實務角度看，在存款保險制度下，道德風險是指：一方面是儲戶的道德風險。因信息不對稱及存款保險制度的存在，儲戶對銀行的風險和經營狀況不再關心，從而失去對銀行從業(yè)行為的監(jiān)督，監(jiān)督責任由存款保險公司來執(zhí)行；另一方面是金融機構的道德風險，在這種制度下，金融機構持有高風險、高收益的資產時，只享受高收益而不必擔心高風險的危害性，偏好高風險的金融機構會增加高風險資產的持有量，因此，對于銀行本身具有更大風險。存款保險制度提供了錯誤或不兼容的激勵機制，有了保險，情況則更糟。存款保險降低了監(jiān)管人迅速關閉破產銀行的動力，最終增加了轉嫁到納稅人身上的成本。而這種博弈的結果是所有金融機構都增加高風險資產持有量，最終導致整個金融體系的風險增加。

我國新型存款保險制度的構建

近年來，伴隨著民間金融機構的不斷涌現，互聯網金融也在大膽創(chuàng)新中推出各種金融衍生產品，而影子銀行的復雜演化趨勢也在不斷挑戰(zhàn)著現代金融體系的安全控制問題，大數據時代云計算的便捷性和信息交換的即時性更是放大了金融系統(tǒng)的潛在和現實風險。在上述背景下，研究存款保險制度建立的主要障礙和困境，加快推進中國特色存款保險制度的建立，不僅具有理論價值，而且具有現實意義。

（一）做好頂層設計

從1934年美國建立FDIC后，美國聯邦政府分別對1991年的《聯邦存款保險公司改進法》和2005年的《存款保險改革法》進行了重大修改。金融保險法制體系的不斷完善，一方面意味著美國政府正在不斷規(guī)避存款保險制度的不利因素、發(fā)揮存款保險制度的特有優(yōu)勢，另一方面也展示了美國理論界對存款保險制度的學術關注和價值關懷。借鑒美國的成功經驗，結合我國社會主義市場經濟發(fā)展的現實要求，應該從以下兩個方面做好存款保險制度的頂層設計。首先，要站在經濟發(fā)展的制高點，做好長期規(guī)劃。決策層、理論界和金融界應聯手，堅持科學發(fā)展觀，從存款保險制度的利益各方，如存款人、借款人、銀行家及經濟決策人和監(jiān)管人的行為考量，制定存款保險制度運行的長期規(guī)劃，為金融體制改革鋪平道路。其次，要妥善處理好金融發(fā)展與風險防控的關系。存款保險制度頂層設計好與壞，可以從一個國家的金融發(fā)展狀況來體現，如金融深度、可得性、效率和穩(wěn)定性四個維度來綜合評價。只有進行這種頂層設計才有利于金融業(yè)改革，有助于提高金融效率，強化風險防控和金融穩(wěn)定，才不至于發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。

（二）健全信息披露制度

信息披露程度的提高和存款保險制度的建立會提高金融穩(wěn)定水平并增進社會福利，諸如巴塞爾委員會、世界銀行、國際貨幣基金組織等均致力于提高金融體系的透明度，巴塞爾委員會在《提高銀行透明度》、《披露信貸風險最佳做法》以及最新出版的《新資本協(xié)議征求意見稿》等制度性框架文件中均強調了信息披露的重要性（冉勇、鐘子明，2005）。一方面，信息不對稱導致雙方在交易關系中的地位不平等，會導致逆向選擇和道德風險，從而降低經濟效率。因此，政府及各金融機構利用媒體向社會公眾宣傳存款保險制度的意義、內涵和作用，使決策者和社會公眾都能獲得均等的信息，對存款保險制度有盡可能相同的認識，這樣，無論將存款放在哪家銀行都具有均等的風險性，這與銀行實力大小無關，因信息披露制度的完善，使公眾樹立了正確的理財觀。另一方面，政府和金融監(jiān)督部門應將信息真實、準確、完整、及時地向公眾進行披露，正如英國金融服務管理局主席霍華德·大衛(wèi)所言：“高質量的信息披露對市場約束大有裨益，對于實現我們的法定監(jiān)管目標也有重要貢獻；信息披露對市場效率、市場信心、提高流動性、降低波動性還具有有益的效用”（闞超、李均才，2006）。所有這些都說明，信息披露有助于存款保險制度建設健康順利推進。

（三）完善金融法律法規(guī)

首先，制定統(tǒng)一的《存款保險法》已是金融界和理論界的共識。2014年1月，央行在人民銀行工作會議上表示，存款保險制度各項準備工作基本就緒，存款保險制度作為我國已全面展開的金融改革的重要環(huán)節(jié)，擇機推出的可能性很大。這是政府管理當局的呼聲和迫切希望，而《存款保險法》是我國存款保險制度實施的基礎。因此，通過本法，明確存款保險機構的地位、職能、組織機構及業(yè)務操作，以及有關投保方面的細則、保險費率、資金運用、賠償等各方面做出具體規(guī)定。通過此法，從法律層面保護存款人利益和維護金融秩序穩(wěn)定的決心。其次，建立我國存款保險機構。從域外實踐經驗看，美國依照《格拉斯-斯蒂格爾法案》成立了聯邦存款保險公司（FDIC），其職能概括為存款保險、金融監(jiān)管、金融援助、破產處置四大項。因此，我國可以借鑒美國的成熟經驗，盡快建立存款保險機構，在全國范圍內統(tǒng)一制度、組織和運作，有助于因經濟發(fā)展不同而出現不同運作程序，確保存款保險制度建設的順利推進。而我國《存款保險法》的出臺，儼然成為存款保險制度健康發(fā)展的首要問題和核心問題。因存款保險制度關系到金融機構多方利益，應在立法上確立強制的參保方式，以避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機，維護公眾對銀行體系的信心。另外，完善相應法律法規(guī)。一方面，《企業(yè)破產法》和《商業(yè)銀行法》都對相關當事人做出了規(guī)定，但缺乏具體操作的細則。就目前的法律規(guī)定來說，一旦銀行倒閉，對存款人的利益保護，《企業(yè)破產法》和《商業(yè)銀行法》之間的銜接性相對薄弱，因此，盡快出臺《存款保險條例》，配套制定《金融機構破產法》，讓銀行優(yōu)勝劣汰，為自身經營不善負責；另一方面，強化存款保險法律法規(guī)的協(xié)調性。加強對金融機構的金融監(jiān)管，建立預警機制，及時預警、準確判斷，采取有效措施。在銀監(jiān)會頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》的基礎上，細化信息披露內容，樹立法制觀念，加強對公眾存款風險意識教育，增強公眾對信息披露的敏感度，使金融監(jiān)管、信息披露、風險防范都協(xié)調起來，為金融改革的有序推進保駕護航。

（四）加強金融監(jiān)督管理

首先，借鑒域外監(jiān)管實踐以及《新巴塞爾協(xié)議》，官方監(jiān)管包含監(jiān)管內容、方式和運行架構幾個層面。如吸收英國行業(yè)自律性極強、信息公開透明、強調償付能力、統(tǒng)一金融監(jiān)管的特點，從而有效保護消費者權益，我國應在樹立有序的政府監(jiān)管和行業(yè)自律基礎上，建立具有中國特色的金融監(jiān)督管理體系，借鑒美國強調費率監(jiān)管、償付能力監(jiān)管和保險監(jiān)管與保險評級機構之間的互動特色，形成我國符合市場經濟發(fā)展的監(jiān)督管理能力，從而構建強大的金融安全網。其次是實施外部監(jiān)管，即賦予存款保險經營機構必要的監(jiān)督管理權力，包括監(jiān)督管理權和處罰權。存款保險經營機構對參保銀行的資格審查、對持續(xù)性違法的金融機構給予處罰等。存款保險制度機構對存款人的保護應該設定限額標準，從而鼓勵存款人、其他債權人以及社會公眾對銀行或金融機構進行外部監(jiān)督。另外當出現破產倒閉的苗頭時，存款保險經營機構給予適當的財務救助。最后，加大金融監(jiān)管部門對金融機構的監(jiān)管。對銀行和金融機構從市場準入、業(yè)務范圍和市場退出等方面進行全方位的監(jiān)督。加強市場機制的約束，減少道德風險，強化銀行股東、存款人和其他債權人以及社會公眾對銀行的監(jiān)督，從而完善會計制度和信息披露制度，形成良性循環(huán)。

2014年，國務院將建立存款保險制度納入全年金融體制改革的重點工作。目前，我國宏觀經濟穩(wěn)定增長承受較大壓力如資本市場原材料持續(xù)下跌、人民幣大幅貶值、互聯網金融的空前繁榮，金融機構面臨前所未有的困境，局部地區(qū)或個別金融風險事件爆發(fā)的可能性有增無減，中小金融機構擠兌事件概率增大。因此，加快建立存款保險制度，對我國平穩(wěn)推進金融市場化改革意義重大。國際經驗表明，構建以存款保險制度、監(jiān)管當局的審慎監(jiān)管和央行最后貸款人的國家金融安全網，可以有效維護金融穩(wěn)定，促進經濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.隋平.構建和完善我國的存款保險制度[N].光明日報，2014-2-19

2.朱華培.基于國際經驗的我國存款保險制度研究[J].理論界，2008（1）

3.冉勇，鐘子明.對金融機構信息披露制度有效性的研究[J].經濟科學，2005（6）

4.闞超，李均才.論商業(yè)銀行信息披露—以新巴塞爾協(xié)議框架與我國現行規(guī)定為視角[J].西南金融，2006（12）

5.2014年我國存款保險制度有望推出[EB/OL].http://www.chinairn.com/news/20140314/143313963.html