〔摘要〕城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是資源要素向城鎮(zhèn)聚集的過程。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是在制度安排并不充分的背景下快速推進(jìn)的，對(duì)土地和勞動(dòng)力等資源價(jià)格的人為壓制，損害了農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而壓低成本資源要素助長了城市的粗放發(fā)展和資源的過度透支；地方政府對(duì)資源的錯(cuò)配加劇了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的背離，這是影響我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要原因。隨著城鎮(zhèn)化高成本時(shí)代的快速降臨，政府開支的剛性增長和土地收益的日益遞減凸顯地方“財(cái)困”，成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，如何應(yīng)對(duì)高成本的挑戰(zhàn)是當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化亟待解決的重要課題。

〔關(guān)鍵詞〕城鎮(zhèn)化成本；土地財(cái)政；制度變遷；政府轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號(hào)〕F299.21〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-（2014）01-0105-06

一、問題的提出

低成本、高速度是我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的鮮明特征。我國城鎮(zhèn)化速度之快堪稱全球之最，1978年城鎮(zhèn)化率僅為18%左右，2011年就已超過50%，平均每年遞增一個(gè)百分點(diǎn)以上，換言之，我們只用了30年左右的時(shí)間就走完了西方國家花了上百年才完成的路程。而高速度的動(dòng)力主要來自于資源消耗的低成本，如政府以極低的代價(jià)從農(nóng)民手中強(qiáng)制征地，轉(zhuǎn)手以市場(chǎng)競(jìng)拍方式獲取巨額差價(jià)；企業(yè)以極低的工資獲取廉價(jià)勞動(dòng)力，大大提升了“中國制造”在國際市場(chǎng)上的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。除開資源要素的低廉價(jià)格外，城鎮(zhèn)化的低成本也與某些公共領(lǐng)域的投入不足有很大關(guān)系，如市政基礎(chǔ)設(shè)施因欠賬太多而難堪重任，又如農(nóng)民工的勞動(dòng)成本僅按“剩余勞動(dòng)力”定價(jià)，為財(cái)政“節(jié)省”了住房、社會(huì)保障等工資外的巨額開支。由此可見，我國城鎮(zhèn)化的突飛猛進(jìn)一方面得益于土地紅利和人口紅利的集中釋放，另一方面也與公共服務(wù)不到位減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)有關(guān)。

低成本大大激發(fā)了地方政府固定資產(chǎn)投資和城市新區(qū)開發(fā)的熱情。對(duì)12個(gè)省會(huì)城市的調(diào)查顯示，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；而在144個(gè)地級(jí)城市中，平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)?！?〕政府性投資對(duì)GDP增長和城市規(guī)模擴(kuò)張具有立竿見影之效，然而盲目興建開發(fā)區(qū)和商務(wù)區(qū)加劇了耕地濫占濫用現(xiàn)象，致使城市人口密度隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)張不升反降，土地投機(jī)惡炒現(xiàn)象愈演愈烈。資源要素的過度透支，加快了我國土地紅利和人口紅利的枯竭：如一些沿海城市的地方政府正面臨無地可賣的窘境，又如從長三角和珠三角地區(qū)向全國蔓延的“民工荒”折射出農(nóng)民工在城市生存環(huán)境的惡化，收入的不平等和社保體制不完善使其難以在城市立足。

顯而易見，低成本城鎮(zhèn)化并不具備可持續(xù)性，反而掩蓋了低效率的資源消耗的弊端，壓抑了城市集約發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能。此外城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給的長期欠賬勢(shì)必積淀和激化社會(huì)矛盾，損害城市健康發(fā)展的根基。隨著資源稀缺硬約束和財(cái)政支出剛性增長的雙重壓力不斷增大，城鎮(zhèn)化的高成本時(shí)代漸行漸近，“財(cái)困”與“錢緊”的常態(tài)化使地方政府面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在高成本背景下如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中迫切需要研究的課題。

二、低成本城鎮(zhèn)化：制度缺陷與隱性成本 （一）低成本城鎮(zhèn)化的制度環(huán)境

制度是事關(guān)權(quán)力運(yùn)作的程序、規(guī)則和框架，制度安排的缺陷必然導(dǎo)致行政權(quán)力的錯(cuò)位和異化，使政府職能發(fā)生扭曲和變異。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中農(nóng)辦主任陳錫文認(rèn)為，我們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，利用了體制中的某些缺陷，所以形成了一種低成本推進(jìn)城鎮(zhèn)化的這樣一種格局，正是這一種低成本才使得速度大大加快。〔2〕換言之，制度缺陷助長了地方政府 “取”多于“予”甚至只“取”不“予”的行為，使城市提前享受到了土地紅利與人口紅利的好處，而在城鎮(zhèn)化的成本支付方面卻嚴(yán)重滯后。

1.土地制度的壟斷性加速土地紅利的透支。一是土地批租制“寅吃卯糧”。即本屆政府一次性收取未來幾十年的土地出讓金，其本質(zhì)是透支未來的土地紅利。土地出讓制度的缺陷縱容了現(xiàn)任政府瘋狂賣地的行為，如大連2010年的“賣地錢”達(dá)到1157.75億元，相當(dāng)于其財(cái)政收入的231.2%?！?〕而北京市2013年僅前8個(gè)月的土地出讓收入高達(dá)1036.9億元?！?〕如今“上屆政府賣下屆政府的地”的現(xiàn)象愈演愈烈，地方政府將大量的農(nóng)業(yè)用地“劃”為建設(shè)用地，以此生財(cái)，一些地方按照其開發(fā)規(guī)模計(jì)算，地都賣到20年后了，〔5〕這無異于“走別人的路，讓別人無路可走”?，F(xiàn)任政府將后幾任政府的資源提前變現(xiàn)花光了，導(dǎo)致繼任者無地可用，無錢可花，這也注定了土地批租制的難以為繼。二是征地制度犧牲農(nóng)民利益。地方政府一身二任，既是土地管理者，又是土地經(jīng)營者，對(duì)土地具有高度壟斷權(quán)，現(xiàn)行體制允許政府出面強(qiáng)制性地獲得土地，并刻意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地進(jìn)出差價(jià)極為懸殊。這種計(jì)劃征收與市場(chǎng)拍賣的雙軌制為地方政府創(chuàng)造了巨額收益，卻將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，剝奪了其市民化不可或缺的原始積累機(jī)會(huì)。

2.戶籍制度的封閉性加速人口紅利的透支。頑固的戶籍制度是農(nóng)民工被視作“經(jīng)濟(jì)工具”和面臨“社會(huì)性排斥”的根源所在。一方面進(jìn)城打工的農(nóng)民缺乏對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的議價(jià)能力，導(dǎo)致其同工難同酬以及收入長期低位徘徊，另一方面地方政府并未承擔(dān)起為外來流動(dòng)人口提供均等公共服務(wù)的責(zé)任。政府和企業(yè)從勞動(dòng)人口身上所獲取的利益遠(yuǎn)甚于其付出的代價(jià)，這從財(cái)政收入占GDP比重、企業(yè)盈利占GDP比重的不斷上升的現(xiàn)狀中即可得到印證。據(jù)專家測(cè)算，農(nóng)民工市民化每人平均成本需要10萬，〔6〕而戶籍門檻的存在使地方政府順理成章地“節(jié)約”了與農(nóng)民工的教育、醫(yī)療和住房有關(guān)的成本支出。由于無法消除在老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教等后顧之憂，農(nóng)民工難以擺脫“就業(yè)在城市，生活回農(nóng)村”的“候鳥”宿命，一旦青春不再只能告老還鄉(xiāng)。農(nóng)民工勞動(dòng)周期的壓縮無疑加速了勞動(dòng)力資源的折舊，導(dǎo)致人口紅利過度透支，一旦人口轉(zhuǎn)移后繼乏力，城市經(jīng)濟(jì)將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3.政績(jī)制度的導(dǎo)向性加劇要素資源的錯(cuò)配?，F(xiàn)行政績(jī)考核體系直接左右了地方官員的行為模式，使其完全圍著政績(jī)的指揮棒轉(zhuǎn)，而最能快速凸顯當(dāng)下政績(jī)的莫過于GDP增長和城市建設(shè)，因此地方政府不惜斥巨資大搞面子工程和形象工程，而在民生急需的保障房建設(shè)和市政基礎(chǔ)建設(shè)以及公共服務(wù)均等化方面卻明顯投入不足、欠賬嚴(yán)重。據(jù)新加坡國立大學(xué)房地產(chǎn)研究院院長鄧永恒對(duì)中國283個(gè)中小城市的市長和市委書記10年政績(jī)和升遷結(jié)果統(tǒng)計(jì)，如果任期內(nèi)的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%；如果任期內(nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保上，那么他升官的幾率是負(fù)值?！?〕這一數(shù)據(jù)充分解釋了地方官員為何不惜債臺(tái)高筑也要大搞行政主導(dǎo)型投資的行為：既是為了對(duì)上負(fù)責(zé)，更是為了個(gè)人仕途，寧肯透支未來也要實(shí)現(xiàn)“保增長”的短期政績(jī)?？梢妭鹘y(tǒng)政績(jī)導(dǎo)向問題已非常突出。

（二）低成本假象與隱性成本

城鎮(zhèn)化成本不僅是土地、勞動(dòng)力和資金等要素資源投入的顯性成本，那些看不見的隱性成本和社會(huì)成本也應(yīng)納入城鎮(zhèn)化成本變量。隱性成本和社會(huì)成本雖然不易覺察，但并非不存在，有的只是暫時(shí)被掩蓋或回避而已。我國快速城鎮(zhèn)化過度依賴人口紅利和土地紅利的溢出效應(yīng)，而人口紅利和土地紅利的集中釋放實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展力的過度透支。其后果是助長了潛在的隱性成本和社會(huì)成本的顯性化，從而加快了城鎮(zhèn)化高成本時(shí)代的來臨。

1.治理困境與隱性成本。一是流動(dòng)人口管理難題。2.63億農(nóng)民工堪稱是世界上最大規(guī)模的流動(dòng)人口，按照每年1%的轉(zhuǎn)移速度，未來十年還有2億多農(nóng)民進(jìn)城，這意味著城市流動(dòng)人口規(guī)模將翻番，流動(dòng)就業(yè)的不確定性大大增加了政府的社會(huì)管理成本和城市治理的難度。比如城中村、棚戶區(qū)大量外來人口導(dǎo)致社會(huì)治安嚴(yán)峻形勢(shì)。二是失地農(nóng)民貧民化難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來全國因征地而形成的“三無人員”即“種地?zé)o田、上班無崗、低保無份”的失地農(nóng)民高達(dá)4000多萬人，雖然獲得了數(shù)量不等的補(bǔ)償款，其中的一部分人還轉(zhuǎn)成了市民身份，但更多的人處于失地失業(yè)無保障狀態(tài)，一旦補(bǔ)償款耗盡且無用其它生活來源將淪為城市貧民；三是城市管理與民生需求的矛盾凸顯。市容市貌的維護(hù)與流動(dòng)小販的生計(jì)以及市民的生活需要很難兼顧，極易引發(fā)不滿情緒甚至群體事件，如城管與商販發(fā)生流血沖突屢見不鮮。上述城市治理難題無疑加大了城市隱性成本。

2.決策失誤與隱性成本。急功近利和華而不實(shí)導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱不堪，其損失遠(yuǎn)大于當(dāng)初節(jié)省的開支。而西方國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括管網(wǎng)配套設(shè)施和污水處理等方面，真正著眼于百年大計(jì)，耗時(shí)費(fèi)力所換來的則是高效益。比如僅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年時(shí)間，甚至50年之久?！?〕如德國人在青島用了幾十年時(shí)間做的下水系統(tǒng)使用一百多年，至今功能完好?！?〕反觀我們的城市建設(shè)，其外貌已不遜歐美國家水平，然而被稱為“城市良心”的排水系統(tǒng)卻問題叢生，幾乎所有的城市都飽受內(nèi)澇之患。此外交通擁堵、垃圾圍城等城市病的迅速蔓延，無不暴露出城市建設(shè)和治理的短板，由此產(chǎn)生的效率損失和經(jīng)濟(jì)損失最終還是由社會(huì)來承擔(dān)。

3.階層分化與隱性成本。制度門檻人為割裂了勞動(dòng)力市場(chǎng)，城市居民與外來人口成為涇渭分明的兩大階層：前者借助人脈關(guān)系和權(quán)力背景躋身于收入高和工作穩(wěn)定的國有大企業(yè)；后者則長期處于變動(dòng)不居狀態(tài)，淪為無法享受城市居民權(quán)宜的社會(huì)底層，只能聚集于競(jìng)爭(zhēng)性極強(qiáng)和工資水平低下的建筑業(yè)、消費(fèi)品制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，勞動(dòng)收入長期低位徘徊。其后果一是制約了農(nóng)民工素質(zhì)的提高，阻礙了行業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新；二是長期維持低消費(fèi)傾向，阻礙了內(nèi)需的擴(kuò)大；三是盲目流動(dòng)既增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且加重了交通負(fù)荷，加劇了社會(huì)資源的虛耗。二元矛盾的積累和激化無疑將加劇城市人口的摩擦與內(nèi)耗，成為社會(huì)穩(wěn)定與和諧的破壞因子。

4.“建設(shè)性破壞”與隱性成本。在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，長官意志導(dǎo)致城市盲目大拆大建常態(tài)化，每逢政府換屆更會(huì)掀起新一輪城市化浪費(fèi)和“建設(shè)性破壞”高潮，而以城市土地價(jià)值最大化為目的的大規(guī)模舊城改造大大縮短了我國建筑的使用年限，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。據(jù)媒體報(bào)道，我國是全球產(chǎn)生建筑垃圾最多的國家，其中高樓爆破量每年以20%的速度遞增，穩(wěn)居全球爆破第一國位置，而房屋平均壽命僅為25—30年?！?0〕然而這些“建設(shè)性破壞”所產(chǎn)生的大量成本卻被城市級(jí)差地租的快速增值所掩蓋了。

城鎮(zhèn)化隱性成本不啻強(qiáng)化了低成本城鎮(zhèn)化假象，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程埋下重大隱患，如政府對(duì)城市基本設(shè)施的欠賬實(shí)質(zhì)是將城鎮(zhèn)化成本社會(huì)化；又如現(xiàn)任政府為繼任者留下巨額債務(wù)，實(shí)則是向未來轉(zhuǎn)嫁成本，即由后人來為前人的成本買單。

三、高成本城鎮(zhèn)化：“財(cái)困”與剛需的雙重挑戰(zhàn) 以政府為主導(dǎo)，以土地為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式將我國城鎮(zhèn)化推向了見“地”見“房”而不見“人”的歧途。這種依靠嚴(yán)重透支土地紅利和大量舉債經(jīng)營城市，通過大規(guī)模“造城運(yùn)動(dòng)”和“房地產(chǎn)化”拉動(dòng)GDP增長的畸形城鎮(zhèn)化是注定難以為繼的。因?yàn)榭抠u地造城無異于用房地產(chǎn)泡沫堆砌城鎮(zhèn)化，猶如房屋修建在沙灘之上，具有極大的風(fēng)險(xiǎn)性。房?jī)r(jià)與地價(jià)輪番飆升的最大惡果就是加速了城鎮(zhèn)化高成本時(shí)代的來臨，不僅惡化了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生存環(huán)境，使城市經(jīng)濟(jì)喪失了發(fā)展的生機(jī)與活力，城市生活成本迅速攀升不斷抬高人口城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)門檻，居高不下的資源要素價(jià)格成為我國城鎮(zhèn)化難以承受之重。在人口紅利拐點(diǎn)漸行漸進(jìn)、土地財(cái)政已成強(qiáng)弩之末之際，地方政府的剛性支出卻不期而至，如推進(jìn)公共服務(wù)均等化需要地方政府投入巨額資金，這對(duì)于深受“財(cái)困”和“錢緊”煎熬的地方政府而言無疑壓力巨大。據(jù)國家開發(fā)銀行此前預(yù)計(jì)，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財(cái)政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的五分之一左右。〔11〕“減收”與“增支”的雙重壓力使地方政府面臨十字路口的選擇，或是按部就班沿襲傳統(tǒng)發(fā)展模式，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴，或是改弦易轍，以壯士斷腕的勇氣打破既有利益格局，創(chuàng)新發(fā)展模式。地方政府的路徑選擇將決定我國城鎮(zhèn)化的未來走向。

2013年以來土地市場(chǎng)風(fēng)云突變，久違的地王重出江湖，地價(jià)連創(chuàng)歷史新高。從表面上看，天價(jià)土地在大城市的頻頻出現(xiàn)緣于開發(fā)商的瘋狂，但實(shí)際上完全是地方政府在背后推波助瀾所為。由于預(yù)算財(cái)政蛻變?yōu)槌燥堌?cái)政，在很多地方甚至不足以維持行政開支，土地早已成為地方政府的命脈，城市建設(shè)資金更是高度依賴于土地溢價(jià)。預(yù)算缺口不斷擴(kuò)大使地方政府在賣地生財(cái)?shù)哪嗾又性较菰缴睢?/p>

然而，土地財(cái)政早已輝煌不再。一些沿海城市如深圳、溫州等早已面臨無地可賣的境地，而土地溢價(jià)的空間也在不斷縮小。2009年，全國土地出讓金總收益接近1.4萬億，用于支付征地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償金是0.5萬億元，成本占到土地出讓金總收益的37.0%，政府獲得土地出讓金總收益中超過60%的純收入。而在2011年，全國土地出讓金為3.3萬億，但僅僅是征地拆遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用就超過了2.3萬億。換言之，土地出讓金的純收益占總收益的比重已經(jīng)不到30%，成本卻占到了71.3%。〔12〕土地溢價(jià)的大幅縮水預(yù)示著以地生財(cái)之路已經(jīng)越走越窄。從長遠(yuǎn)看，土地資源的迅速枯竭（18億畝耕地的紅線不能破）的嚴(yán)峻形勢(shì)決定了土地財(cái)政退出歷史舞臺(tái)乃大勢(shì)所趨。維護(hù)失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民分享土地增值收益的強(qiáng)烈呼聲正在撼動(dòng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷地位，這意味著地方政府坐收巨額土地收益的時(shí)代將漸行漸遠(yuǎn)。

與此同時(shí)，公共服務(wù)均等化要求地方政府?dāng)U大城市公共服務(wù)的覆蓋范圍，而外來人口享受市民的同等待遇需要財(cái)政拿出巨額資金。成都市統(tǒng)籌委、國土局官員在接受媒體采訪時(shí)曾經(jīng)算過一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，政府需為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10萬～15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農(nóng)民中的三分之二轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，政府得拿出4000億～6000億元，這超出了成都新世紀(jì)頭10年的財(cái)政收入總和，實(shí)在難以承受?！?3〕本地農(nóng)民的市民化尚不堪重負(fù)，公共服務(wù)均等化覆蓋外來人口的難度更是不言而喻。此外，長期大量欠賬的市政公共設(shè)施建設(shè)的短板同樣需要補(bǔ)齊，而這些剛性開支無疑將進(jìn)一步加劇政府的“財(cái)困”。在支出剛性和收入乏力的雙重?cái)D壓下，如何沖破資金短缺瓶頸已經(jīng)成為地方政府必須面對(duì)的重大難題。

四、高成本時(shí)代城市政府的路徑選擇

（一）高成本城鎮(zhèn)化取向：政府主導(dǎo)抑或市場(chǎng)主導(dǎo)

政府轉(zhuǎn)型是高成本時(shí)代降低城鎮(zhèn)化成本的關(guān)鍵。要推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，加快城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)放棄全能角色，將重心放在引導(dǎo)市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境和提供公共服務(wù)方面。市場(chǎng)是使經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)制，讓市場(chǎng)配置資源和主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，能夠大大減少資源錯(cuò)配造成的低效率和資源浪費(fèi)現(xiàn)象，從而有效降低政府投資失誤所產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化成本。只有嚴(yán)格抑制政府投資沖動(dòng)，打破政府壟斷格局，廢除城市化的準(zhǔn)入門檻，才能廣泛吸引社會(huì)資本參與城市發(fā)展。

但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府行政主導(dǎo)性投資已經(jīng)成為一個(gè)無底洞，亦是地方政府深陷“財(cái)困”的主要根源。長期以來，項(xiàng)目投資規(guī)模一直是衡量招商引資成效的核心標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府普遍熱衷于筑巢引鳳，以吸引更多的外來投資。但由于基礎(chǔ)建設(shè)投資巨大，回收期長，因此盲目興建各類開發(fā)區(qū)必然消耗地方大量財(cái)力。目前我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括征地拆遷費(fèi)用在內(nèi)，平均每平方公里已超過30億元。若以每年轉(zhuǎn)移1200萬人，每平方公里容納1萬人計(jì)，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積每年就需要新增1200平方公里，總投資達(dá)3萬億—4萬億元，相當(dāng)于2012年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的10%，而這些投資主要由各級(jí)地方政府籌措?！?4〕幾十年來，土地財(cái)政已累計(jì)為地方政府創(chuàng)造了高達(dá)30萬億的土地價(jià)差，〔15〕而巨額資金主要流向了房地產(chǎn)投資和固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，成為各地轟轟烈烈造城運(yùn)動(dòng)的源動(dòng)力。然而政府性投資的低下效益和權(quán)力腐敗的高昂成本導(dǎo)致巨額的賣地收入難以填補(bǔ)地方政府投資無底洞，因此，除了大肆舉債別無它策，據(jù)中國社科院專家估計(jì)，目前地方債務(wù)規(guī)模已超過20萬億，〔16〕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速凸顯。由此可見，地方政府債臺(tái)高筑壓力重重，為了還債除了賣地還是賣地，人民日?qǐng)?bào)對(duì)此嚴(yán)厲批評(píng)，地方債務(wù)已到了債多不用愁，虱子多了不怕咬的地步。地方政府債務(wù)危機(jī)的實(shí)質(zhì)是地方政府的收入增長持續(xù)性地低于政府投資的增長，也就是說，政府性投資的大規(guī)模擴(kuò)張并未帶來相應(yīng)的收益率增長，反而是邊際投資收益率的不斷下降，這意味著，用擴(kuò)大投資規(guī)模來提高效益是絕對(duì)不可行的，也是難以持續(xù)的，繼續(xù)寅吃卯糧賣地還債將在土地城鎮(zhèn)化的怪圈中越陷越深。因此，地方政府必須改弦易轍，徹底改變政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的職能，以大幅度降低資源錯(cuò)配帶來的城鎮(zhèn)化巨大成本。

有效壓縮政府行政開支是降低城鎮(zhèn)化非市場(chǎng)成本的重要手段。要促使政府拿出決心和勇氣打破現(xiàn)有的利益格局，敢于觸動(dòng)自己的既得利益，加快政府“瘦身”簡(jiǎn)政步伐，向社會(huì)公開并大幅削減“三公”經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)禁政府興建樓堂館所和鋪張浪費(fèi)。俗話說，由儉入奢易，由奢入儉難。政府在透支土地紅利時(shí)代已習(xí)慣于大手大腳，如今要過緊日子難上加難，所以如果沒有制度保障和完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，政府自利或自肥的行為就很難絕跡斷根。所以制度環(huán)境的重塑與優(yōu)化事關(guān)政府轉(zhuǎn)型的成敗。

（二）城鎮(zhèn)化成本控制：速度與規(guī)模之惑

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)步入了嚴(yán)重透支未來資源的歧途，人為壓低資源要素價(jià)格和轉(zhuǎn)嫁城市發(fā)展成本從表面上看有利于城市的快速發(fā)展，但犧牲城市弱勢(shì)群體的利益必然加劇城市二元矛盾，成為威脅城市健康發(fā)展的潛在隱患，如通過剝奪農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益來打造現(xiàn)代化的城市外觀，美化地方官員政績(jī)，必然擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距與鴻溝，從長遠(yuǎn)來看，矛盾的不斷積累將加劇社會(huì)動(dòng)蕩，從而造成更大的社會(huì)損失，使城市化成本有增無減。

在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式下，大規(guī)模的造城運(yùn)動(dòng)和城市“房地產(chǎn)化”加劇了資本圈地、囤地、炒地和囤房、炒房的行為，不僅嚴(yán)重惡化了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生存環(huán)境，也毀掉了城鎮(zhèn)化必不可缺的產(chǎn)業(yè)依托和產(chǎn)業(yè)支撐，使城鎮(zhèn)化成為無本之木和無源之水，陷入岌岌可危的境地。房地產(chǎn)毒瘤使城市異化為投機(jī)天堂，刺激了樓市泡沫的惡性膨脹。進(jìn)城農(nóng)民因就業(yè)機(jī)會(huì)的缺乏而淪為新一代城市貧民，大大增加了城市“拉美化”的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)幾億流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的渴望，地方政府難以作為。以住房保障為例，在解決本地低收入家庭的住房難題仍遙遙無期的現(xiàn)實(shí)面前，如何為外來人口提供住房保障？在“居（?。焙汀埃ň停I(yè)”的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到化解的前提下，每年上千萬新移民的涌入必然加速城市的貧困化，將最終導(dǎo)致拉美式的貧民窟在國內(nèi)城市迅速蔓延。

首先，高速城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)緩行。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的最大差異在于，前者以資金為基石，只要有錢就可以推動(dòng)城市空間快速擴(kuò)張。而后者需要時(shí)間的長期積淀，欲速則不達(dá)。農(nóng)民市民化是一個(gè)漫長的過程，農(nóng)民能否在城市扎根，關(guān)鍵取決于其有無財(cái)務(wù)能力，是否具備原始積累，而僅靠其在城市打工所得是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。尤其是解決住有所居的問題，需要政府的扶助，這又涉及到制度的變遷，不可能一蹴而就；對(duì)于地方政府而言，向進(jìn)城農(nóng)民提供均等的公共服務(wù)面臨巨大的財(cái)政支出，這在短期內(nèi)同樣是其難以承受之重，尤其是在目前地方政府債臺(tái)高筑的巨大壓力下更是困難重重。此外，過去幾十年的土地城鎮(zhèn)化對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重摧殘，而擺脫對(duì)舊的城市化發(fā)展模式的路徑依賴，調(diào)整失衡已久的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)化真正成為城市化的依托和支撐，這一轉(zhuǎn)變過程也絕非易事，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的休養(yǎng)生息需要假以時(shí)日。歸根結(jié)底，這一切的改變高度依賴于制度環(huán)境的完善和政府職能的徹底轉(zhuǎn)型，而利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整猶為艱難不易。所以，在上述條件尚不具備的前提下，貿(mào)然加快人口轉(zhuǎn)移速度，將加劇城市承載力不足的矛盾。

其次，緊湊型城市是我國城鎮(zhèn)化的必由之路。大規(guī)模的造城運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致城市人口密度不斷下降，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而城市規(guī)模過大造成通勤半徑過長，公交建設(shè)嚴(yán)重滯后，刺激私家車爆炸式增長，使城市陷入車多路少交通嚴(yán)重?fù)矶碌膼盒匝h(huán)，大大降低了城市運(yùn)行效率。因而轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，必須走緊湊型道路：一是加快土地的集約化利用，摒棄以大為美的錯(cuò)誤觀念，拒絕以大馬路、大廣場(chǎng)、大草坪等為榮的面子工程裝點(diǎn)視覺城市或城市形象；二是出臺(tái)嚴(yán)苛政策和經(jīng)濟(jì)杠桿限制私家車發(fā)展，以最大幅度減少其行駛和停泊占用大量的土地資源，同時(shí)要大力發(fā)展各類城市公共交通，為居民創(chuàng)造便利的出行條件；三是用房產(chǎn)稅限制居住高消費(fèi)行為，對(duì)超標(biāo)住宅征收累進(jìn)制的奢侈消費(fèi)稅，對(duì)辦公用房面積進(jìn)行嚴(yán)格限制，超過規(guī)定征收高額稅收，尤其要嚴(yán)控政府樓堂館所修建和規(guī)格，使政府成為社會(huì)節(jié)儉的表率；四是維護(hù)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的獨(dú)立性和嚴(yán)肅性，限制城市半徑過快延伸，嚴(yán)禁長官意志凌駕于城市規(guī)劃之上。

（三）制度變遷之三重門

在財(cái)源每況愈下和開支剛性增長的雙重壓力下，地方政府變本加厲地圈地囤地和制造“地王”，對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴已到了前所未有的高度，從而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的歧路上積重難返。因此制度變遷已刻不容緩。從目前的形勢(shì)來看，不改革注定沒有前途可言，而改革又必須承受傷筋動(dòng)骨帶來陣痛，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何不觸動(dòng)既得利益和不產(chǎn)生陣痛的改革絕不是真正意義的改革。

首先，土地制度變遷是改革的深水區(qū)，也是繞不過的制度瓶頸。十八大報(bào)告承諾讓農(nóng)民得到更多的土地增值收益，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，也就是說，要敢于動(dòng)地方政府的奶酪，讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益。土地制度改革的關(guān)鍵是徹底打破政府對(duì)土地資源壟斷經(jīng)營的體制，從而打破地方政府對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴。因此必須加快“稅收財(cái)政”取代土地財(cái)政的步伐。

其次，大城市戶籍制度改革乃重中之重。目前，中小城市的戶籍門檻已有松動(dòng)，但一線及省會(huì)城市的戶籍制度改革仍無時(shí)間表。事實(shí)上，中小城市本身就是人口流出地，開放戶籍并不決定性意義，而作為人口流入地的一線城市和省會(huì)城市才是戶籍制度改革的最大難點(diǎn)。戶籍制度改革是地方政府是否承擔(dān)對(duì)外來人口社會(huì)保障職責(zé)的試金石，同時(shí)它也考驗(yàn)著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力、政府和社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化成本的承受和消化能力，以及對(duì)既定生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)保障制度的調(diào)整和變革能力?！?7〕

再次，政績(jī)制度改革已刻不容緩?，F(xiàn)行干部績(jī)效考核制度是地方官員GDP崇拜的源頭，其弊端廣為社會(huì)所詬病，早已到了非改不可的地步了，必須徹底摒棄以經(jīng)濟(jì)增長為核心的考核體系，要進(jìn)一步加大民生、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展性指標(biāo)的考核權(quán)重。否則，在傳統(tǒng)政績(jī)考核制度的導(dǎo)向下，地方政府將永遠(yuǎn)無法擺脫對(duì)GDP增長的路徑依賴。

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