李海英

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，黨的十八屆三中全會(huì)提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。這無疑是在我國(guó)全面深化改革的戰(zhàn)略部署中的一項(xiàng)重要舉措。檔案工作也不例外，在全國(guó)檔案局館長(zhǎng)會(huì)議上，楊冬權(quán)局長(zhǎng)的講話中也提出，各級(jí)檔案部門要對(duì)全部事務(wù)進(jìn)行研究，把可向社會(huì)購(gòu)買的事務(wù)性管理服務(wù)，從由檔案工作人員進(jìn)行，改為以購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行，積極穩(wěn)妥推廣購(gòu)買服務(wù)。

就北京而言，早在幾年前，就有一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位因檔案人員、庫房緊張，技術(shù)缺乏等問題，就嘗試著將部分檔案的保管、整理、數(shù)字化等工作以有償服務(wù)的形式外包給社會(huì)上的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并取得了比較好的效果，一方面解決了這些單位的難題，另一方面也減輕了檔案工作人員的工作強(qiáng)度。

在國(guó)外，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)已經(jīng)被廣泛接受，被認(rèn)為是一種提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率的途徑。且國(guó)外的商業(yè)性的檔案管理機(jī)構(gòu)也非常普及，美國(guó)稱之為“文件中心”，英國(guó)稱“中間檔案館”，前蘇聯(lián)稱“機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案館”，馬來西亞稱“文件服務(wù)中心”。它是一種獨(dú)立于機(jī)關(guān)之外，具有社會(huì)化、集約化和專業(yè)化為一身的半現(xiàn)行文件①管理機(jī)構(gòu)，具有保管、服務(wù)和處置等職能。以文件中心的發(fā)源地美國(guó)為例，有兩種文件中心類型——政府文件中心和商業(yè)性文件中心。政府文件中心包括聯(lián)邦、州及以下級(jí)別政府文件中心，共有15個(gè)，是由聯(lián)邦政府建立的，為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一由美國(guó)國(guó)家檔案與文件署領(lǐng)導(dǎo)和管理，屬于聯(lián)邦檔案系統(tǒng)。商業(yè)性文件中心是由私人創(chuàng)辦的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，為工商企業(yè)提供現(xiàn)代化服務(wù)[1]。

而我國(guó)檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)均為商業(yè)性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，有政府建立的，也有私人創(chuàng)建的，它們的共同點(diǎn)：一是經(jīng)營(yíng)范圍不受限制，既為政府部門服務(wù)，也為社會(huì)各界服務(wù)；二是都是營(yíng)利性的；三是建立的時(shí)間都不長(zhǎng)。由政府創(chuàng)辦的檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般是各省（市）檔案局（館）下面建立的檔案服務(wù)中心，由于規(guī)模小、數(shù)量有限不能滿足各級(jí)政府部門的需求。由私人創(chuàng)建的檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)雖具有一定的規(guī)模，但是起步晚，正在發(fā)展過程中。

正是由于上述檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，我國(guó)的檔案社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)還只是處在起步階段，存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：一是檔案服務(wù)的市場(chǎng)還是自發(fā)無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，從事檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員良莠不齊，既有國(guó)有的企業(yè)，也有民營(yíng)的企業(yè)，既有設(shè)施設(shè)備較為完備、資金雄厚的大型企業(yè)，也有房無一間的皮包公司。從業(yè)人員也是既有檔案資深的人員，也有不具備檔案知識(shí)剛畢業(yè)的學(xué)生。二是檔案行政管理部門監(jiān)管缺失。檔案管理的社會(huì)服務(wù)還沒有準(zhǔn)入的門檻，有關(guān)檔案管理服務(wù)的業(yè)務(wù)規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還沒有出臺(tái)，因此，致使檔案管理服務(wù)水平參差不齊。三是檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)育不夠成熟，市場(chǎng)不夠活躍。現(xiàn)有的提供檔案管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)發(fā)展與需求還有一定距離，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展比較緩慢，數(shù)量不多，實(shí)力不夠強(qiáng)，同時(shí)，一些檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中專業(yè)人才緊缺，管理經(jīng)驗(yàn)不足，整體發(fā)展水平不高，加之提供檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與需求增長(zhǎng)之間的信息不夠暢通，造成市場(chǎng)不夠活躍。

由于檔案工作是一項(xiàng)重要的工作，它與其他服務(wù)性工作有所不同，它有一定的機(jī)密性。它保管的檔案記載著一個(gè)單位乃至國(guó)家的重要信息，其中有部分是涉密的或者是敏感的內(nèi)容，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)是不易公開的。將檔案管理外包給檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接涉及的就是檔案實(shí)體和內(nèi)容的安全，因此建立購(gòu)買檔案管理服務(wù)的監(jiān)管體系對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是必要的，更是必須的，這是毋庸置疑的。購(gòu)買檔案管理服務(wù)的監(jiān)管體系包括：檔案行政管理部門監(jiān)管、行業(yè)學(xué)會(huì)的自律與監(jiān)督、社會(huì)公眾和媒體等多方位的監(jiān)督。

一、行政管理部門監(jiān)管

“沒有規(guī)矩不成方圓”，沒有監(jiān)管就不會(huì)有良好的秩序。在當(dāng)今社會(huì)中，要使一件新生事物具有生命力，需要從監(jiān)管的角度入手，將其納入法律規(guī)定的范圍之中，唯有如此，才能使其良性發(fā)展。并且在法治社會(huì)下的向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)不應(yīng)也不允許存在監(jiān)管的“真空帶”，否則必然會(huì)使向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的創(chuàng)新活動(dòng)以無序的結(jié)果告終。

作為政府管理檔案事務(wù)的職能部門檔案行政管理部門對(duì)向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管具有義不容辭的職責(zé)，不能因?qū)n案管理服務(wù)交給檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而免除相應(yīng)的責(zé)任成為所謂的“甩手掌柜”。這就是說政府的責(zé)任并沒有因購(gòu)買服務(wù)的行為而轉(zhuǎn)移，其仍需要就相關(guān)的服務(wù)承擔(dān)最終的責(zé)任。因此檔案行政管理部門要做到以下幾個(gè)方面：

（一）完善法律法規(guī)相關(guān)配套的規(guī)章制度

目前國(guó)家出臺(tái)了規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的法律《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，還有《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》以及一些相關(guān)的配套制度，作為檔案行業(yè)的要求還需要檔案行政管理部門出臺(tái)有關(guān)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的政策性、制度性的指導(dǎo)性規(guī)范文件，來發(fā)揮監(jiān)管服務(wù)職能。首先，要明確向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的范圍，根據(jù)檔案管理工作的特點(diǎn)和要求，明確哪些服務(wù)可以買、哪些不能買，這是順利開展向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)工作的前提和基礎(chǔ)，也是向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)實(shí)踐的難點(diǎn)所在，要因地制宜研究制定向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并向社會(huì)公布。指導(dǎo)性目錄中還應(yīng)明確購(gòu)買服務(wù)的禁止性要求，做到既要推動(dòng)向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)，也要確保檔案行政管理部門全面正確履行職能，防止將不適合社會(huì)力量承擔(dān)的檔案管理服務(wù)項(xiàng)目推向市場(chǎng)。其次，要提出向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，將檔案管理服務(wù)列為特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍內(nèi)。目前國(guó)家已經(jīng)把關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，列為特許經(jīng)營(yíng)的范圍了。而檔案工作是關(guān)乎一個(gè)單位乃至國(guó)家的安全，也應(yīng)列為特許經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)。凡是要進(jìn)行檔案管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)，除到工商局登記注冊(cè)外，還要到檔案行政管理部門審批、備案。再者，要建立備案制度。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)后，要向檔案行政管理部門備案。備案的內(nèi)容包括服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容、期限，供應(yīng)商名稱、地址等，作為檔案行政管理部門監(jiān)管的依據(jù)之一。最后，要建立向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，在購(gòu)買檔案管理服務(wù)的同時(shí)就要考慮好配套的監(jiān)督與評(píng)估指標(biāo)體系，預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（二）事中、事后監(jiān)管

經(jīng)過特許經(jīng)營(yíng)審核后的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)，檔案行政管理部門要對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行過程監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容包括：一是監(jiān)督檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)履行法定義務(wù)和合同規(guī)定的義務(wù)的情況；二是檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量以及安全的情況；三是接受公眾對(duì)檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的投訴，并對(duì)投訴進(jìn)行分類、判斷，要求檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)改進(jìn)；四是每年向上級(jí)主管部門提交年度監(jiān)督檢查報(bào)告；五是在危及或者可能危及檔案安全等緊急情況下，臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這需要檔案行政管理部門要定期檢查，獲取相關(guān)信息，制定檔案管理服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范等等，以確保監(jiān)管落到實(shí)處。

二、行業(yè)學(xué)會(huì)的自律與監(jiān)督

行業(yè)監(jiān)督是通過集服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，聯(lián)系企業(yè)與政府以及市場(chǎng)之間的橋梁、紐帶為一體的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的，在國(guó)外稱之為第三方組織監(jiān)督，是指獨(dú)立的第三方組織對(duì)檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的是非曲直進(jìn)行客觀的實(shí)事求是的監(jiān)督、評(píng)估，它可以彌補(bǔ)檔案行政部門監(jiān)管中的不足。它制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)強(qiáng)的科學(xué)性，是檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)管理的依據(jù)，從而促使檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為更加規(guī)范，以此提升檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)學(xué)會(huì)雖具有上述組織性質(zhì)和職能，但是它們的公信力還不夠高。它們或多或少都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，所以并不是純粹意義上的第三方組織。

目前檔案行業(yè)只是由檔案工作者和檔案管理及研究單位自愿聯(lián)合發(fā)起成立，是經(jīng)社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體，即檔案學(xué)會(huì)。它同樣具有服務(wù)行業(yè)、行業(yè)自律、學(xué)術(shù)交流、協(xié)調(diào)監(jiān)督、橋梁紐帶等作用。在當(dāng)下還沒有其他社會(huì)團(tuán)體組織的情況下，檔案學(xué)會(huì)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起行業(yè)監(jiān)督的責(zé)任。

檔案學(xué)會(huì)可以通過自律職能和建立并實(shí)施服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系來行使監(jiān)督。首先，發(fā)揮自律職能，建立檔案行業(yè)的自律機(jī)制，制定和遵守有利于市場(chǎng)規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的行規(guī)行約、會(huì)員守則，使行業(yè)會(huì)員加強(qiáng)自我約束，樹立良好的職業(yè)形象。其次，建立并實(shí)施服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估體系。建立檔案服務(wù)的評(píng)估體系，其中要有科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估方法，還要引入專家、學(xué)者、民眾的建議，以確保結(jié)果的公正合理。同時(shí)，還要注重平時(shí)收集、整理并發(fā)布檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作信息，定期運(yùn)用收集到的信息和建立的評(píng)估體系對(duì)檔案社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果，以達(dá)到行業(yè)監(jiān)督的目的。

三、社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督

社會(huì)公眾監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督中最直接廣泛的形式之一，由于目前向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)，一般是各單位，公民個(gè)人很少有這樣的需求，因此公眾對(duì)其關(guān)注度不是很高，只是業(yè)內(nèi)人士對(duì)其有一定的關(guān)注度。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的活動(dòng)會(huì)越來越得到公眾的關(guān)注、監(jiān)督。公眾監(jiān)督主要體現(xiàn)在：被服務(wù)者行使監(jiān)督，利用者行使監(jiān)督，社會(huì)公眾監(jiān)督。

大眾媒體的監(jiān)督在西方被視為除立法、司法和行政之外的“第四權(quán)力”，它是通過各種媒體對(duì)社會(huì)權(quán)利、公共政策、社會(huì)事態(tài)中的偏差行為進(jìn)行披露，提出批評(píng)和建議，促使其向好的方向轉(zhuǎn)化的社會(huì)監(jiān)督活動(dòng)。它具有監(jiān)督形式的公開性、監(jiān)督范圍的廣泛性，傳播速度快、擴(kuò)散方式多樣化等優(yōu)點(diǎn)，可以起著不可或缺的監(jiān)督作用。隨著向社會(huì)購(gòu)買檔案管理服務(wù)的市場(chǎng)越來越活躍，媒體是不會(huì)放過對(duì)其監(jiān)督。

注釋：

①半現(xiàn)行文件。根據(jù)文件周期理論，文件從其形成直至最后銷毀或作為檔案永久保存是一個(gè)完整的生命運(yùn)動(dòng)過程，在這個(gè)生命運(yùn)動(dòng)過程中，自然形成了文件的三種價(jià)值形態(tài)，從而使文件表現(xiàn)出三個(gè)階段性特征，即：文件的現(xiàn)行期、半現(xiàn)行期和非現(xiàn)行期。半現(xiàn)行文件是指文件內(nèi)容針對(duì)的社會(huì)活動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，文件現(xiàn)行期也隨之結(jié)束，現(xiàn)行價(jià)值消失的文件。它的主要用戶是文件形成單位。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃霄羽.國(guó)外文件中心的發(fā)展歷史、特點(diǎn)與趨勢(shì).中國(guó)檔案報(bào)，2010年6月17日第三版.

作者單位：北京市檔案局endprint