郁風(fēng)
乘坐國內(nèi)航線,需繳納50元;乘坐國際航線,需繳納90元。每張機(jī)票需繳納的這筆民航發(fā)展基金到底有何依據(jù)?兩年多來,上海律師王錄春一直在尋求答案。
2012年5月,他向財(cái)政部申請信息公開,要求公開《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的制定依據(jù)和財(cái)政部民航總局通知征收民航機(jī)場建設(shè)管理費(fèi)的依據(jù),但被財(cái)政部以“申請的信息不屬于依申請公開政府信息的范圍”為由拒絕。王錄春提起行政復(fù)議未果后以個人名義訴至法院,去年9月,法院判令財(cái)政部對其申請重新作出處理。但敗訴后,對方仍以涉及國家機(jī)密為由拒絕公布。
近日,王錄春再次起訴財(cái)政部。今年7月2日,北京市一中院公開審理此案,財(cái)政部的抗辯理由仍是“征收依據(jù)系國家秘密,不予公開”。法院審理后沒有當(dāng)庭宣判。
王錄春的代理律師北京圣運(yùn)律師事務(wù)所王優(yōu)銀律師告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者,民航發(fā)展基金及其前身“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”,至今已征收20多年過千億元,面對這樣一個征收依據(jù)不公開、現(xiàn)實(shí)理由不充分和欠缺透明度的收費(fèi),公眾有權(quán)質(zhì)疑,“這是涉及每個人的大案”。
征收依據(jù)
資料顯示,機(jī)場建設(shè)費(fèi)首次征收始于1992年3月,1995年才獲國務(wù)院批準(zhǔn),收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為國內(nèi)航班每人50元,國際航班每人90元(含旅游發(fā)展基金20元)。2004年9月由機(jī)場收取改為航空公司在機(jī)票中加收。2011年起免征支線飛機(jī)執(zhí)飛國內(nèi)支線航班機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)。其間,征收截止期則從2005年一再延長到2006年、2010年、2015年。
2012年,機(jī)場建設(shè)費(fèi)終于取消,但卻換了個民航發(fā)展基金的“馬甲”。當(dāng)年3月,財(cái)政部印發(fā)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定,自2012年4月1日起,將原民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。對旅客的征收標(biāo)準(zhǔn)維持不變,執(zhí)行期仍至2015年12月31日。
自機(jī)場建設(shè)費(fèi)開始征收后,就引發(fā)了各界的極大爭議。人大代表、律師以及普通民眾都紛紛要求取消這項(xiàng)收費(fèi)。
2012年全國兩會上,全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青曾提交建議“取消機(jī)場建設(shè)費(fèi)”。他認(rèn)為,機(jī)場建設(shè)費(fèi)是當(dāng)初在經(jīng)濟(jì)水平有限的條件下“老百姓出錢搞建設(shè)”,“如今,中國政府收入大幅增長,臨時性、克服困難式的政府性基金也該取消了?!?/p>
全國人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉也表示:“這么多年來,機(jī)場建設(shè)費(fèi)累計(jì)收了逾千億元,但從來沒有公開過具體數(shù)據(jù)。這是一項(xiàng)收費(fèi)時間最長、收費(fèi)范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起最多反對聲音的不合理收費(fèi),與廣大人民群眾的利益相悖。”
王優(yōu)銀律師在對《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者談到王錄春起訴財(cái)政部的行政訴訟案時同樣稱,“財(cái)政部以保密為例外不予公開征收依據(jù),那么不屬于公開范圍的政府信息應(yīng)當(dāng)由明確的法律依據(jù)和法定程序進(jìn)行加密,確認(rèn)密級。但財(cái)政部并沒有提供保密文件的名稱,也無法提供是哪個部門認(rèn)定的密級,沒有任何根據(jù)。其提交的3份保密依據(jù)被法院認(rèn)定,和信息公開沒有關(guān)系?!?/p>
王優(yōu)銀進(jìn)一步指出,財(cái)政部出臺文件征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)和民航發(fā)展基金,也與《立法法》等的相關(guān)要求有悖。據(jù)悉,《立法法》第九條規(guī)定,國務(wù)院就“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”事項(xiàng)的部分立法權(quán),需全國人大(或常委會)的明確決定進(jìn)行授權(quán)和通過制定行政法規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)的雙重要求?!耙粋€部委隨意開征,一年收老百姓幾百個億,且涉公民切身利益的收費(fèi),既未向社會公布征求意見,也沒有舉行聽證會,這樣的做法顯然程序違法?!?/p>
不過,對于上述民航發(fā)展基金不合法的觀點(diǎn),一些專家還是持審慎態(tài)度,更傾向于認(rèn)為這是因?yàn)閲鴥?nèi)行政性收費(fèi)的立法性文件比較欠缺而造成的模糊地帶。
北京大學(xué)法學(xué)院行政法學(xué)教授姜明安就表示,從現(xiàn)行法律來看,對于機(jī)場建設(shè)基金的收費(fèi),并沒有任何的相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定,但是財(cái)政部以一種規(guī)范性文件的方式對機(jī)場建設(shè)基金進(jìn)行收費(fèi)管理,“是不合適的”。他解釋說,之所以稱為“不合適”,是因?yàn)橹袊F(xiàn)行法律并沒有對行政收費(fèi)作出明確規(guī)定,因?yàn)闆]有相關(guān)法律,所以不能稱其“違法”。 對于是否應(yīng)對收取機(jī)場建設(shè)基金進(jìn)行聽證,法律規(guī)定也不清晰。
合理性
拋開對于民航發(fā)展基金征收是否違法的爭議不言,那么,其收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)理由是不是足夠充分呢?
中國民航大學(xué)機(jī)場規(guī)劃研究所所長王志強(qiáng)認(rèn)為,機(jī)場是準(zhǔn)公益性企業(yè),承擔(dān)公共服務(wù)職能,中國處于民航高速發(fā)展期,機(jī)場需要不斷改擴(kuò)建,因此,留下部分民航發(fā)展基金補(bǔ)貼是合理的。他還稱,以國土面積衡量,中國大概需要500-600個商務(wù)運(yùn)輸機(jī)場,而已有的近200個機(jī)場中虧損的占60%-70%,仍需民航發(fā)展基金補(bǔ)貼?!板X從哪來?如果不從買機(jī)票的人手里來,就得全民承擔(dān)。”
國家民航總局局長李家祥也曾表示,在2007年底上任民航總局局長時,第一周就提議取消機(jī)場建設(shè)費(fèi)。不過,經(jīng)過內(nèi)部的反復(fù)討論和論證,對比取消前后可能的結(jié)果,李家祥得出這樣的結(jié)論:機(jī)場建設(shè)費(fèi)不能取消,收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)主要原因是于國家有利。
但一位不具名的民航業(yè)內(nèi)人士對此頗不以為然。他告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者,民航機(jī)場的大面積虧損,與屬于國有的機(jī)場公司運(yùn)營效率的低下,近年來機(jī)場大范圍建設(shè)和不合理布局等都有很大關(guān)系?!岸也煌趲状蠛娇展揪笛肫螅瑱C(jī)場公司往往都是由地方政府控股,這就造成利益上的不一致,很多中小機(jī)場想開通部分航線都要給航空公司補(bǔ)貼。這也導(dǎo)致這些機(jī)場難免虧損?!?/p>
民航總局2012年曾宣布,將在“十二五”期間建設(shè)82個新機(jī)場和擴(kuò)建101個現(xiàn)有機(jī)場。國家發(fā)改委官網(wǎng)亦披露,從2012年開始,發(fā)改委總計(jì)批復(fù)了超過24個機(jī)場的新建、改擴(kuò)建工程,投資總額超過千億元。有規(guī)劃顯示,到2020年,華東地區(qū)將新建或改建12個機(jī)場,使民航機(jī)場數(shù)量達(dá)到48個,平均每間隔四五百公里就有一個機(jī)場覆蓋。
“到底需不需要這么多機(jī)場,肯定是存疑的?!边@位業(yè)內(nèi)人士分析說,很多機(jī)場建成后都將不得不面臨客流量不足和如何收回投資并實(shí)現(xiàn)盈利的問題。根據(jù)中國民航大學(xué)教授李曉津的研究,在中國,一個機(jī)場必須保證100萬的年運(yùn)客量才能實(shí)現(xiàn)盈利,而目前全國的機(jī)場僅有80%能夠達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。
“李家祥曾強(qiáng)調(diào)大規(guī)模機(jī)場建設(shè)的必要性,稱美國有約1.9萬個機(jī)場,中國只有區(qū)區(qū)182個。但這其實(shí)完全沒有可比性,美國多數(shù)機(jī)場都是用于商業(yè)航空以外的醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)等通用航空用途的?!彼硎?。
而在設(shè)立民航發(fā)展基金后,其補(bǔ)貼范圍正從民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大至民航節(jié)能減排、支持通用航空和貨運(yùn)航空發(fā)展等。
外界對此的疑問則是,如果每個領(lǐng)域的發(fā)展都需要公眾進(jìn)行長期補(bǔ)貼,那么是不是意味著,坐飛機(jī)要交民航發(fā)展基金之外,坐火車也要交“鐵路發(fā)展基金”,坐公交要交“公交發(fā)展基金”,坐船要交“輪運(yùn)發(fā)展基金”?如此還要公共財(cái)政做甚?
透明度
除了對征收依據(jù)和合理性的質(zhì)疑外,這筆資金去向的不透明也備受指摘。
近年來隨著國內(nèi)民航客流量連年增長,機(jī)場建設(shè)費(fèi)(民航發(fā)展基金)的收取總額也在逐年增加。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示,2012年民航發(fā)展基金收入是231.26億元,2013年該數(shù)字為252.63億元。
根據(jù)財(cái)政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫,并納入政府性基金預(yù)算,??顚S?。但實(shí)際操作卻不盡然。媒體披露,查閱首都機(jī)場股份有限公司2013年年報(bào)發(fā)現(xiàn),其營業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元,占總營收14.7%,如果比對其13.29億元的凈利潤,該項(xiàng)收入更占到了近八成。這意味著民航發(fā)展基金收入直接關(guān)乎著機(jī)場盈利與否。
其他主要機(jī)場情況相似。廣州白云機(jī)場股份有限公司2013年年報(bào)顯示,營業(yè)收入51.41億元(凈利為8.95億元)中民航發(fā)展基金收入6.52億元,占總營收12.7%(占利潤比重72.85%)。??诿捞m機(jī)場股份有限公司營業(yè)收入7.6億元(凈利為3.42億元)中民航發(fā)展基金收入1.38億元,占總營收18.2%(占利潤比重40.35%)。上海機(jī)場、深圳機(jī)場等年報(bào)中并未披露民航發(fā)展基金收入。
既然相關(guān)規(guī)定要求“全額上繳中央國庫”,為何又成了機(jī)場公司的營業(yè)收入?而且這些機(jī)場都是上市公司,此舉豈非等于拿老百姓的錢來補(bǔ)貼上市公司?
除了“貼補(bǔ)”企業(yè)的錢,其余上繳國庫的錢又花在哪兒了?
暫行辦法規(guī)定,民航發(fā)展基金的使用范圍共七項(xiàng):民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對貨運(yùn)航空、支線航空等進(jìn)行補(bǔ)貼;通用航空發(fā)展;民航重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用;加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè);征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。
媒體查閱《2012年度中國民用航空局部門決算》發(fā)現(xiàn),其中民航發(fā)展基金收支只列出了收入104.95億元、支出104.48億元兩項(xiàng)總額,而公眾最關(guān)心的資金支出明細(xì)卻未公布。今年7月公布的《2013年度中國民用航空局部分決算》顯示,民航發(fā)展基金收入103.56億元,支出91.62億元,公布的支出明細(xì)共9項(xiàng),其中“民航機(jī)場建設(shè)”4.25億元,“通用航空發(fā)展”3.9億元,而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元。報(bào)告對空管系統(tǒng)建設(shè)、民航安全、航線和機(jī)場補(bǔ)貼、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費(fèi)等7項(xiàng)使用范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)都一一列支,為何還有這么大一筆“其他支出”?
不僅如此,審計(jì)署近兩年對民航局的審計(jì)還發(fā)現(xiàn),其在使用民航發(fā)展基金的過程中存在挪用資金用于辦公基建、未批先建等種種違規(guī)現(xiàn)象。
“現(xiàn)在這筆錢就是在‘暗箱操作。但合理不合理,因?yàn)闆]公開,我們不知道。”王優(yōu)銀律師表示,作為民航發(fā)展基金的出資人,公眾有權(quán)知道基金的用途、基金的增值保值、基金的收益額等。