劉 昕 趙利鵬 王文彬

（錦州市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗所 遼寧錦州）

一、引言

為了加強特種設(shè)備安全工作，預(yù)防特種設(shè)備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《特安法》）自2014年1月1日起施行。國家以法律條款明確了特種設(shè)備是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用該法的其他特種設(shè)備。

特種設(shè)備廣泛使用于經(jīng)濟建設(shè)和人民生活的各個領(lǐng)域，已經(jīng)成為社會生產(chǎn)和人民生活中不可缺少的生產(chǎn)裝置和生活設(shè)施。特種設(shè)備安全運行，對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、促進(jìn)社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展、構(gòu)建和諧社會均具有重要意義。鑒于特種設(shè)備具有危險性的特點和在經(jīng)濟、社會生活中特殊的重要性，對其安全問題必須予以高度重視。因此，特種設(shè)備管理非常重要，需要特別重視，安全問題是我國政府歷來十分關(guān)注的問題，近年來著力特種設(shè)備法制化建設(shè)，特別是對其立法管理，更顯現(xiàn)了特種設(shè)備管理與其他常規(guī)設(shè)備管理的不同及其特殊性。為使業(yè)內(nèi)外設(shè)備管理及相關(guān)人員知曉特種設(shè)備法制化管理的特殊性，結(jié)合宣傳、普及《特安法》，就特種設(shè)備管理法制化內(nèi)容予以簡介。

二、特種設(shè)備安全立法管理法制化步伐加大

1.《特安法》立法的宗旨

2013年6月29日十二屆全國人大常委會表決通過的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》是中國歷史上第一部對各類特種設(shè)備安全管理所建立的統(tǒng)一、全面規(guī)范的法律，標(biāo)志著我國特種設(shè)備安全工作向科學(xué)化、法制化方向邁進(jìn)了一大步。立法宗旨是：“為了加強特種設(shè)備安全工作，預(yù)防特種設(shè)備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展”。

2.《特安法》立法的目的

《特安法》將特種設(shè)備領(lǐng)域的安全保障上升到國家法律層面，進(jìn)一步強化了企業(yè)在特種設(shè)備安全上要承擔(dān)主體責(zé)任；更加強調(diào)發(fā)揮政府監(jiān)督作用，履行政府的行政監(jiān)督職能。讓企業(yè)自覺守法，政府嚴(yán)格執(zhí)法，社會公眾發(fā)揮對特種設(shè)備安全的監(jiān)督作用，是加強特種設(shè)備安全工作，減少和防止事故發(fā)生的基本保障。用法律去規(guī)范特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和監(jiān)督管理，以保證人民群眾生命財產(chǎn)的安全，促進(jìn)經(jīng)濟與社會的發(fā)展。從法律上明確調(diào)整范圍，理順監(jiān)管體制，落實企業(yè)安全主體責(zé)任。從制度上、源頭上有效防范、減少和遏制特種設(shè)備重大事故的發(fā)生，以保證人民生命財產(chǎn)的安全。

3.《特安法》立法的必要性

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量迅猛增長，安全保障壓力不斷增大，人民群眾對安全保障的要求也不斷提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能適應(yīng)新時期特種設(shè)備安全工作的需要。主要表現(xiàn)以下方面。

（1）特種設(shè)備的安全工作已經(jīng)從傳統(tǒng)的生產(chǎn)安全，發(fā)展成為社會生活安全，社會影響越來越大，特種設(shè)備安全形勢依然嚴(yán)峻。

（2）企業(yè)安全主體責(zé)任落實不夠，有必要通過嚴(yán)格的特種設(shè)備安全責(zé)任體系，深化企業(yè)責(zé)任主體，明確監(jiān)管部門、檢驗機構(gòu)和企業(yè)的職責(zé)，使安全制度落到實處。

（3）安全技術(shù)規(guī)范需要提升相應(yīng)的法律地位，亟需立法進(jìn)一步提升特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的法律地位和效力。

（4）相關(guān)民事關(guān)系需要規(guī)范。特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用，涉及行政監(jiān)管法律關(guān)系，在生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等交易活動中也形成民事法律關(guān)系，尤其是發(fā)生特種設(shè)備事故造成損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任需要法律予以規(guī)范。

（5）安全質(zhì)量問題屢屢發(fā)生，很重要的一個原因是處罰力度不夠，違法成本低，對違法行為的處罰力度還需加強。

4.貫徹實施《特安法》的意義

《特安法》的貫徹實施，對切實加強特種設(shè)備安全工作具有十分重要的意義。特種設(shè)備安全法是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的一部重要法律，我國正處于重要發(fā)展階段，各類特種設(shè)備適用廣泛，加強安全監(jiān)管刻不容緩。針對特種設(shè)備安全方面的突出問題，重點強化了特種設(shè)備生產(chǎn)安裝、經(jīng)營使用、維護(hù)保養(yǎng)、檢驗檢測等全過程監(jiān)管，確立了特種設(shè)備身份管理制度、質(zhì)量責(zé)任追溯制度、產(chǎn)品召回和報廢制度等。大大增強了法律的可執(zhí)行性和可操作性。特種設(shè)備安全法規(guī)定由特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位承擔(dān)安全主體責(zé)任。強調(diào)企業(yè)的安全主體責(zé)任，就是要求企業(yè)牢固樹立“安全至上”的責(zé)任意識，構(gòu)建起有效的責(zé)任束體系，在特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、經(jīng)營等環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實崗位責(zé)任，真正把安全放在重要位置。

三、完整的特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

我國特種設(shè)備管理建立了完整的特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系集合了特種設(shè)備安全的各個要素，是對特種設(shè)備安全監(jiān)察、安全性能、安全管理、安全技術(shù)措施等的描述，是實現(xiàn)依法監(jiān)管的基礎(chǔ)，是完善法制化建設(shè)的重要內(nèi)容。特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善程度，關(guān)系到國家利益和人民群眾的切身利益，對我國特種設(shè)備產(chǎn)品的國際競爭力和我國特種設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展也有深層次地影響。我國現(xiàn)階段特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)可以分成A，B，C，D，E等5個層面（見圖1）。由A至E，文件的數(shù)量逐級增加，由E至A，法律效率逐級升高。

圖1 我國特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系層次示意圖

1.特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的A層面——法律

法律由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。分為全國人民代表大會通過的和全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的法律，法律均由國家主席簽署主席令予以公布。現(xiàn)行法律中涉及特種設(shè)備管理工作的法律主要有：①中華人民共和國特種設(shè)備安全法；②中華人民共和國勞動法；③中華人民共和國計量法；④中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法；⑤中華人民共和國質(zhì)量法；⑥中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法；⑦中華人民共和國安全生產(chǎn)法；⑧中華人民共和國行政許可法。

2.特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的B層面——行政法規(guī)

國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。行政法規(guī)不得與憲法相抵觸。行政法規(guī)的效率高于地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章?，F(xiàn)行行政法規(guī)中特種設(shè)備管理工作有關(guān)的行政法規(guī)主要有：①特種設(shè)備安全監(jiān)察條例；②國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定；③石油天然氣管道保護(hù)條例；④危險化學(xué)品安全管理條例；⑤國務(wù)院對確需保留的行政許可審批項目設(shè)定行政許可的決定；⑥生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例。

3.特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的C層面——部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章

國務(wù)院各部、委和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。國家質(zhì)檢總局是國務(wù)院具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，有權(quán)限制定部門規(guī)章，現(xiàn)行的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門規(guī)章有《特種設(shè)備目錄》、《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》等10余個。各地區(qū)還有一些有關(guān)特種設(shè)備的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

4.特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的D層面——特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范

特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范是指國家質(zhì)檢總局依據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》，對特種設(shè)備的安全性能和相應(yīng)的設(shè)計、制造、安裝、改造、維修、使用和檢驗檢測等活動制定頒布的強制性規(guī)定。安全技術(shù)規(guī)范是特種設(shè)備法律法規(guī)體系的重要組成部分，其作用是把特種設(shè)備有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章的原則規(guī)定的具體化。安全技術(shù)規(guī)范全方位、全過程、全覆蓋的規(guī)范了特種設(shè)備各環(huán)節(jié)工作?，F(xiàn)行特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范，按照綜合類、承壓類特種設(shè)備綜合性、機電類特種設(shè)備綜合性、鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施和場內(nèi)專用機動車輛分類共11類，其數(shù)量有近百個。

5.特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的E層面——技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指安全技術(shù)規(guī)范中引用的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)初步統(tǒng)計我國目前共有各類特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)及其安全附件標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)5000多個。這些標(biāo)準(zhǔn)主要為國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也有少量企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其中特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范中引用、部分引用或者擬引用的標(biāo)準(zhǔn)大約有1800～2000余個。

目前，我國已經(jīng)建立了特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架，尤其是2003年國務(wù)院頒布了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，特種設(shè)備管理法制化提升到法律層面，標(biāo)志著我國特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個新的歷史時期。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)涉及特種設(shè)備的各個環(huán)節(jié)。

四、特種設(shè)備管理實施安全監(jiān)察法律制度

我國是一個發(fā)展中國家，也是一個經(jīng)濟快速增長的國家。建立中國特種設(shè)備安全監(jiān)察法律制度，充分體現(xiàn)“以人為本”的執(zhí)政理念，必須適應(yīng)中國經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，反映現(xiàn)階段管理與科技進(jìn)步的實際水平?！短胤N設(shè)備安全監(jiān)察條例》在全面總結(jié)幾十年特種設(shè)備安全監(jiān)察工作實踐、科學(xué)分析當(dāng)前特種設(shè)備安全狀況的基礎(chǔ)上，明確提出了適合中國國情的特種設(shè)備安全監(jiān)察法律制度。

1.特種設(shè)備安全監(jiān)察的地位

特種設(shè)備安全監(jiān)察是安全生產(chǎn)工作的一部分，我國安全生產(chǎn)管理實行的是綜合監(jiān)督管理與專項安全監(jiān)察相結(jié)合的工作體制，國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)察管理的部門，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；而國家質(zhì)檢總局是國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門，對特種設(shè)備實行專項安全監(jiān)察。特種設(shè)備安全監(jiān)察是國際慣例，是世界各國通用做法，實踐證明它是一種防止特種設(shè)備事故的有效方法。

2.特種設(shè)備安全監(jiān)察的作用

特種設(shè)備安全監(jiān)察是一項由政府向社會提供的公共安全服務(wù)，安全監(jiān)察是一種行政強制措施，主要作用如下：

（1）特種設(shè)備安全監(jiān)察制定必須普遍遵守有關(guān)特種設(shè)備的規(guī)則，禁止或限制導(dǎo)致特種設(shè)備事故發(fā)生的行為，防止以犧牲公眾利益為代價，追求經(jīng)濟效益最大化，犧牲特種設(shè)備安全指標(biāo)（社會福利的經(jīng)濟指標(biāo)之一）。

（2）特種設(shè)備事故原因可以歸結(jié)為人的不安全行為和設(shè)備（即物）的不安全狀態(tài)，特種設(shè)備安全監(jiān)察監(jiān)督企業(yè)識別、控制、排除人的不安全行為和煞筆的不安全狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)特種設(shè)備處于不安全狀態(tài)時，限制其使用，防止事故的發(fā)生。

（3）事故是可以預(yù)防的，利用對事故的認(rèn)識，采取有效措施把事故降低到可以接受的程度。人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)是導(dǎo)致事故發(fā)生的直接原因，伴隨著設(shè)備生命周期，企業(yè)安全管理水平對人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)產(chǎn)生重大影響，安全監(jiān)察對國家的特種設(shè)備安全水平起到重要的作用，安全監(jiān)察影響企業(yè)安全管理水平。

3.實行分級監(jiān)督管理的安全監(jiān)察行政體系

我國特種設(shè)備安全監(jiān)察工作是政府行政管理活動的組成部分，實行的是分級監(jiān)督管理的行政體制。《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》規(guī)定，國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國特種設(shè)備的安全監(jiān)察工作，縣以上地方負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域的特種設(shè)備實施安全監(jiān)察。按照國家行政機構(gòu)的分工，國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)察管理部門是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗總局（以下簡稱國家質(zhì)檢總局）：縣以上地方負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門是縣以上地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。

4.特種設(shè)備安全管理法律責(zé)任清晰、明確

《特安法》首次以法律的形式確立了社會主義市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)承擔(dān)安全主體責(zé)任，政府職能部門履行監(jiān)管責(zé)任和社會發(fā)揮監(jiān)督作用三位一體的新的安全監(jiān)管模式。特種設(shè)備安全監(jiān)察法律制度細(xì)化了特種設(shè)備安全管理相關(guān)方的法律責(zé)任，這可以總結(jié)為明確了“各負(fù)其責(zé)”的管理思想，其主要內(nèi)容如下：

(2)斜板組模塊化。由相同的斜板組模塊進(jìn)行組合與集成，形成所需要的設(shè)備總沉降面積，能簡單實現(xiàn)設(shè)備的大型化。

（1）生產(chǎn)、使用單位承擔(dān)對特種設(shè)備安全質(zhì)量全面負(fù)責(zé)的主體責(zé)任。

（2）檢驗檢測機構(gòu)承擔(dān)特種設(shè)備安全的技術(shù)把關(guān)責(zé)任。

（3）政府安全監(jiān)督管理部門承擔(dān)特種設(shè)備安全監(jiān)管責(zé)任。

（4）各級政府對特種設(shè)備安全實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、解決特種設(shè)備安全工作中的重大問題。

五、違法特種設(shè)備安全法承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任

法律規(guī)范是一種行為規(guī)則，違反了這種行為規(guī)則，就屬違法行為。違反了法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)，就要引起不利于行為人的法律后果，這種法律后果就是法律責(zé)任，它通常表現(xiàn)為違法者要受到法律的相應(yīng)制裁。法律責(zé)任是法律不可分割的屬性，法律規(guī)范如果缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，就難以在實際生活中被普遍遵守?！短匕卜ā返牡诹略敿?xì)規(guī)定了法律責(zé)任，其目的就是讓人們特別是與特種設(shè)備有關(guān)的人們在實際生活、生產(chǎn)中普遍遵守，避免特種設(shè)備事故發(fā)生。為了更好的守法，現(xiàn)將《特安法》中違反特種設(shè)備安全法承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為歸納如下：

（1）未經(jīng)許可擅自從事特種設(shè)備生產(chǎn)活動的。

（2）特種設(shè)備的設(shè)計文件未經(jīng)鑒定，擅自用于制造的。

（3）特種設(shè)備未進(jìn)行型式試驗的。

（4）特種設(shè)備出廠時，未按照安全技術(shù)規(guī)范的要求隨附相關(guān)技術(shù)資料和文件的。

（5）施工前未履行書面告知義務(wù)的。

（6）特種設(shè)備的制造、安裝、改造、重大修理以及鍋爐清洗過程，未經(jīng)監(jiān)督檢驗的。

（7）電梯制造單位未對電梯進(jìn)行校驗、調(diào)試或者發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重事故隱患未履行告知義務(wù)的。

（8）特種設(shè)備生產(chǎn)單位未按規(guī)定生產(chǎn)有違法行為的。

（9）特種設(shè)備經(jīng)營單位未按規(guī)定經(jīng)營有違法行為的。

（10）特種設(shè)備使用單位違反有關(guān)法定義務(wù)及相關(guān)規(guī)定使用特種設(shè)備的。

（11）移動式壓力容器、氣瓶充裝單位有違法從事充裝活動及任何人未經(jīng)許可擅自從事移動式壓力容器、氣瓶充裝活動的。

（12）特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位未對特種設(shè)備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員進(jìn)行安全教育和技能培訓(xùn)的。

（13）電梯、客運索道、大型游樂設(shè)施運營使用單位未設(shè)特種設(shè)備安全管理機構(gòu)或未配備專職特種設(shè)備安全管理人員等的。

（14）未經(jīng)許可從事電梯維護(hù)保養(yǎng)、電梯維護(hù)保養(yǎng)單位未按照《特安法》規(guī)定以及安全技術(shù)規(guī)范的要求，進(jìn)行電梯維護(hù)保養(yǎng)的。

（15）發(fā)生特種設(shè)備事故單位及主要負(fù)責(zé)人在發(fā)生事故時違反規(guī)定的。

（16）發(fā)生特種設(shè)備事故負(fù)有責(zé)任的單位未履行相應(yīng)的特種設(shè)備安全管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的。

（17）發(fā)生特種設(shè)備事故負(fù)有責(zé)任的單位的主要負(fù)責(zé)人未依法履行職責(zé)或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。

（18）特種設(shè)備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員不履行崗位職責(zé)，違反操作規(guī)程和有關(guān)安全規(guī)章制度，造成事故的。

（19）特種設(shè)備檢驗、檢測機構(gòu)及其檢驗、檢測人員未按照《特安法》規(guī)定有違法行為的。

（20）負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門及其工作人員未按照《特安法》規(guī)定有違法行為的。

（21）責(zé)任主體拒不接受監(jiān)督檢查等的。

違法行為人實施了上述違反特種設(shè)備安全法承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為，就要受到法律的相應(yīng)制裁，即承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，違反《特安法》被依法吊銷許可證后重新取得許可的，要承擔(dān)自吊銷許可證之日起3年內(nèi)，負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門不予受理其新的許可申請的限制的法律后果。對于違反《特安法》造成人身、財產(chǎn)損害的，要依法承擔(dān)民事責(zé)任，且優(yōu)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。此外，違反《特安法》規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的還要承擔(dān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

六、結(jié)語

上述簡要介紹了特種設(shè)備管理法制化方面的幾個內(nèi)容，可以看出，近年來法制化建設(shè)步伐的加大充分顯示了我國政府對特種設(shè)備管理法制化工作的高度重視，也不難看出特種設(shè)備安全管理的重要性、特殊性。正因如此，特種設(shè)備與常規(guī)設(shè)備管理大不相同，在其管理方面具有其特殊性，業(yè)內(nèi)外設(shè)備管理人員及相關(guān)人員既要知曉特種設(shè)備管理法制化的特殊性，還應(yīng)掌握其管理方面法制化內(nèi)容，這一點至關(guān)重要。做到有章必循、有法必依，更好的學(xué)法、用法、遵法、守法。在《特安法》及相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)約束下，沿著特種設(shè)備管理的法制化軌道，讓特種設(shè)備這列特殊列車安全運行。