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        四問(wèn)年底4萬(wàn)億元財(cái)政支出預(yù)算

        2014-12-24 13:24:25韓潔楊毅沉王存福
        決策探索 2014年23期
        關(guān)鍵詞:突擊花錢(qián)財(cái)政支出

        韓潔+楊毅沉+王存福

        今年前10個(gè)月,全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出11.35萬(wàn)億元,這距離完成全年預(yù)算還差26%的進(jìn)度。年末最后兩個(gè)月近4萬(wàn)億元支出預(yù)算,其中由地方政府財(cái)政支配的有3.4萬(wàn)億元,這是否意味著政府將“突擊花錢(qián)”?年底為何剩下這樣一大筆錢(qián)?記者對(duì)此進(jìn)行了追蹤。

        “突擊花錢(qián)”還是“集中花錢(qián)”

        2014年前10個(gè)月財(cái)政支出進(jìn)度僅完成74%,年底兩個(gè)月還剩余一大筆預(yù)算,引發(fā)了輿論爭(zhēng)議。而事實(shí)上,最后兩個(gè)月剩下1/4甚至更多的預(yù)算沒(méi)花的現(xiàn)象,在最近6年連續(xù)出現(xiàn)。

        記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),2009年至2013年,當(dāng)年前10個(gè)月全國(guó)財(cái)政支出完成預(yù)算比例分別為65.44%、72.15%、77.39%、74.61%、73.81%。

        中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院教授楊志勇表示,即使今年最后兩個(gè)月要完成財(cái)政支出預(yù)算所剩的近4萬(wàn)億元,與過(guò)去年份相比,今年也并不特殊。過(guò)去曾有最后一個(gè)月支出預(yù)算的25%甚至更多的情形。

        中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君指出,如果前幾個(gè)月預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度大致均勻,但最后兩個(gè)月集中花出去,肯定在形式上屬于“突擊花錢(qián)”。

        不過(guò),趕在年尾結(jié)束把錢(qián)趕緊花完,并不一定完全意味著盲目亂花錢(qián)。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示,年底剩余的財(cái)政支出預(yù)算,并不是要無(wú)序突擊花掉,所有資金按照預(yù)算用途和項(xiàng)目合同,亂花錢(qián)將面臨審計(jì)監(jiān)督。目前,我國(guó)的確存在財(cái)政支出進(jìn)度慢、支出不均衡的現(xiàn)狀。但預(yù)算中剩余的近4萬(wàn)億元都是有歸屬的,支出當(dāng)年沒(méi)實(shí)現(xiàn)的,按照財(cái)政管理制度是要結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用的,而如果項(xiàng)目撤銷(xiāo)或完成后有節(jié)余,預(yù)算中的錢(qián)還要上交。

        多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為,年底“突擊花錢(qián)”既有客觀制度性安排造成的結(jié)果,也包含主觀管理不嚴(yán)引發(fā)的亂象。

        楊志勇認(rèn)為,與年末“突擊花錢(qián)”的說(shuō)法相比,更為客觀的提法應(yīng)該是年末“集中花錢(qián)”。與執(zhí)行中期財(cái)政預(yù)算的國(guó)家相比,執(zhí)行年度預(yù)算的國(guó)家大多可能出現(xiàn)這種狀況。

        另外,財(cái)政部門(mén)官員和專(zhuān)家指出,雖然“突擊花錢(qián)”并非是年末隨意花錢(qián),預(yù)算中剩余資金多數(shù)也會(huì)結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用,但是,由于前端的預(yù)算管理就存在“重安排,輕監(jiān)督;重爭(zhēng)取,輕管理”等問(wèn)題,所以客觀上會(huì)造成一些政府部門(mén)跑資金、爭(zhēng)項(xiàng)目,錢(qián)花不完也不愿意節(jié)省,以免影響下一年預(yù)算安排的現(xiàn)象。

        年底為何剩下這么多錢(qián)

        各級(jí)政府為何常常年底剩余大比例預(yù)算沒(méi)花掉?作為管理政府“錢(qián)袋子”的財(cái)政預(yù)算工作又存在哪些問(wèn)題?

        在2014年15.3萬(wàn)億元的總財(cái)政支出中,高達(dá)13.1萬(wàn)億元的地方財(cái)政今年前10個(gè)月僅完成支出預(yù)算的73.8%。

        多位財(cái)政部門(mén)官員和專(zhuān)家表示,一些地方政府支出、預(yù)算部門(mén)拿錢(qián)晚、層級(jí)多、不科學(xué)、執(zhí)行亂等問(wèn)題,是年底剩下近4萬(wàn)億元的原因。

        ——拿錢(qián)晚。有財(cái)政資金最后3個(gè)月才下達(dá)。廣東某地市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師說(shuō),年底“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象一個(gè)原因是,每年地方財(cái)政局所做的預(yù)算草案報(bào)告需要經(jīng)當(dāng)年的地方人代會(huì)審議通過(guò),而每年的市人代會(huì)最晚要在3月份才開(kāi)。地方人大批準(zhǔn)后,預(yù)算一般要到二季度才下到各部門(mén)。財(cái)政部一位知情人士稱(chēng),根據(jù)目前財(cái)政制度,地方財(cái)政支出中約有一半要靠中央轉(zhuǎn)移支付,但全國(guó)人代會(huì)開(kāi)得更晚,中央的錢(qián)分下去需要更長(zhǎng)時(shí)間。

        審計(jì)署的審計(jì)工作報(bào)告中稱(chēng),2013年公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中,竟有6.77億元是12月31日才下達(dá);四川省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告則稱(chēng),在四川省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金分配中,有50.18億元于9月后才下達(dá)。

        ——層級(jí)多。財(cái)政資金下?lián)墉h(huán)節(jié)復(fù)雜曲折。記者采訪(fǎng)了解到,由于目前沒(méi)有實(shí)現(xiàn)扁平化管理,政府層級(jí)過(guò)多影響了財(cái)政支出進(jìn)度。錢(qián)從中央分到省里,從省里分到市里,從市里分到縣里,再?gòu)目h里分到各個(gè)執(zhí)行部門(mén)十分復(fù)雜。據(jù)了解,有些專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金,首先要取得中央主管部門(mén)批復(fù),比如涉及環(huán)保的,要找到環(huán)保部確定各省資金額度,省里又要考慮省級(jí)留多少,跟市縣分多少。

        ——不科學(xué)。一些地方政府預(yù)算編制速度慢,并存在不合理、不細(xì)化問(wèn)題。山西省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告顯示,2013年年初,山西省本級(jí)公共財(cái)政、政府性基金支出預(yù)算分別有245.26億元、254.01億元,未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目。

        財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,有些地方預(yù)算編制不科學(xué),有些項(xiàng)目拿到預(yù)算后才開(kāi)始做準(zhǔn)備,支出肯定要集中到年底。

        ——執(zhí)行亂。一些地方預(yù)算管理能力欠缺,造成財(cái)政支出具體執(zhí)行不力。山西省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告中曝光,2013年山西省發(fā)改委存在種種財(cái)政執(zhí)行不到位的亂象:違規(guī)審批總投資2.75億元的3個(gè)前期建設(shè)條件不完備項(xiàng)目,并對(duì)其中兩個(gè)項(xiàng)目下達(dá)省級(jí)政府投資600萬(wàn)元;超范圍將循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域省級(jí)政府投資1.9億元安排用于23個(gè)非循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。

        王雍君說(shuō),目前,我國(guó)預(yù)算管理能力比較欠缺,主要表現(xiàn)為預(yù)算程序允許先給錢(qián)再定事項(xiàng),在沒(méi)有明確表達(dá)支出的用途之前,允許切塊撥款,切完以后,由各個(gè)部門(mén)決定。這樣做的弊端主要是財(cái)政支出目的不明確。例如,撥給園林綠化1000萬(wàn)元,但不規(guī)定具體做什么、怎么花,由此也可能出現(xiàn)花錢(qián)隨意甚至浪費(fèi)等情況。

        “突擊花錢(qián)”有人管嗎

        為了改變財(cái)政特別是地方財(cái)政年末“突擊花錢(qián)”亂象,財(cái)政部近年來(lái)大力強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理,加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,出臺(tái)多項(xiàng)措施考核政府部門(mén)花錢(qián)。

        據(jù)了解,為了強(qiáng)化預(yù)算支出進(jìn)度管理,財(cái)政部年年發(fā)文件考核地方,考核規(guī)定越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越多。與此同時(shí),?。▍^(qū)、市)政府也對(duì)下屬部門(mén)“考核”加快花錢(qián)進(jìn)度。北京市財(cái)政局某副處長(zhǎng)曾表示,北京不僅采取多種措施指導(dǎo)督促市級(jí)部門(mén)和區(qū)縣加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,還從今年2月份開(kāi)始推出16個(gè)區(qū)縣預(yù)算支出進(jìn)度排名。

        與財(cái)政部門(mén)“催著花錢(qián)”相比,專(zhuān)家指出,各級(jí)政府更應(yīng)該加大監(jiān)督年末大量花錢(qián)中可能存在的問(wèn)題。此前,多地曝出財(cái)政資金使用中的亂象,重大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政資金違規(guī)使用、嚴(yán)重超支、績(jī)效不高的問(wèn)題大量存在。

        如四川省審計(jì)報(bào)告稱(chēng):“部分項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)、地勘、可行性研究論證等前期工作不夠深入且變更頻繁,加之部分建設(shè)單位隨意增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),項(xiàng)目投資總額失控現(xiàn)象在各地不同程度地存在?!睋?jù)了解,經(jīng)抽查四川去年有238個(gè)項(xiàng)目以工程建設(shè)時(shí)間緊、規(guī)定程序繁為由,采取直接指定、肢解發(fā)包等方式變相規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo),涉及金額7.9億元。

        王雍君認(rèn)為,年末“突擊花錢(qián)”,有可能是年末工程量突然增加;楊志勇說(shuō),年末“集中花錢(qián)”中,有些項(xiàng)目是年中進(jìn)行,年末結(jié)算,對(duì)于中間工程款項(xiàng)監(jiān)管要加大力度。與此同時(shí),專(zhuān)家指出,我國(guó)更應(yīng)該進(jìn)行中期預(yù)算改革,制定多年度預(yù)算強(qiáng)化預(yù)算過(guò)程中的激勵(lì)和約束機(jī)制,從制度上改變年底“突擊花錢(qián)”的利益沖動(dòng)。

        如何防止違反“八項(xiàng)規(guī)定”的“突擊花錢(qián)”

        記者在基層采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn),在“八項(xiàng)規(guī)定”制約下,中央部門(mén)近年來(lái)三公經(jīng)費(fèi)明顯下降。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,中央三公經(jīng)費(fèi)連年“瘦身”。2013年中央行政事業(yè)單位三公經(jīng)費(fèi)支出合計(jì)70.15億元,比年初預(yù)算數(shù)減少9.54億元,比2012年實(shí)際支出減少4.1億元。

        與之相比,地方三公經(jīng)費(fèi)整體也在下降,地方政府和中央外駐單位都作出了努力。記者拿到的一份《駐閩中央行政、參公管理預(yù)算單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況表》顯示,15家行政單位和9家參公單位中,有18家單位的三公預(yù)算沒(méi)花完,國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)福建省電力監(jiān)管專(zhuān)員辦僅花去近三成預(yù)算。海南省某縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō),今年三公支出下降了八成多,不敢突擊花的錢(qián),基本上都納入下年度平衡預(yù)算。

        但與此同時(shí),仍有部分地方政府對(duì)三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)控制不嚴(yán)。如2013年山西省煤炭廳、省地稅局等21個(gè)部門(mén)單位超預(yù)算列支三公經(jīng)費(fèi)1192萬(wàn)元;山西省經(jīng)信委、省國(guó)資委等11個(gè)部門(mén)單位甚至無(wú)預(yù)算、超預(yù)算列支會(huì)議費(fèi)300多萬(wàn)元。

        對(duì)此,王雍君說(shuō),違規(guī)的三公經(jīng)費(fèi)可能成為年末“突擊花錢(qián)”的隱患。同時(shí),現(xiàn)在有的地方不敢在吃喝上亂花錢(qián),表明此前花的錢(qián)有可能沒(méi)有預(yù)算依據(jù),這從側(cè)面暴露出一些地方前些年預(yù)算往往會(huì)“往多里報(bào)”的“慣性”。

        楊志勇表示,對(duì)財(cái)政支出進(jìn)度也要一分為二地看。有些支出進(jìn)度過(guò)快反而是有問(wèn)題的,但有些不合理的支出沒(méi)有執(zhí)行而造成進(jìn)度慢,也可理解為一種節(jié)約,這其中就包括一些“八項(xiàng)規(guī)定”所約束的開(kāi)支。endprint

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