康媛璐

一、什么是政府治理體系

政府治理體系從廣義上講，涉及到政府本身以及社會、市場三個主體，本質(zhì)上是指政府如何有效地、合理地處理好與市場、社會在國家管理中的關(guān)系問題。它以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤幔猿浞终{(diào)動市場主體積極性并有效發(fā)揮市場體制的自主作用為關(guān)鍵，以發(fā)展和完善社會自治組織、培育公民社會為重要補(bǔ)充。狹義上講，政府治理體系更多是相對政府系統(tǒng)內(nèi)部而言的，是指政府有效履行其職能所依托的一系列制度體系，具體包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理方式、政府結(jié)構(gòu)、政府規(guī)模以及公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等方面。它涉及縱向政府關(guān)系、橫向政府關(guān)系以及政府內(nèi)部的關(guān)系處理等問題。

我國現(xiàn)有的政府治理體系已經(jīng)不能充分釋放經(jīng)濟(jì)主體活力，并滯后于快速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。如果不下大力氣完善政府治理體系，市場對資源配置的決定性作用就很難發(fā)揮?？傊晟频恼卫眢w系是指實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，建立健全與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的、能夠有效推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的制度體系。

二、完善政府治理體系的關(guān)鍵在于政府“放權(quán)”

長期以來，我國政府、市場、社會三者關(guān)系不平衡。政府將市場與社會當(dāng)作長不大的“孩子”，把自己扮演成一個高高在上擁有權(quán)威的“嚴(yán)父”，同時又是事無巨細(xì)、事事操心的“慈母”。政府、市場、社會三者之間權(quán)力失衡、資源失衡致使結(jié)構(gòu)失衡，不僅使市場與社會活力無法充分釋放，而且導(dǎo)致市場與社會的發(fā)展“一條腿長一條腿短”。同時，政府運(yùn)行效率低下、腐敗滋生也與這種非正常的結(jié)構(gòu)模式有關(guān)。

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。這是完善政府治理體系的核心內(nèi)容。完善的政府治理體系，首先是指政府職能定位科學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，政府在行政管理過程中不缺位、不錯位、不越位。只有把政府、市場與社會三者作為完善政府治理體系的三個著力點(diǎn)，才能找到改革抓手，才能把改革的頂層設(shè)計(jì)思路通過政府發(fā)力去推進(jìn)、通過市場規(guī)則去實(shí)現(xiàn)、通過個人與社會組織的有效參與去體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革中的本源問題，也是完善政府治理體系的核心問題。當(dāng)前，在政府、市場、社會這三者關(guān)系中起主導(dǎo)作用、管事最多的是政府，因此，改革的重頭戲在政府，改革的主動權(quán)在政府。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的改革能否有更大突破，很大程度上取決于政府治理體系的改革。這是由中國特殊的發(fā)展歷史和基本國情決定的。必須將政府手中的權(quán)力放一放，對市場少管一點(diǎn)，才能激發(fā)市場活力，讓市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更科學(xué)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更穩(wěn)健。

三、內(nèi)蒙古如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

根據(jù)內(nèi)蒙古企業(yè)數(shù)據(jù)報告統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月31日，內(nèi)蒙古企業(yè)總數(shù)為185925個，在全國各省份企業(yè)總數(shù)的排名為第21位。其中，生產(chǎn)制造類企業(yè)數(shù)為61268個，貿(mào)易經(jīng)營類企業(yè)數(shù)為96259個，對外貿(mào)易類企業(yè)數(shù)為3404個，信息技術(shù)類企業(yè)數(shù)為3398個，旅游類企業(yè)數(shù)為2678個，服務(wù)類企業(yè)數(shù)為17358個，金融類企業(yè)數(shù)為1560個；其中國有企業(yè)數(shù)為700余個。排在第一位的廣東省，企業(yè)數(shù)為2680945個?？傮w而言，內(nèi)蒙古仍屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，企業(yè)數(shù)量相對較少，在全國企業(yè)數(shù)量排名中處于靠后的位置；另一方面，國有企業(yè)在全部企業(yè)中所占比重較大，且實(shí)力雄厚的企業(yè)多為國有企業(yè)，生產(chǎn)要素資源更多地掌握在政府的手中。

因此，內(nèi)蒙古政府與市場的關(guān)系首先是“強(qiáng)政府一弱市場”模式，這是二者關(guān)系的最主要特征。在內(nèi)蒙古地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對而言不成熟，還未形成一套有序的市場自行調(diào)節(jié)機(jī)制和運(yùn)行體系，市場發(fā)展的外部環(huán)境支持嚴(yán)重不足。具體表現(xiàn)為：一方面，政企不分，政府將促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長作為首要目標(biāo)，并以此為導(dǎo)向開展各項(xiàng)工作，因而政府對企業(yè)的發(fā)展干預(yù)過多；另一方面，企業(yè)的成長和發(fā)展與當(dāng)?shù)卣膸头雒芮邢嚓P(guān)，甚至很大程度上依賴于地方政府的政策優(yōu)惠和其他扶持，最終導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展差異較大。國有企業(yè)職工收入高、待遇好，而大多數(shù)私營企業(yè)發(fā)展環(huán)境差，生存艱難，員工工資、福利等待遇差距懸殊。

內(nèi)蒙古地區(qū)政府與市場關(guān)系存在的主要問題有：一是政府對資源配置的權(quán)力過大。大量生產(chǎn)要素資源、公共資源掌握在政府的手中，政府牢牢握有資源配置的權(quán)力。一方面，在社會分工精細(xì)化、專業(yè)化的大背景下，政府不能合理地配置全部資源；另一方面，權(quán)力缺乏制度的約束，導(dǎo)致在資源配置中利益尋租、權(quán)力濫用等現(xiàn)象層出不窮。二是市場運(yùn)行效率低下，市場活力難以激發(fā)。市場本是優(yōu)勝劣汰。在“強(qiáng)政府一弱市場”的模式下，企業(yè)不是通過提高和完善自身實(shí)力來贏得市場競爭，而是把很大一部分精力放在與政府“走后門”、“拉關(guān)系”上，從而使市場環(huán)境進(jìn)一步惡化。三是社會建設(shè)水平有待進(jìn)一步提高。一些地方政府在以GDP論英雄的導(dǎo)向驅(qū)使下，忙著找項(xiàng)目、促投資、搞政績，對于與民生息息相關(guān)的社會建設(shè)缺乏重視，導(dǎo)致就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、基層自治組織等事業(yè)的發(fā)展相對緩慢，公共交通、城市文化生活等投入不足。

內(nèi)蒙古發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，需要從以下幾個方面著手：

一是解放思想，轉(zhuǎn)變理念。轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心與政府職能劃等號的發(fā)展理念，不再一味追求GDP數(shù)字的增長。凡是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的禁錮與束縛都應(yīng)該解除。政府與市場關(guān)系的重構(gòu)，政府治理體系的完善，行政體制、經(jīng)濟(jì)體制的改革，最終目標(biāo)是促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉。

二是改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長模式。針對現(xiàn)在資源和要素市場不完善的情況，政府應(yīng)簡政放權(quán)，讓市場在資源配置中起決定性作用，使資源和要素真正按照稀缺程度及其他市場經(jīng)濟(jì)因素來決定資源價格，自行修正、完善資源和要素市場。針對目前壟斷性企業(yè)和國企占有更多市場份額、享有更多市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的問題，政府應(yīng)在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上更加注重公平，保障國有企業(yè)、壟斷企業(yè)和私有企業(yè)公平競爭。

三是確立以公共服務(wù)為中心的政府職能體系。政府放權(quán)不是政府什么都不管，而是將政府這只閑不住的“大手”放在該管能管、管得好的地方。經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不能和政府的職能直接劃等號。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時，政府應(yīng)更加注重社會建設(shè)和民生建設(shè)，更加注重完善“公共管理”與“公共服務(wù)”的政府職能。只有確立政府“以公共服務(wù)為中心”這一基本定位，政府、市場、社會三者才能在各自的軌道上良性有序運(yùn)行，三者關(guān)系才能平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是深化行政體制改革。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，歸根結(jié)底就是兩句話：不該政府管的堅(jiān)決不管，該政府管理的要換個方式、換個方法管，而且一定要管好、管活。深化行政體制改革就是把政府該管理的管好、管活的必然途徑。深化行政體制改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到政府職責(zé)、政府規(guī)模、政府結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行機(jī)制與管理方式、政府依法行政和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等多個方面。深化行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，向市場放權(quán)，將市場搞活。具體而言，誰來放權(quán)？誰來接？按照什么標(biāo)準(zhǔn)放權(quán)？放下去之后又如何管理？這些都需要回歸到政府的加強(qiáng)宏觀管理和完善市場監(jiān)管的基本職能上來，把主動權(quán)放給市場后，要更加注重規(guī)則制定的公平公正以及法律程序的健全完善。

五是進(jìn)行政府主導(dǎo)式的改革。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵在政府，要進(jìn)行政府主導(dǎo)式的改革。應(yīng)當(dāng)把提高政府執(zhí)政能力作為改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。政府執(zhí)政能力的提高最終應(yīng)該體現(xiàn)在政府目標(biāo)和社會目標(biāo)的一致性、政府利益和社會利益的協(xié)調(diào)性、政府決策和管理能力及其社會責(zé)任的對稱性上。同時，解除思想禁錮，讓社會與市場主體的創(chuàng)新能力得到釋放，摸石過河與頂層設(shè)計(jì)相互結(jié)合應(yīng)該成為深化改革與完善政府治理體系的基本方法。

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校公共管理教研部）

責(zé)任編輯：劉佳