楊江

針對“野蠻”游客，中國官方開出了最嚴厲的一張信用“罰單”——納入個人不良信用記錄。

12月11日晚，泰國亞洲航空公司一架由曼谷飛往南京的航班，幾名中國乘客的鬧事最終導(dǎo)致飛機返航，這起事件影響惡劣，可以說為中國游客在國際上的不良形象又添加了一筆。國家旅游局13日著手調(diào)查核實此事，稱此事件嚴重損害了國人整體形象。同日，江蘇省旅游局通報了這起事件的處理情況。

亞航表示，針對乘客返回時的表現(xiàn)，將不會針對網(wǎng)上傳言回應(yīng)及聲明。不過，現(xiàn)在看來，“未必有錢，但絕對任性”的這幾名涉事游客已經(jīng)要為自己的行為付出代價——在對組團旅行社及領(lǐng)隊分別作出處罰后，江蘇省旅游局對涉事的4名游客追加了懲罰，將4人的不良行為發(fā)至江蘇省旅游協(xié)會，要求協(xié)會將其納入個人信用不良記錄，并在一定范圍內(nèi)告示。

輿論壓倒性地表示了支持，有人甚至認為僅僅納入個人不良信用記錄還是太輕了，這個處罰的力度不足以懲戒。

記者注意到，“個人信用記錄”近年來頻頻出現(xiàn)在一些負面事件中，比如一些地方法規(guī)規(guī)定可以將地鐵逃票、拖欠公用繳費、不按時歸還圖書等行為納入個人信用記錄，甚至不執(zhí)行垃圾分類未來也將可能被納入個人信用記錄。

越來越多的地區(qū)正熱衷于打造具有濃烈本轄區(qū)特征的“個人信用記錄”系統(tǒng)，并以此作為社會管理的創(chuàng)新手段。

“個人信用記錄”是個什么樣的“記錄”，出現(xiàn)“污點”將會給當事人帶來怎樣的影響？

“個人信用記錄”可不可以作為一個社會管理手段？又如何避免成為一個“筐”？

“個人信用”的地方?jīng)_動

個人信用記錄作為一種社會管理手段，是中國向歐美等國家學(xué)習(xí)演變而來的。在西方，個人的信用記錄以及與之相關(guān)的征信系統(tǒng)發(fā)展較為成熟（所謂征信，就是客觀記錄人們過去信用信息并幫助預(yù)測未來是否履約的一種服務(wù)）。簡單點說，個人信用記錄就是主要記錄個人在經(jīng)濟活動中的信用痕跡，比如美國，個人信用評分基于以下幾個“硬指標”：還款記錄、信用卡使用比例、信用記錄歷史長短、使用的信貸類型、最近信用記錄被查詢次數(shù)。

信用卡是否按時還款，將直接影響到信用分數(shù)的高低，一旦信用記錄出現(xiàn)污點，當事人將可能面臨嚴重的在經(jīng)濟活動甚至社會生活上的困難。在美國，信用不良者在辦理金融業(yè)務(wù)、就業(yè)或辦理百貨公司會員卡和申請分期付款、租房等方面都受到限制，得不到正常待遇;而在德國，惡意透支信用卡或不及時還款，甚至逃車票被查到都會被記入征信機構(gòu)的資料庫，有過不良信用記錄的客戶在申請貸款時會被拒絕或者抬高利率，要想用分期付款方式購買一些大件商品時也會被商家拒絕;在一些國家，個人信用不良記錄甚至還會影響到個人的入職、晉升甚至是簽證。

不過總體而言，歐美等國的個人信用記錄主要針對的還是人們與金融業(yè)相關(guān)的信用狀況，在我國，多年來也一直如此，2013年，我國頒布了第一部對征信行業(yè)的法律法規(guī)——《征信管理條例》第一次明確了中國人民銀行征信管理職能。

在中國，個人信用記錄存在污點對個人主要造成的影響也就是影響到信貸。但近兩年，個人信用記錄的功能正明顯被挖掘并延伸至金融領(lǐng)域外更廣的社會活動領(lǐng)域。

上海在中國的諸多城市中可謂先行者，1999年，上海就已經(jīng)在國內(nèi)率先啟動個人信用征信試點，當時主要還是集中在金融領(lǐng)域。將個人信用記錄作為一種手段運用到社會管理上去，上海最為典型的做法就是2013年通過了地方性的法規(guī)《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》，其中規(guī)定冒用他人證件或者偽造證件逃票者的信息納入個人信用系統(tǒng)。

逃票問題一直令上海地鐵運營方頭疼，據(jù)估計每年上海地鐵有20萬人次逃票。這個地方法規(guī)2014年1月1日正式施行后，效果顯著，上海地鐵運營方透露，1月份查處各類逃票行為4000余起，比上一年同期11000余起查處量相比，出現(xiàn)明顯下降。

上海較早提出個人信用記錄不良將可能不被錄用為公務(wù)員、教師，這就意味著失信行為付出的代價將不再局限在申請貸款。上海加快公共信用信息服務(wù)平臺的建設(shè)進程，從信用信息記錄、共享和使用，形成“守信受益、失信懲戒”的配套管理機制，失信者將在升學(xué)、就業(yè)、信貸、生產(chǎn)經(jīng)營、個人消費等方面受到制約。

這一社會管理手段被運用到了更多的問題領(lǐng)域，比如針對突出的“黑車”問題，交通部門梳理數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，非法客運人員中40%以上持居住證，因此上海市公安局將相關(guān)非法客運處罰信息納入市信用平臺，推動將黑車駕駛員信息與個人信用系統(tǒng)、居住證積分扣減審核等公共服務(wù)掛鉤。

拖欠公用繳費、不按時歸還圖書、違法搭建、房屋群租、高空拋物甚至亂丟生活垃圾，在這座城市都已被或?qū)⒖赡鼙患{入公民信用記錄。

一些鄰近上海的長三角城市，甚至喊出了建立“誠信杭州”、“誠信南京”的口號，依托的正是這種將信用記錄作為手段的社會管理方式。已有信息表明，這種管理沖動在中國具有普遍性，不僅長三角，國內(nèi)很多地區(qū)都推出了信用體系的地方版。

記者注意到，有懲就有獎，多個地區(qū)的信用體系版本中同時提到了對守信群體的激勵機制。比如在杭州，信用良好的人乘車就診可能獲優(yōu)待;在上海，信用良好，在圖書館借書更便捷;在溫州，信用良好，租用自行車可以免押金……

不過，將個人信用記錄作為社會管理手段也面臨頗多爭議，大連市不久前就地鐵地方法規(guī)舉行聽證會時，就為是否學(xué)習(xí)上海地鐵的經(jīng)驗展開了激烈的討論。

引發(fā)爭議最大的當數(shù)江蘇睢寧，該縣四年前在我國率先施行個人信用制度——《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》，將居民信用分為A、B、C、D級，A為誠信、B為較誠信、C為誠信警示、D則是不誠信，但這一做法被批為將民眾分為三六九等。

由于征信權(quán)被掌握在睢寧政府手里，因此出現(xiàn)了將鬧訪、纏訪納入信用評級的爭議內(nèi)容，并將獲得信用加分與可優(yōu)先低保評選捆綁。四年的實踐表明睢寧的這個“新政”“虛”得很，在當?shù)夭荒苌钊肴诵那也痪卟僮餍?。endprint

征信標準需統(tǒng)一

個人信用可以被視為公民的第二張身份證，也可以說是公民的一筆隱形的財富。而重建社會信用，對當下的中國具有緊迫的現(xiàn)實意義。記者了解到，在國家發(fā)改委和中國人民銀行的牽頭下，最近，由國家信用體系建設(shè)聯(lián)席會議各成員單位編制完成的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）（送審稿）》（下文簡稱《綱要》）已上報國務(wù)院。《綱要》提出了全國社會信用體系建設(shè)的四大重點領(lǐng)域，包括加快推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信建設(shè)。

我國的社會信用體系建設(shè)將圍繞上述四大領(lǐng)域展開，將紛繁復(fù)雜、涉及面廣的信用建設(shè)歸納到四大基本類別中。中央和地方政府都列出了社會信用體系建設(shè)的時間表，個人信用體系正是在這樣的大背景下推進的。

個人信用記錄作為一種社會管理手段是否可行，又要注意規(guī)避哪些問題？記者就此采訪了復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師于海。

于海首先從正反兩面闡述了他對這個問題的總體看法，他指出，中國的社會信任一直以來基本是沿襲傳統(tǒng)的熟人信任，但是熟人信任能維系的社會關(guān)系很窄，今天的社會生活中，大部分的交往都發(fā)生在非熟人之間，一旦進入非熟人圈子，這種信任就很難存在了。這種狀況下的社會信任就要靠制度信任支撐，這就需要一個記錄系統(tǒng)，有了記錄就會形成約束，而大數(shù)據(jù)時代給這種記錄提供了條件?！八?，我從大方向上肯定個人信用記錄體系的建立?！?/p>

美國和加拿大等國的個人信用系統(tǒng)給于海留下深刻印象，“不是依賴自律，而是做到他律”。對于國內(nèi)很多城市也在搞地方版的個人信用體系，他提出：“什么可以計入個人信用記錄，什么不可以，有沒有一個統(tǒng)一的標準？”

于海提醒，沒有記錄確實就沒有了社會秩序，但是有了太多的記錄也會出現(xiàn)很多帶有歧視性的標簽。“人是會犯錯誤的動物，很多過錯是可以抹去的?，F(xiàn)代制度的進步有一個重要內(nèi)容就是不被記錄的權(quán)利。”

“但現(xiàn)在很多地方都在熱衷于搞自己的信用記錄標準?！彼J為這是一件很危險的事情，征信系統(tǒng)需要的是一個全國性的統(tǒng)一標準?！叭绻斡筛鞯刈杂砂l(fā)揮，公民的自由和權(quán)利就會莫名其妙被剝奪。”于海提醒，“各地根據(jù)自己的理解制定不同的個人信用征信標準，從操作上也很難形成全國的聯(lián)網(wǎng)，效果也大打折扣?，F(xiàn)代社會是一個人員流動頻繁的社會，一個人的行為在某地受到約束，但是一旦到了另一座城市，可能就因為標準不一，而不再受到約束?！?/p>

上海博和律師事務(wù)所蔡正華律師與于海教授的觀點很相似，他提醒，國外個人信用信息的收集、管理、使用有成套的成熟系統(tǒng)，而我們國家實行征信管理的時間很短，國外信息系統(tǒng)管理的初衷不是懲罰，而是市場化非常有必要的記錄。

個人信息記錄在國外原本是為了服務(wù)經(jīng)濟安全，但到中國從經(jīng)濟領(lǐng)域拉到社會管理領(lǐng)域，蔡律師認為，做個人信用信息采集的工作是可以的，但不能異化為懲罰措施，上升到懲罰措施，必須得到全社會普遍的共識才行。

在他看來，創(chuàng)新的管理需要自上而下的互動，評價一個制度的好壞，一定要跳出單個事件，制度不可能專門為單個的事件設(shè)計。蔡正華說：“要避免立法的便宜主義、功利主義。政府考慮的可能是要去遏制問題，但首先不能忘了一個重要的問題——誰有權(quán)力征信?！?/p>

個人信用不是一個“筐”

個人信用在中國很多城市延伸到了社會生活的其他領(lǐng)域，被視作當?shù)氐纳鐣芾韯?chuàng)新手段，對于這樣的現(xiàn)象，于海表示，政府的改革方向是逐漸減少對公民的強制，所以，計入個人信用記錄的項目絕對不能無限地擴大。地方政府自己認為有些內(nèi)容需要記錄進個人信用記錄，但實際就是增加了強制手段，與政府的改革背道而馳。

于海非常反對個人信用記錄項目的擴大化?！按蟛糠謫栴}還是需要道德和低限度的強制，闖紅燈、逃票、拖欠電費甚至不還圖書就納入個人信用記錄是很危險的事情，法律上還有故意與非故意之分，動輒計入個人信用記錄，容易擴大化，且沒有操作性，會引發(fā)無窮盡的訴訟和糾紛。”

按照于海的看法，一些行為完全可以依靠其他的方式懲戒?！暗罔F逃票計入個人信用記錄，表面看來確實起到一定的遏制作用，但全世界對付逃票基本上都是用罰款的方式懲罰，用征信系統(tǒng)就能解決？我很懷疑，將個人信用記錄作為一個筐，難道真的什么都可以往里面裝？”

于海反復(fù)強調(diào)，個人信用記錄從有限的經(jīng)濟生活，或者說犯罪與類犯罪的行為，推廣到社會生活的更多方面，是不可取的。信用記錄的項目多了，最后依據(jù)什么來懲罰都會帶來一系列問題。

有人提出，既然個人信用可以記錄污點，那么也應(yīng)該為公民的良好表現(xiàn)“加分”。于海對這種提法表示了反對?！盁o論是限制性還是獎勵性，如果作為社會標準，一定涉及標準和操作，對守信的內(nèi)容可以記錄，但不能加分，否則變成了法定的福利了，什么可以加分？加分后可以兌換什么福利？而在中國，搞不好又容易滋生權(quán)力尋租?！?/p>

哪些項目可以使用個人信用來記錄？如何確定這些項目？于海認為，必須通過人大立法，其他機構(gòu)誰都沒有權(quán)力隨便給公民設(shè)定什么要納入征信?！跋窠K睢寧那樣將鬧訪、上訪都納入個人信用記錄，就更糟糕了，變成了當?shù)卣墓ぞ??！?/p>

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，歐洲21個國家的28個征信機構(gòu)中，32%由銀行或其他信貸公司開設(shè)，36%是其他組織的附屬公司，7%完全是商業(yè)公司，只有4%屬于政府部門。美國主要是以民營市場化方式來運作個人信用體系，所有信用服務(wù)機構(gòu)都是以營利為目的，處于競爭狀態(tài)。政府鼓勵市場競爭，同時制定及修訂法律法規(guī)，引導(dǎo)行業(yè)有序發(fā)展。

對此，于海表示，中國原來沒有個人信用記錄，現(xiàn)在邁出了第一步，但如何做好這個工作，則還有漫長的路要走。“如果沒有全民廣泛參與、知曉和意志匯合成法律，會存在很大的漏洞，帶來很大的麻煩。涉及到對公民有限制的制度，一定要通過立法機構(gòu)來做，任何一個機構(gòu)做都會有問題，比如銀行來做，就可能出現(xiàn)霸王條款?！?/p>

于海認為，第三方機構(gòu)只能提供專業(yè)知識，最終還是要在立法辯論討論中形成公共意志。第三方征信在某些具體的項目中可以保持自己的專業(yè)特征，但是在中國目前還做不到這一點?！爸袊默F(xiàn)實是不讓政府做，可能更做不好。但即便如此，也不能讓地方政府來做。當然，中國社會要注重發(fā)展第三方社會機構(gòu)，否則什么事情最終都推給了政府。”endprint

在個人誠信體系的建立上，于海建議向西方的“兩個清單”經(jīng)驗學(xué)習(xí)——負面清單針對公民，正面清單針對政府。所謂正面清單，是指法無授權(quán)不可為，政府的權(quán)限非常有限，這樣公民對政府要做什么，什么限制我，什么不能限制，就有明確預(yù)期。“而現(xiàn)在很多是模糊不清楚的，政府很多事情都能做?！?/p>

負面清單的意思則是法無禁止即自由，不能讓民眾動輒得咎。

亞航中國乘客鬧事事件回顧

12月11日晚，由南京康輝國旅組織的由36名散客拼團的“泰國曼谷芭提雅6日游”團隊，乘坐泰國亞洲航空公司由曼谷返回南京的FD9101航班。涉事游客安徽阜陽籍張某、江蘇南京籍王某登機后，要求空服人員將兩人座位調(diào)換到一起，雖經(jīng)調(diào)換，但耽擱時間造成張、王二人不滿。該航班為廉價航班，機上不提供免費餐飲，客人點餐需自費。在航班飛行途中，張某取出隨帶的方便面用餐時，要求空服提供熱水，空服告知熱水需要收費，在空服為其提供熱水后，張某仍與空服發(fā)生言語沖突，并將泡好的方便面潑向空服。

張、王激烈爭吵，并謾罵、恐嚇和威脅空服人員。因事態(tài)迅速擴大，恐危害航空安全，機組立即決定飛機中途返航，飛機落地后，張、王二人及另兩名需要協(xié)助調(diào)查人員無錫籍游客高某、吳某某被泰國警方帶走。

由于上述4人的行為，造成該航班延誤6個多小時，并造成后續(xù)航班延誤。12月12日晚，張某等4人經(jīng)泰國警方調(diào)查處理，其中張某向涉事空服人員口頭賠禮道歉，涉事4人共繳納罰金50500泰銖后返回南京。

有網(wǎng)友爆料，肇事者搭乘12日晚上的航班飛抵南京后曾拒絕下飛機，后經(jīng)勸說離開飛機，但占據(jù)登機廊橋，訴求是要求亞航工作人員出具書面證明說網(wǎng)上傳言與事實不符，由此造成12日晚返回曼谷的FD9102航班晚點。

各地的誠信體系

南京市正在著手制定一套社會全方位的誠信體系，逃票、欠費、闖紅燈等個人失信行為“黑名單”將跨部門共享，讓“失信者寸步難行”。南京工商、人社、質(zhì)檢、環(huán)保等多個部門都已相繼建立起自己的信用數(shù)據(jù)庫，但長期以來卻無法實現(xiàn)跨部門信息互通。此次即將出臺的南京社會誠信體系實施方案，就將打通14個部門的信用數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)統(tǒng)一報送和歸集處理，最終實現(xiàn)信息庫的互通共享。失信行為將給個人在求職、貸款、報考公務(wù)員等多方面帶來影響。

嘉興市推出了以市民卡為載體提供查詢應(yīng)用服務(wù)的個人信用評價系統(tǒng)，并自詡為“個人信用評價系統(tǒng)1.0版”。

2014年10月15日，《廣州市社會信用體系建設(shè)規(guī)劃（2014～2020）》獲審議通過，規(guī)劃中明確，個人信用檔案的建立，要在2020年實現(xiàn)90%覆蓋率的目標。個人失信行為嚴重的，可能會對資格（質(zhì)）認定、保障房分配、公務(wù)員聘用、異地務(wù)工人員積分入戶等社會治理和公共服務(wù)的重點領(lǐng)域產(chǎn)生影響。

長三角城市的經(jīng)驗正在被一些城市移植，比如天津地鐵為遏制逃票就在效仿上海地鐵的做法。endprint