文 _ 本刊記者 戴麗

用經(jīng)濟手段治理大氣污染

文 _ 本刊記者 戴麗

“清潔空氣”欄目由本刊與北京市環(huán)境保護宣傳教育中心共同主辦

“守法成本高、違法成本低”一直是制約著我國大氣污染治理的瓶頸因素。為了打破這一尷尬局面，北京市3月1日開始實施《北京市大氣污染防治條例》，4月24日，《環(huán)境保護法》通過首次修訂。將在治理大氣污染清潔空氣中，大力發(fā)揮經(jīng)濟手段的調(diào)控作用。

歷史慣性“守法成本高、違法成本低”

業(yè)內(nèi)人士指出，我國長時間以來一直存在著環(huán)境違法成本低的問題。2011年發(fā)生的渤海灣漏油事件是環(huán)境違法成本低的一個典型案例，該事故導(dǎo)致周邊大面積海域被嚴(yán)重污染，觸目驚心，可按當(dāng)時法律最高僅被處罰20萬元。據(jù)了解，當(dāng)時，我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，進行海洋石油勘探開發(fā)活動造成海洋環(huán)境污染的，可處以3萬元以上20萬元以下罰款。根據(jù)當(dāng)時法律，20萬元是海洋部門對于海洋污染事故最嚴(yán)重、程度最高的處罰。而在該事故發(fā)生前不久的墨西哥灣漏油事件，美國對其施行的罰款為百億美元。

與事故造成環(huán)境污染的嚴(yán)重性相比，20萬元的罰款引起網(wǎng)友的強烈質(zhì)疑，被網(wǎng)友調(diào)侃為“撓癢癢”、“蒼蠅拍”式處罰，不僅難遏違法歪風(fēng)，而且被質(zhì)疑縱容違法者。

業(yè)內(nèi)人士還對比了另外兩個相關(guān)案例，2007年10月9日，因未采取控污措施而重建燃煤發(fā)電廠，美國電力公司與司法部門達成和解協(xié)議，同意接受46億美元的巨額罰金。而2005年11月13日我國發(fā)生的松花江水污染事件，國家環(huán)?？偩忠仓荒荛_出100萬元的罰單。一個是46億美元，一個是100萬元人民幣，同樣是嚴(yán)重污染環(huán)境，所受處罰的輕重差別卻非常大。從中可以看出當(dāng)前我國環(huán)境治理困境的癥結(jié)所在，那就是污染企業(yè)違法成本過低，從而導(dǎo)致一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟利益，而忽視了環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)。正是由于法定罰款上限低，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法，致使許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長期超標(biāo)排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為存在。

河北省環(huán)保廳黨組成員、副廳長殷廣平指出一個中小企業(yè)上一套治污設(shè)備可能要幾百萬元，每年的運行成本也得要上百萬元，但違法后的罰款才十幾萬元，所以企業(yè)寧愿挨罰也不會上環(huán)保設(shè)施，甚至有些企業(yè)每年專門拿出上百萬元的資金用來應(yīng)付罰款。河南省環(huán)保局局長王國平曾經(jīng)舉個形象的例子：“造紙廠購置治污設(shè)施，一噸紙的成本要多花150元左右；如果不購置治污設(shè)施，一個日產(chǎn)百噸的小型造紙廠日均降低成本1.5萬元。我們?nèi)ヌ幜P一次，最多罰款10萬元，他們10天不到就掙回來了?！庇纱丝梢?，制定違法排污的最高處罰限額時應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)，避免出現(xiàn)企業(yè)守法成本高、違法成本低的不正?，F(xiàn)象。

《新環(huán)境保護法》加大經(jīng)濟處罰力度

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，新法將于2015年1月1日施行。業(yè)內(nèi)人士指出，這是25年來的首次修訂，新《環(huán)境保護法》是一部能對環(huán)境污染者打出硬拳的法律。受限于原有的法律規(guī)定，長期以來，我國環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，難以震懾肆無忌憚的環(huán)境違法行為。為了解決長期以來存在的“守法成本高、違法成本低”的問題，剛剛出臺的《環(huán)境保護法》， 新增了“按日計罰”的制度，第六章“法律責(zé)任”第五十九條明確規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。即對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進行按日、連續(xù)的罰款。這意味著，非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。之前法律規(guī)定的針對環(huán)境違法的罰款，是一個定數(shù)，數(shù)額并不大，導(dǎo)致違法成本較低，不少企業(yè)因而怠于治污。新法施行“按日計罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。

環(huán)保部法規(guī)司副司長別濤表示，“按日計罰”是針對企業(yè)拒不改正超標(biāo)問題等比較常見的違法現(xiàn)象采取的措施，目的就是加大違法成本，在中國現(xiàn)行行政法規(guī)體系里，這是一個創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。環(huán)保部門在決定罰款時，要考慮企業(yè)污染防治設(shè)施的運行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素，來決定罰款數(shù)額。今后罰款數(shù)額會更有針對性，且會相應(yīng)提高。而具體的罰款額度，將由即將出臺的專項法決定。按日處罰制度是對解決當(dāng)前環(huán)境違法成本低的問題的一記重拳。

《北京市大氣污染防治條例》已先行

據(jù)記者了解，在加大環(huán)境違法監(jiān)管處罰方面，北京實際上已經(jīng)率先實行。2014年3月1日，被稱為“北京歷史上最為嚴(yán)格、處罰力度最強的環(huán)保條例《北京市大氣污染防治條例》正式實施。該《條例》細化了大氣污染違法行為，加大了行政處罰力度。根據(jù)此條例，在重污染日應(yīng)急狀態(tài)下不執(zhí)行限停產(chǎn)措施的行為，可查封排污設(shè)施，并處以最高50萬元的罰款?！稐l例》不僅劃出了處罰上不封頂?shù)摹凹t線”，更將“造成嚴(yán)重污染，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”寫入其中。

5月12日，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊向北京巴布科克·威爾科克斯有限公司（以下簡稱巴威公司）開出了30萬元的行政處罰書，這是《北京市大氣污染防治條例》正式實施以來單筆金額最大的罰單。據(jù)北京市環(huán)境監(jiān)察總隊調(diào)研員晏向陽介紹，今年3月19日，市環(huán)境監(jiān)察總隊執(zhí)法人員在對北京巴威公司進行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，該單位在廠區(qū)內(nèi)進行大面積露天刷漆作業(yè)，刷漆過程中產(chǎn)生的含揮發(fā)性有機物廢氣未經(jīng)任何處理，直接排放至大氣環(huán)境，該行為違反了《北京市大氣污染防治條例》的有關(guān)規(guī)定。晏向陽說，新《條例》對有機廢氣的處罰金額，由原來的最高5萬元提高至30萬元后，5月6日，市環(huán)保局做出正式處罰決定，責(zé)令該單位在2014年6月1日前改正違法行為，并處以最高上限30萬元罰款。這是自今年3月1日新《條例》實施以來，市環(huán)保局開出的單筆最大罰單。同時，環(huán)保部門將繼續(xù)關(guān)注該單位的整改情況，如若發(fā)現(xiàn)再犯，將加倍處罰。

據(jù)晏向陽介紹，《北京市大氣污染防治條例》自3月1日實施兩個多月以來，截至到5月中旬，北京共處罰了178起違法行為，罰款金額350余萬元。今年1月至4月份共檢查各類污染源單位20235家次，處罰金額共1500萬元，涉及大氣的處罰金額為1000萬元；按照違法案件統(tǒng)計，今年1月至4月份共違法650余起，其中大氣約500余起，跟2013年相比，案件數(shù)量翻了2倍，處罰金額翻了1倍。他表示，這主要是新大氣條例中罰則范圍擴大所致。據(jù)了解，對于環(huán)保執(zhí)法部門的做法，外界給予了很高的評價與支持。

另據(jù)介紹，自《北京市大氣污染防治條例》實施以來，市民環(huán)境保護意識得到明顯提高。截至5月13日，北京市環(huán)保局共接到市民反映涉及大氣方面環(huán)境問題16102件，占信訪總量的73.9%，與去年同期相比增長107.1%。在市民反映的大氣污染問題中，排名前五位的分別是工業(yè)廢氣、餐飲油煙、鍋爐煙塵、揚塵和機動車尾氣，分別占大氣投訴量的22.6%、20.6%、16.8%、13.9%和9.4%。

北京市環(huán)保局近日表示，為進一步加強工業(yè)污染防治，北京市將按照“依法治理，嚴(yán)格監(jiān)管；標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，政策導(dǎo)向；嚴(yán)控增量，壓減存量；信息公開，社會監(jiān)督”的工作思路，深度推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染治理工程，努力實現(xiàn)2013～2017年全市工業(yè)領(lǐng)域主要大氣污染物排放總量下降50%的減排目標(biāo)。據(jù)了解，傳統(tǒng)工業(yè)占比北京市經(jīng)濟總量已不足20%，但北京市PM2．5來源解析結(jié)果顯示，在本地污染貢獻中，工業(yè)生產(chǎn)占18．1%，占比仍非常大，是治理PM2．5主攻方向之一。

北京市環(huán)保局新聞發(fā)言人方力表示，為實現(xiàn)減排目標(biāo)，將充分發(fā)揮環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)作用，此外還將強化環(huán)境經(jīng)濟政策的引導(dǎo)作用。通過提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)、高污染行業(yè)差別化資源價格等措施，增加企業(yè)排污成本；通過調(diào)整退出資金獎勵、環(huán)保技改資金獎勵等措施，降低企業(yè)治污成本。利用政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)，發(fā)揮企業(yè)環(huán)保積極性和治污主體作用，增強環(huán)保型企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢，限制污染企業(yè)的競爭力，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

北京加大處罰力度同時大幅提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)

據(jù)了解，為促進治污減排，北京市自2014年1月1日起在全國率先大幅提高二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮四項主要污染物收費標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)污染物社會治理成本，將二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等四項污染物的排污收費標(biāo)準(zhǔn)分別由原來的0.63、0.63、0.7、0.875元/千克，提高到10、10、10、12元/千克，調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)為原標(biāo)準(zhǔn)的14～15倍，為全國最高水平。排污收費實行按月申報，按月核定，按季度征收。

據(jù)北京市環(huán)境監(jiān)察總隊總隊長仲崇磊介紹，為鼓勵在達標(biāo)情況下進一步減少排放，懲罰超標(biāo)準(zhǔn)排放，北京市已根據(jù)污染物排放情況實施階梯式差別化排污收費政策，即污染物實際排放低于規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)50%時，按基準(zhǔn)價減半計收排污費，在規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)50%～100%之間，按基準(zhǔn)價計收排污費，污染物實際排放值超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)時，除依規(guī)處罰外，還需按基準(zhǔn)價加倍計收排污費，使得排污收費與治理成本正逐步靠近。

北京市環(huán)保局近日通報了今年新排污收費標(biāo)準(zhǔn)實施后的征收情況，全市一季度排污費開單金額達8800萬元，比去年一季度增長10倍。全市250家重點排污企業(yè)已被在線監(jiān)控，如偷排或拒繳排污費，將被追加額外處罰。所繳排污費全部劃入財政賬戶，用于治理污染項目。北京市環(huán)保局在本市排污費新標(biāo)準(zhǔn)實施成效新聞通報會表示，通過提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，排污單位不僅重視程度明顯提高，而且主體責(zé)任意識大幅增強，經(jīng)濟杠桿作用初顯。

仲崇磊告訴記者，新的排污費征收辦法經(jīng)濟杠桿作用初顯。四大燃煤電廠2014年一季度燃煤量共計260萬噸，比去年同期約減少20萬噸，同時部分污染物排放值低于規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的50%。

據(jù)仲崇磊介紹，超標(biāo)排放的企業(yè)在新排污費征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行后，除要受到環(huán)保部門的經(jīng)濟處罰外，排污成本也較舊標(biāo)準(zhǔn)增幅幾十倍。例如，北京府東里利民供暖服務(wù)中心城東鍋爐房2月份排污費為27.76萬元，是按原收費標(biāo)準(zhǔn)征收9000余元的30倍左右。仲崇磊表示，排污收費提高，對小排污企業(yè)經(jīng)濟效益影響比較大，部分企業(yè)承擔(dān)不了而退出市場，是必然的趨勢。通過經(jīng)濟手段來治理環(huán)境污染，改善首都空氣質(zhì)量是非常必要和有效的。

實踐證明，加大執(zhí)法經(jīng)濟處罰力度，對于降低污染物的排放有著明顯的效果。如2013～2014年采暖季期間，由于加大執(zhí)法力度，全市共出動執(zhí)法人員6120人次，檢查鍋爐2984家次，監(jiān)測 2180家次，發(fā)現(xiàn)并查處環(huán)境違法問題388起，立案處罰起數(shù)和處罰金額同比分別增長138.6%和216.2%。全市PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮四項大氣污染物平均濃度同比分別下降10.7%、11.1%、10.6%和10.9%。