文/樊萬(wàn)選

法治將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

文/樊萬(wàn)選

黨的十八屆四中通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），以前所未有的高度表達(dá)了國(guó)家對(duì)“依法治國(guó)”的重視。具體在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，《決定》指出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。”《決定》中一些關(guān)鍵詞語(yǔ)成為依法保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境的新亮點(diǎn)，從中可以窺見(jiàn)法治將在環(huán)保領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《決定》提出，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。這將有利于環(huán)境案件的受理和公正審判。目前由于法院、檢察院仍然屬于地方的行政體系中，司法地方化的問(wèn)題仍然存在。有些涉及危害、破壞環(huán)境的案件，地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)由于各種原因很有可能干擾辦案或者插手案件。環(huán)境訴訟案件的被告往往是一個(gè)地方有影響、有背景，或者所謂利稅大戶(hù)的大企業(yè)，法院不肯受理受害者的起訴。一些環(huán)境案件判決的不公正，往往是背后有一只地方領(lǐng)導(dǎo)的手在操縱。實(shí)行案件干預(yù)記錄制度，就可以在一定的程度上斬?cái)噙@只背后操控的手。

《決定》首次提出了最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這一方面有助于打破司法機(jī)構(gòu)的地方性依附，另一方面則使目前正在推進(jìn)的針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等的公益訴訟增添可操作性。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院是觸及司法體制的一個(gè)核心內(nèi)容，也是解決司法地方化的治本做法。在當(dāng)前這種司法地方化的體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的管控，與地方也有各種利益上的聯(lián)系。設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院實(shí)際上就是法院和檢察院脫離地方，按照司法規(guī)律進(jìn)行重組，各類(lèi)案件的審判將變得更為獨(dú)立，極大地促進(jìn)法院的公正審判。同時(shí)，由于許多環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件都是跨行政管轄區(qū)、跨流域的，單由一個(gè)地方的法院審理這類(lèi)案件難保公正，判決也難以執(zhí)行。最高人民法院巡回法庭的建立與跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院的設(shè)立將有助于在審理跨行政區(qū)案件時(shí)解決地方保護(hù)問(wèn)題，更好地適應(yīng)環(huán)境案件的特點(diǎn)。另外，巡回法庭的功能是上級(jí)法院的法官到地方審理重大疑難案件或有問(wèn)題的案件，促進(jìn)地方審判公正。此舉可以加強(qiáng)中央的司法權(quán)威和對(duì)各個(gè)地方審判的指導(dǎo)。目前，地方法院尤其是基層法院存在著審判業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)能力、審判經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，最高人民法院設(shè)立巡回法庭可以對(duì)地方審判進(jìn)行有效指導(dǎo)，并對(duì)地方的疑難案件直接審判，促進(jìn)地方重大疑難案件審理的公正性和專(zhuān)業(yè)性。

《決定》提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。作為公益訴訟的一部分，環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)期以來(lái)一直是環(huán)境保護(hù)的重要法律武器，盡管在相關(guān)制度設(shè)計(jì)、司法實(shí)踐中取得了一定的成效，但總的來(lái)看，環(huán)境公益訴訟仍然缺少明確的法律規(guī)定，還處于探索階段?！稕Q定》明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，將有效解決兩個(gè)問(wèn)題。一是環(huán)境公益訴訟主體不明的問(wèn)題。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是解決這一問(wèn)題的可行之路。檢察院作為公訴機(jī)關(guān)，提起公益訴訟是其職責(zé)所在。針對(duì)明確的環(huán)境事件，檢察機(jī)關(guān)若不提起訴訟將有可能構(gòu)成失職。二是提高環(huán)境公益訴訟的審理效率。以前環(huán)境公益訴訟往往要花費(fèi)相當(dāng)?shù)娜?、?cái)、物力，這給一般的個(gè)人或組織帶來(lái)巨大的訴訟成本，降低了訴訟的積極性和效率。現(xiàn)在訴訟費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，有助于提高公益訴訟的效率。

《決定》在“健全依法決策機(jī)制”中提出，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。這兩項(xiàng)機(jī)制是繼黨的十八大提出“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”、“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”之后，黨中央在創(chuàng)新決策理論、健全決策機(jī)制上取得的突出進(jìn)展。從保護(hù)環(huán)境的角度來(lái)看，健全依法決策機(jī)制、建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，將和黨的十八屆三中全會(huì)提出的“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”一道，編織成堅(jiān)韌的制度籠子，約束黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)，杜絕決策過(guò)程中“一言堂”、“拍腦袋”等現(xiàn)象，避免不科學(xué)的決策給環(huán)境造成不良影響。同時(shí)，上述兩項(xiàng)制度將有利于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法律法規(guī)全面融入政府決策進(jìn)程。

（作者單位：河南理工大學(xué)萬(wàn)方科技學(xué)院）