袁海洋

摘 要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化以及擴(kuò)大開(kāi)放，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的規(guī)模和體量迅速增大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力也有了很大的提升。然而，國(guó)有企業(yè)決策、運(yùn)營(yíng)效率不高以及腐敗等問(wèn)題始終存在，特別是十八大以來(lái)，在中央空前的反腐力度下，國(guó)有企業(yè)腐敗案件頻發(fā)。這些問(wèn)題的原因是復(fù)雜的、多方面的，但都與國(guó)有企業(yè)的特有風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)，著重對(duì)國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控思路，以期能為國(guó)有企業(yè)改革提供些許借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)特征；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類(lèi)號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）33-0014-03

國(guó)有企業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的占有主導(dǎo)地位，其職能呈現(xiàn)以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和作為政府職能延伸的公益性?xún)r(jià)值創(chuàng)造的雙重屬性。這也決定了國(guó)有企業(yè)肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任更為艱巨。產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系的特殊性和職能的雙重性使得國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管運(yùn)營(yíng)難度遠(yuǎn)高于非國(guó)有企業(yè)，其風(fēng)險(xiǎn)也具有不同于一般企業(yè)的特點(diǎn)。隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，面對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范已經(jīng)成為現(xiàn)代企業(yè)日益關(guān)注的重要問(wèn)題，重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，鑒于因此研究國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境問(wèn)題從理論到實(shí)踐都很有必要。

一、國(guó)有企業(yè)概念界定

國(guó)外對(duì)國(guó)有企業(yè)概念的界定雖然各有不同，但共同點(diǎn)在于既要強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的法人主體地位，同時(shí)也要充分肯定全民所有權(quán)的性質(zhì)，同時(shí)又要允許一部分民營(yíng)資本參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)而提高運(yùn)營(yíng)效率。

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)概念的界定隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入而不斷被重新界定。界定的問(wèn)題不僅能夠?qū)?nèi)部控制環(huán)境研究的主體對(duì)象的范圍確定清晰，同時(shí)也是國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中十分嚴(yán)肅的法律問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)以公有制為主體，過(guò)去國(guó)有企業(yè)被稱(chēng)之為全民所有制企業(yè)，其含義自然是生產(chǎn)資料歸全體人民所有。隨著國(guó)有企業(yè)的大量上市以及國(guó)有資本以外資本的進(jìn)入，這種界定的方式顯然與國(guó)有企業(yè)股份制改革的現(xiàn)代化企業(yè)建設(shè)模式相脫節(jié)，不能很好地反映國(guó)有企業(yè)的法人主體地位。

筆者認(rèn)為，結(jié)合中國(guó)國(guó)有企業(yè)的歷史形成，反映出國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)模式的委托代理關(guān)系，同時(shí)又要兼顧國(guó)有企業(yè)的所有形式，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的界定應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以控制為基本前提下的全民出資形式，既可以包括國(guó)有資本全額出資的“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)”，也包括股份制改革下的“國(guó)有控股企業(yè)”，同時(shí)也要明確各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代表社會(huì)公眾作為出資人的地位。這種認(rèn)識(shí)不僅能夠反映出中國(guó)國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，而且也是國(guó)有企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制特別需要關(guān)注的一個(gè)重要方面。

二、國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征分析

（一）基于“一把手”負(fù)責(zé)制的國(guó)有企業(yè)決策風(fēng)險(xiǎn)大

在國(guó)有企業(yè)中，“一把手”是主要負(fù)責(zé)人，既是權(quán)力的主要行使者，又是權(quán)力行使后果的第一責(zé)任人，決策權(quán)和行使權(quán)過(guò)于集中。在研究企業(yè)重要事項(xiàng)、重大決策和人事任免時(shí)，雖然是領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，但往往由“一把手”最后拍板。由于個(gè)人的智慧和經(jīng)歷都是有限的，隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)的管理難度越來(lái)越大，業(yè)務(wù)也越來(lái)越龐雜，單靠“一把手”或者少數(shù)幾個(gè)高層領(lǐng)導(dǎo)掌管各部門(mén)各方面的決策，其質(zhì)量自然難以保證，決策的正確性也會(huì)大打折扣，對(duì)企業(yè)造成的風(fēng)險(xiǎn)必然增加，為企業(yè)造成損失也自不意外。

李金華于2005年6月28日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上代表國(guó)家審計(jì)署所作《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，2004年，審計(jì)署對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司等10戶(hù)中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，決策失誤造成損失較為嚴(yán)重。根據(jù)該審計(jì)報(bào)告，兩個(gè)數(shù)字的對(duì)比情況耐人尋味，10戶(hù)央企涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，而因決策失誤等原因?qū)ν馔顿Y、借款、擔(dān)保等造成的損失則高達(dá)145億元。從某種意義上講，與單純的消極腐敗相比，由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者違規(guī)決策、盲目決策等問(wèn)題所產(chǎn)生的后果更加嚴(yán)重。近些年，僅僅由于領(lǐng)導(dǎo)層違規(guī)進(jìn)行重大決策，就能使原本經(jīng)營(yíng)良好的國(guó)有企業(yè)造成嚴(yán)重危機(jī)甚至破產(chǎn)的情況并不少見(jiàn)。其中，中國(guó)航油（新加坡）股份有限公司（下稱(chēng)中航油）就是非常典型的案例。

（二）基于政績(jī)導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)高

國(guó)有企業(yè)的管理者多數(shù)是通過(guò)行政任命或委派的方式產(chǎn)生，帶有行政級(jí)別。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核最終落實(shí)在對(duì)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核上，考核主要通過(guò)設(shè)定多個(gè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的方式進(jìn)行，其中規(guī)模、產(chǎn)值、利潤(rùn)等是核心考核指標(biāo)。指標(biāo)的完成情況直接關(guān)系到國(guó)有企業(yè)管理者的政績(jī)和收入，為突出政績(jī)，通過(guò)加大投資力度和并購(gòu)重組等方式進(jìn)行多元化擴(kuò)張無(wú)疑是比較容易走的捷徑。因此，許多的國(guó)有企業(yè)管理者都有投資沖動(dòng)。自改革開(kāi)放以來(lái)，在良好的外部發(fā)展環(huán)境下，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在改革與調(diào)整中不斷發(fā)展壯大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步上行時(shí)期，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況往往較好，外部機(jī)會(huì)也很多，國(guó)有企業(yè)的投資欲望往往會(huì)膨脹，很容易進(jìn)行大規(guī)模的、非關(guān)聯(lián)行業(yè)的投資。此類(lèi)“豪賭式投資”往往超出企業(yè)自身資源能力和管理能力，由于存在投入資金在短期內(nèi)難以收回、管理跟不上、市場(chǎng)環(huán)境突變等諸多不確定因素，從而易造成多元化擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)損失。三九集團(tuán)財(cái)務(wù)失控事件、華源集團(tuán)資金鏈斷裂事件、奧柯瑪集團(tuán)資金鏈斷裂事件等，都是因多元化投資導(dǎo)致重大損失的典型國(guó)有企業(yè)案例。

（三）基于雙重職能屬性的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大

無(wú)論是從美、日、英、法等發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)界定上看，還是從中國(guó)國(guó)有企業(yè)股份制改革發(fā)展來(lái)看，實(shí)質(zhì)上都隱含著國(guó)有企業(yè)的雙重職能。如林毅夫、李志贊（2004）認(rèn)為中國(guó)的國(guó)有企業(yè)普遍承擔(dān)著戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)和社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。①筆者認(rèn)為，從企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，一方面，國(guó)有企業(yè)要同一般性質(zhì)企業(yè)一樣進(jìn)行組織生產(chǎn)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的保值增值目標(biāo)；另一方面，從國(guó)家戰(zhàn)略考慮，國(guó)有企業(yè)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，也是國(guó)防利益及公民享受公共基礎(chǔ)性服務(wù)的保證，具有非營(yíng)利組織的價(jià)值目的。

國(guó)有企業(yè)職能呈現(xiàn)以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和作為政府職能延伸的公益性?xún)r(jià)值創(chuàng)造的雙重屬性，即使進(jìn)行國(guó)有企業(yè)股份制改革也不能否定其客觀存在的雙重利益導(dǎo)向。這也決定了國(guó)有企業(yè)肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)尤為艱巨。在國(guó)有企業(yè)的雙重屬性下，其經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)必然具有多重性，而多重目標(biāo)之間很難達(dá)成統(tǒng)一、甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)立和背離，由此也必然會(huì)造成經(jīng)營(yíng)管理難度加大、風(fēng)險(xiǎn)增大。

（四）基于委托代理關(guān)系的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高

現(xiàn)代企業(yè)模式的最大特點(diǎn)在于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的委托代理關(guān)系。中國(guó)強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料公有制，就決定了國(guó)有企業(yè)在委托代理關(guān)系方面與一般性質(zhì)的企業(yè)有相似之處但不完全相同。其共同點(diǎn)是主體地位都有確認(rèn)，雖然國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)資料歸全體人民所有，但是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)可以代表國(guó)有資產(chǎn)所有者行使權(quán)力，主體的法人地位并沒(méi)有因此而發(fā)生缺失；不同之處在于一般性質(zhì)企業(yè)委托代理關(guān)系比較單一，呈現(xiàn)單層級(jí)的委托代理關(guān)系，而國(guó)有企業(yè)將生產(chǎn)資料的所有權(quán)通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行歸集和分配，從而形成最終國(guó)有企業(yè)所有權(quán)，呈現(xiàn)出多層級(jí)委托代理關(guān)系。在這種委托代理關(guān)系之下，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與非國(guó)有企業(yè)所有者的區(qū)別是享有資產(chǎn)的控制權(quán)，但不享有收益的分配權(quán)，缺乏對(duì)資產(chǎn)監(jiān)管的動(dòng)力，且在當(dāng)前情況下，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)本身的職能還有待完善。因此，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管乏力，形成事實(shí)上的國(guó)有企業(yè)所有者缺位。這也是企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制的一個(gè)重要原因。

（五）建立在國(guó)有企業(yè)的公有財(cái)產(chǎn)管理屬性之上的權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)大

國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有股權(quán)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于公有財(cái)產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)的高層管理者一般是政府委派或任命，承擔(dān)“職業(yè)經(jīng)理人”角色。與民營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)不同，國(guó)企管理者所管理的財(cái)產(chǎn)具有公共屬性，經(jīng)營(yíng)成果和收益不歸屬于個(gè)人，產(chǎn)生損失也不歸屬于個(gè)人，加之國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制不健全，因此，在利益的驅(qū)使下，國(guó)有企業(yè)的管理者利用政府賦予的職務(wù)和權(quán)利以權(quán)謀私、貪污腐敗、揮霍公款、過(guò)度職務(wù)消費(fèi)等現(xiàn)象非常突出。比如，山東魯能集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失事件、南昌市化工原料廠國(guó)有資產(chǎn)流失事件等。此外，還有不少中小國(guó)企的高管層，在國(guó)有資產(chǎn)收購(gòu)中上下其手，在改制轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、重組資金和清算破產(chǎn)中通過(guò)關(guān)聯(lián)交易或以低價(jià)進(jìn)行管理層收購(gòu)，達(dá)到低價(jià)侵吞國(guó)有資產(chǎn)的目的。比如，當(dāng)年轟動(dòng)一時(shí)的“瓊民源事件”。即使已基本完成改制任務(wù)的地方國(guó)有企業(yè)，仍存在產(chǎn)權(quán)劃分不清、監(jiān)管缺失等問(wèn)題，這會(huì)給企業(yè)今后經(jīng)營(yíng)和發(fā)展埋下隱患。

三、國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控思路

（一）加快國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革讓“所有者歸位”

當(dāng)前國(guó)有企業(yè)公司化改革和產(chǎn)權(quán)改革的任務(wù)仍然非常艱巨，有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有企業(yè)在不同程度上存在著“控制不足”和“過(guò)度管制”并存的治理低效問(wèn)題。一方面，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制制度很不完善；另一方面，由于企業(yè)內(nèi)部人侵犯股東權(quán)益的可能性增大，在缺乏充分信息以制約內(nèi)部人掠奪行為的情況下，國(guó)有股東的直接或行政性干預(yù)造成了對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)渡管制。建議優(yōu)化和完善現(xiàn)有制度體系，在制度層面厘清“控制不足”和“過(guò)度管制”的邊界，如前所述，產(chǎn)權(quán)制度的改革造成了利益主體多方博弈的格局，在內(nèi)部控制上的矛盾和問(wèn)題更多還需要在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上下功夫，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的改革和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整不同利益主體的內(nèi)控目標(biāo)和內(nèi)控政策，最終在資本層面趨向一致。在此基礎(chǔ)上完善公司治理，一是公司最高決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制；二是內(nèi)部治理中的監(jiān)督機(jī)制；三是對(duì)公司透明度和信息披露的要求。這些技術(shù)性制度安排的形成，將構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理體制的逐步精細(xì)化、技術(shù)化和專(zhuān)業(yè)化。除正式制度之外，國(guó)有公司治理原則還應(yīng)關(guān)注個(gè)人信用、職業(yè)精神、社會(huì)規(guī)范等非正式制度安排。

（二）重點(diǎn)培育現(xiàn)代企業(yè)的契約精神

創(chuàng)造利潤(rùn)和追求企業(yè)價(jià)值最大化既是企業(yè)所有者的目標(biāo)，也是企業(yè)管理者的使命和自身價(jià)值的體現(xiàn)。在委托代理關(guān)系中，企業(yè)所有者要健全契約獎(jiǎng)懲機(jī)制，尊重和遵守契約規(guī)則并據(jù)此進(jìn)行利益分配，將管理者的利益需求體現(xiàn)在企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，讓管理者能夠與企業(yè)共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，這就會(huì)使管理者更加注重企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不為一時(shí)圖利而破壞企業(yè)遠(yuǎn)景目標(biāo)。筆者建議以共同利益為紐帶，以契約道德和價(jià)值觀為支撐構(gòu)建企業(yè)所有者與管理者之間的契約文化。

（三）著力重構(gòu)激勵(lì)與約束機(jī)制讓公司治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮實(shí)效

1.從制度設(shè)計(jì)層面著重解決人員獨(dú)立性和權(quán)力制衡問(wèn)題

在公司治理結(jié)構(gòu)中，引入更多的程序性控制措施，形成高層決策人員之間的相互牽制和制衡，避免賦予單個(gè)高層人員過(guò)大的權(quán)力。在人員配置上解決董事與經(jīng)理層人員的高度重合問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)不相容職務(wù)分離，保證董事會(huì)成員的相對(duì)獨(dú)立性，可以有效解決內(nèi)部人員控制問(wèn)題，否則裁判員兼運(yùn)動(dòng)員使得董事會(huì)與經(jīng)理層的制衡名存實(shí)亡。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上推進(jìn)股權(quán)分置改革，實(shí)行小股東聯(lián)合推選董事制度，讓廣大的公眾股東能有話語(yǔ)權(quán)，使得董事會(huì)在決策和監(jiān)督中各股東處于“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益趨同”的平等局面，形成公司治理的共同利益基礎(chǔ)。在董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的人員構(gòu)成上，構(gòu)建共同治理的受托人模式，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)人員結(jié)構(gòu)多元化，設(shè)計(jì)一個(gè)由各利益相關(guān)者的代表共同組成的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，從而達(dá)到相互制衡的目的。在董事會(huì)各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)職能發(fā)揮上強(qiáng)化其決策與監(jiān)督程序，在管理層向董事會(huì)提交議案之前，必須由專(zhuān)業(yè)委員會(huì)提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，為董事會(huì)核心作用的發(fā)揮提供信息與技術(shù)支持。

2.在董事和監(jiān)事的職責(zé)履行過(guò)程中進(jìn)行責(zé)、權(quán)、利的匹配

當(dāng)前，我們企業(yè)不管是從制度上還是從程序上，還沒(méi)有建立一種有效的機(jī)制對(duì)董事和監(jiān)事管理決策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、激勵(lì)和約束。董事特別是獨(dú)立董事和監(jiān)事既缺少動(dòng)力，也沒(méi)有壓力，不利于促使其履行勤勉盡責(zé)的義務(wù)。筆者認(rèn)為有必要引入評(píng)價(jià)考核和激勵(lì)與約束機(jī)制，從公司業(yè)績(jī)、決策質(zhì)量、是否勤勉盡責(zé)、是否誠(chéng)實(shí)守信、投入的時(shí)間與精力、親自出席會(huì)議的次數(shù)、是否充分發(fā)表專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)等方面對(duì)董事和監(jiān)事進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。每年年終董事和監(jiān)事應(yīng)該向公司內(nèi)部和利益相關(guān)者公開(kāi)披露自我評(píng)價(jià)和述職報(bào)告，并接受股東大會(huì)、職代會(huì)和其他利益相關(guān)者的考評(píng)，根據(jù)考評(píng)結(jié)果可以考慮引入末位退出機(jī)制，也可以效仿國(guó)外做法實(shí)行每年更換1/ 3的分批改選制。同時(shí)，優(yōu)化董事和監(jiān)事提名機(jī)制以及董事和監(jiān)事的責(zé)任追究與免責(zé)機(jī)制，使董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)真正成為公司治理結(jié)構(gòu)中獨(dú)立履行權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任的機(jī)構(gòu)。在薪酬激勵(lì)方面，改變獨(dú)立董事的固定津貼制和不予支付監(jiān)事津貼的做法，將考評(píng)結(jié)果與津貼直接掛鉤，使董事和監(jiān)事的責(zé)、權(quán)、利能夠真正落實(shí)，提高其參與決策的積極性和責(zé)任心。

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[6] 李正，鄭鑫成.國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制特殊問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2009，（3）.

[7] 徐莉.中航油事件與國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2008，（4）.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]