周同峰

（正陽(yáng)縣國(guó)土資源局，河南 正陽(yáng)463600）

節(jié)約集約用地 推行“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)

周同峰

（正陽(yáng)縣國(guó)土資源局，河南 正陽(yáng)463600）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)綱要主要提倡以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，是服務(wù)體系、保障體系、工業(yè)區(qū)建設(shè)等方面的健全的城鎮(zhèn)化。是綠色、智能、醫(yī)療的城鎮(zhèn)化。是推進(jìn)建設(shè)宜商、宜居、宜賓的生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化，是目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向。

新型城鎮(zhèn)化；節(jié)約原則；集約用地

黨的十八大確立了“新型城鎮(zhèn)化”是未來(lái)十年新四化建設(shè)的重點(diǎn)?！靶滦统擎?zhèn)化”道路的選擇正成為我們國(guó)家為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需和應(yīng)對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的重要的戰(zhàn)略選擇，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型跨越、縮小地區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要機(jī)遇。

1 城鎮(zhèn)化建設(shè)中要遵守節(jié)約、集約原則

節(jié)約是中華民族傳統(tǒng)美德之一。顧名思義是有節(jié)制、有約束、勤勞簡(jiǎn)樸的意思。這一傳統(tǒng)觀念在國(guó)人心中根深蒂固，他的包含面極廣，既體現(xiàn)在公民個(gè)人日常生活中的節(jié)約，又包含國(guó)家層面上對(duì)資源的開發(fā)和利用、管理方面的節(jié)約。土地作為一個(gè)不可再生的資源，節(jié)約使用和有效管理利用勢(shì)在必行。嚴(yán)格控制耕地保有量使耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不降低。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑有以下幾種：一是新農(nóng)村建設(shè)模式要逐步推廣、合理布局、科學(xué)規(guī)劃，這需要縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和相關(guān)部門的統(tǒng)籌安排和部署，還要落到實(shí)處。避免沿路跑、遍地開發(fā)建房現(xiàn)象的發(fā)生。由此可騰出相當(dāng)一部分土地。并通過(guò)土地整理的途徑轉(zhuǎn)為可耕地。二是部分進(jìn)城務(wù)工人員在城市有了固定職業(yè)和收入，有居住的房屋，業(yè)已逐步被城市化了。畢竟城市的生活方便快捷，功能齊全、環(huán)境優(yōu)美，是人類居住的理想之地。因此，他們有的放棄了村莊的老宅基地、承包的耕地也轉(zhuǎn)讓給了別人。在新農(nóng)村建設(shè)搬遷時(shí)有的不申請(qǐng)要宅基地，相應(yīng)的節(jié)約了一部分耕地。三是通過(guò)土地整理項(xiàng)目把原有的一些老宅基地、廢棄荒蕪的未利用地等充分利用，有效地增加耕地?cái)?shù)量。四是在建設(shè)用地預(yù)審、審批、備案過(guò)程中按照容積率及其他用地控制指標(biāo)，確定合理的用地?cái)?shù)量，確保少占用耕地的目標(biāo)。

集約用地：具體來(lái)說(shuō)就是集中、集約在一起的意思。也就是將相同用地需求的單位或個(gè)人，集中連片開發(fā)利用。同時(shí)多建小高層及高層，向空中、向地下雙向發(fā)展。既節(jié)省了大量占用土地又滿足了用地方的需求。它的涵蓋范圍包括以下幾個(gè)主要方面：一是科學(xué)合理地確定“新農(nóng)村”建設(shè)中宅基地使用面積，條件允許的地方可建多層小區(qū)模式，既改善了居住環(huán)境又節(jié)約了耕地。二是工業(yè)用地項(xiàng)目可分門別類，避免工廠園林化。必須單獨(dú)用地的，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上合理地供應(yīng)土地?？杉性谝黄鸬捻?xiàng)目，可聯(lián)建多層廠房，分區(qū)、分層供給用地單位使用，提高土地利用效率。三是盤活老城區(qū)內(nèi)閑置和利用不合理的廠區(qū)、棚戶區(qū)等，用于開發(fā)新型居民小區(qū)，并按照城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的容積率和用地指標(biāo)建設(shè)多層以上的住宅樓。既盤活了閑置的土地資產(chǎn)，政府也得到了可觀的收入，同時(shí)也解決了一部分居民的居住需求，節(jié)省了耕地資源。這種模式是目前乃至將來(lái)新型城鎮(zhèn)化用地的一個(gè)主要方式。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中用地方式及存在的問(wèn)題

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使我國(guó)從一個(gè)貧窮落后、封閉半封閉的國(guó)家逐步發(fā)展成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、科技發(fā)達(dá)、社會(huì)穩(wěn)定的發(fā)展中國(guó)家。社會(huì)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活水平、居民收入水平、社會(huì)保障水平都上了一個(gè)新臺(tái)階。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，許多城鎮(zhèn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展進(jìn)程中不斷擴(kuò)大，承載了過(guò)多的重負(fù)，顯示出了“大城市病”現(xiàn)象。老城區(qū)已不能滿足現(xiàn)代城市化和工業(yè)化發(fā)展的需求，由此催生了城鎮(zhèn)不斷粗放式地向外擴(kuò)展，片面追求“大城市”。新城區(qū)建設(shè)和工業(yè)區(qū)無(wú)節(jié)制的增加等現(xiàn)象在各地不斷泛濫、復(fù)制。不注意提升城市的內(nèi)在功能，一味地貪大求全，大搞形象工程、政績(jī)工程。無(wú)限制的擴(kuò)張城市規(guī)模，引發(fā)了土地利用亂象紛呈，浪費(fèi)了大量的土地資源。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)了耕地面積的銳減，社會(huì)正走入不圈地不占用耕地經(jīng)濟(jì)就無(wú)從發(fā)展的怪圈，嚴(yán)重地威脅到了國(guó)計(jì)民生，觸及了13億人的吃飯問(wèn)題。作為一個(gè)13億人口的大國(guó)，我國(guó)以不到9%的耕地養(yǎng)活了世界上20%的人口，重?fù)?dān)在肩。我們必須像保護(hù)命根子一樣保護(hù)我們的耕地資源。

是要保經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是保護(hù)耕地，給我們國(guó)家發(fā)展出了一個(gè)天大的難題。

3 導(dǎo)致問(wèn)題的原因

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷促進(jìn)著土地管理工作的發(fā)展。這一發(fā)展歷程是一個(gè)逐步探索和完善的過(guò)程。同時(shí)，也不可避免地出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 一些地方為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到處托關(guān)系找項(xiàng)目，一有項(xiàng)目就供地。至于該不該供地，該供多少地，往往不去研究如何利用存量土地，只一味強(qiáng)調(diào)特殊性。有時(shí)也不講程序，缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理利用土地的有效監(jiān)督。

3.2 不嚴(yán)格把關(guān)，一味地遷就用地單位，尤其是招商引資的項(xiàng)目。他們要多少就給多少，看中那里就給那里。只要企業(yè)有投資，當(dāng)?shù)卣筒恢v任何條件直接提供。對(duì)于對(duì)方投資的動(dòng)機(jī)，項(xiàng)目的科技含量，如何保障被征地居民的利益等都拋卻腦后，給不少“炒地皮”投機(jī)者鉆了空子。

3.3 科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，能夠有效管理和控制城鎮(zhèn)的發(fā)展速度和規(guī)模，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可或缺的條件。然而在實(shí)際執(zhí)行中卻大打折扣，沒(méi)有實(shí)施有效的管理和控制，隨意供地、松散式發(fā)展致使土地利用方式極度不合理。一方面大量土地閑置，一方面又盲目追求外延擴(kuò)張。

3.4 項(xiàng)目審查形式化，盲目順從粗放式用地，對(duì)用地單位的投資強(qiáng)度沒(méi)有嚴(yán)格審查把關(guān)。土地利用率偏低，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

3.5 過(guò)分追求大馬路、大廣場(chǎng)，不按照國(guó)家規(guī)定批地、供地。“化整為零”、“批而未供”、“批東占西”等批地、供地現(xiàn)象在一定時(shí)期曾大行其道。

3.6 不注意保護(hù)農(nóng)民利益。在招商引資項(xiàng)目中，有的地方不是把注意力放在如何提高招商質(zhì)量上，而是放在千方百計(jì)壓低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償上，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，且有許多補(bǔ)償不到位，引起群眾不滿導(dǎo)致紛爭(zhēng)、上訪現(xiàn)象比較多。

4 解決問(wèn)題的建議

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，土地利用方式要轉(zhuǎn)換，方法要靈活，土地利用制度和政策更要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的步伐。

4.1 要糾正粗放式外延擴(kuò)大式發(fā)展的觀念，只有轉(zhuǎn)變舊的思想認(rèn)識(shí)，打破陳舊、落后的制度和陋習(xí)，建立和完善新的土地利用方式、方法，逐步以外延擴(kuò)大式利用向內(nèi)涵集約式利用方向發(fā)展。充分發(fā)掘城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的存量建設(shè)用地，并盤活存量建設(shè)用地，最大限度地利用這些閑置土地的區(qū)位、地段優(yōu)勢(shì)，結(jié)合規(guī)劃用途和發(fā)展前景，最大化地利用存量土地資產(chǎn)，達(dá)到存量資產(chǎn)效益利用的最大化。

4.2 城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)模控制要相互銜接。合理規(guī)劃和布局，制定城鎮(zhèn)功能服務(wù)區(qū)科學(xué)規(guī)劃，合理利用土地，避免雜亂無(wú)章，真正達(dá)到有理、有序、有節(jié)制、有計(jì)劃的利用土地。

4.3 嚴(yán)把供地關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)用地需求。按照審批權(quán)限和供地政策嚴(yán)格審查。根據(jù)投資強(qiáng)度，建筑數(shù)量等確定合理的用地?cái)?shù)量，能利用存量、閑置土地的盡量利用，必須占用耕地的要從嚴(yán)控制占地?cái)?shù)量。

4.4 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程要做好監(jiān)督管理工作，經(jīng)常性地做好監(jiān)督、檢查，避免批少占多等不合理利用土地現(xiàn)象的發(fā)生。

4.5 用途控制要嚴(yán)格，避免用地單位隨意改變批準(zhǔn)用途，重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管。

4.6 利用方法要有新意，利用方式要有創(chuàng)意。

4.7 使土地利用達(dá)到利益最大化。這是當(dāng)前及以后一段時(shí)間要重點(diǎn)研討的問(wèn)題之一。筆者認(rèn)為主要從以下幾個(gè)方面著手：一是地方政府和規(guī)劃、土地管理部門在如何合理利用土地的思想認(rèn)識(shí)上要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，充分激發(fā)管理者的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮管理者的職能。管理者只有時(shí)時(shí)處處從節(jié)約集約用地，合理科學(xué)用地的角度去進(jìn)行自覺(jué)的管理，才是實(shí)施有效管理好土地的第一步。二是權(quán)力機(jī)關(guān)制定出科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、合理的城市規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和具體功能分區(qū)規(guī)劃，只有規(guī)劃先行，才能確保合理利用土地的實(shí)施。三是積極誘導(dǎo)、引導(dǎo)用地項(xiàng)目，逐步向集約、集聚化方向發(fā)展，避免城鎮(zhèn)功能區(qū)域布局混亂的局面。四是向地下要土地，向空中要土地的雙向發(fā)展。多建高層建筑少占地，實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化。五是避免功能區(qū)域重疊，重復(fù)建設(shè)，合理布局功能分區(qū)，即節(jié)約資源，又避免了土地的浪費(fèi)。促進(jìn)城鎮(zhèn)健康有序的發(fā)展。

F301

A

1671-0037（2014）02-36-1.5

2013年2月1日。