樓伯坤+滿濤

[摘要]司法公信力是民眾對司法機關和司法活動的信任及其大小，其在提升司法能力和司法權威、實現司法公正、發(fā)揮司法功能、維護社會穩(wěn)定等方面具有十分重要的意義。當前我國司法公信力嚴重流失，究其原因主要在于司法地位不獨立、公眾尚法理念不強、司法官素質良莠不齊等。立足于當前國家治理現代化的現實要求，應積極探尋以完善司法體制為核心的體系化改革措施，以期重拾我國司法公信力。

[關鍵詞]司法公信力；司法權威；司法公正；國家治理現代化

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）06009006

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理體系中，司法活動承擔著定紛止爭的職能，因而在一定程度上成為國家治理現代化的試金石與檢測器。我國正處在轉型發(fā)展的關鍵時期，各種社會矛盾層出不窮，司法機關尚未充分發(fā)揮自身的價值與功能，司法活動水平在國家整體治理架構中有待提升，由此導致部分群眾對司法活動不信任。認真梳理和探究當前影響我國司法公信力的深層問題，對于重拾司法公信、提升司法治理水平與實現國家治理現代化大有裨益。

一、理論界定：司法公信力的內涵與價值證成

（一）司法公信力的內涵

我國學界對“司法”一詞在理解上存在較大差異，主要分為廣義、中義和狹義三種。廣義司法指國家司法機關及司法組織在辦理訴訟及非訟案件過程中適用或執(zhí)行法律活動[1]（P2）。中義司法指國家司法機關依據法定職權和法定程序具體應用法律處理案件的專門活動，我國嚴格意義上的司法主體只有人民法院和人民檢察院[2]（P306307）。狹義的司法本質上指由司法機關代表國家對各類糾紛進行的居中裁判，此種裁判對爭議的雙方都有拘束力[3]（P8）。從我國《憲法》的有關規(guī)定角度看，筆者在司法的界定上取中義說，認為司法是指人民法院和人民檢察院依照法律規(guī)定行使職權的活動。

公信力源于拉丁語（Credere），指公共權力的主體在與公眾交往活動中獲得信任的能力以及公眾對于公共權力的心理認同[4]（P25）。在司法的視域下，公信力的特殊性表現在享有司法公共權力的司法機關在所有司法活動中取得民眾的極大信任，同時在這種權力行使過程中民眾對于權力的來源、過程和結果抱有極大的心理認同。簡言之，司法公信力是指一般民眾對司法機關和司法活動的信任及其大小。

以國家治理現代化為目標，司法公信力的形成需要具備特定的要素。第一，主體適格。司法公權力的行使必須由適格的主體進行，一般意義上的主體指法律明確規(guī)定或授權的行使國家司法權力的單位和個人。在我國，人民法院行使審判權，人民檢察院行使檢察權，公安機關行使偵查權，其他任何組織和個人都無權行使司法權。第二，活動合法。司法機關行使司法權，必須嚴格依照法律的規(guī)定，在法律的范圍內活動，任何超越法律的行為都是不允許的。第三，程序法定。司法機關在司法活動中，不僅要嚴格遵守實體法的規(guī)定，更要遵循程序優(yōu)先原則，所有司法活動都必須嚴格依照程序法的規(guī)定進行。第四，裁判正義。司法活動是一種運用邏輯推理對法律規(guī)范和案件事實進行比對分析后，再將規(guī)范套用在事實上的理性活動，這要求所有的司法機關在做出司法裁決前，必須深刻理解法律條文的內在精神和案件的真實情況，并在處理具體案件時樹立公平正義的司法理念，從而保證司法裁決的正義性。第五，結果可執(zhí)行。司法的主要功能在于定紛止爭，因而人民法院裁判權的行使是司法權最重要的權能，對于化解社會糾紛具有重要意義，這要求司法裁判的結果具有終局性、可執(zhí)行性，這樣才能實現司法裁判的真正權威，進而獲得民眾的普遍認同。

（二）司法公信力的價值證成

盧梭有言：“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里。”[5]（P70）在國家治理體系中，司法活動對民眾的影響最深刻，民眾對于司法治理的現代化也最期待。因此，司法公信力的養(yǎng)成是法制健全的感應器和法治現代化的航向標，具有其自在的價值。

首先，司法公信力強有利于提升司法能力、破除司法障礙。在法治國家，司法能力的水平取決于司法官個人能力、司法制度的合理性和司法環(huán)境等一系列因素。其中，較高的司法公信力能夠塑造良好的司法環(huán)境，提升公眾對司法活動的理解和認同，破除和消解司法活動的認識障礙和實施困境，有利于司法能力的高效發(fā)揮。這要求司法官必須努力提高自身司法能力，做到公正司法、文明司法，以反哺公眾對司法的信任。這樣，司法公信力與司法能力就可以相互促進、相互提升，進而實現良性互動與循環(huán)發(fā)展。

其次，司法公信力強有利于維護司法權威、培育法律信仰。司法權威來自兩方面：一是國家強制力做后盾，二是司法公信力。其中，國家強制力起基礎性作用，不能隨時使用，否則這種單純依靠強制力建立起來的司法權威與專制暴力無異，以這種強制力為基礎建立的法律秩序也是不穩(wěn)固的。因此，現代文明條件下的司法權威的樹立，必須依靠司法公信力的養(yǎng)成。司法必須在公眾自覺接受和理性認知中獲得信任，從而集聚權威話語，并且這種權威話語一定是用來公正司法的，不是也不應該作為專制暴力的目的。同時，長時間的司法信任和一定權威話語的形成，必將形成公眾對法律的普遍信仰，這也是法治的題中之義。

再次，司法公信力強有利于降低訴訟成本、節(jié)約司法資源。從心理學角度說，信任是有效合作的前提條件，可以作為推進合作和減少交易成本的心理基礎；一旦具有了信任感，信任者就會在與被信任者互動的基礎上進行判斷和行動[6]。司法公信力強，公眾即會從內心認同司法的終局性，并相信司法能夠實現涉訴案件的公平正義。因此，公眾對于司法裁判的結果和程序正義自然信任，即使對于自己不利的法律后果也愿意服從，承擔判決給予的責任。這樣，類似涉訴性上訪的纏訴現象就會減少甚至不會出現，從而實現降低司法成本、節(jié)約司法資源的目的，也有利于維護司法權威和法律尊嚴。

最后，司法公信力強有利于維護社會穩(wěn)定、構建法治國家。在所有糾紛解決方式中，司法是最后的手段，也是其他救濟方式不能的手段。因此，司法成為定紛止爭和維護社會穩(wěn)定的最后屏障，司法公信力的養(yǎng)成會促使涉訴當事人信任司法裁決并接受相應的后果。如果失去司法公信力，公眾基于自身目的的需要，必然會棄司法之終局于不顧，在私力和權力上尋求司法外的再救濟，這是涉訴性上訪激增和“上訪村”頻現的主要緣由。從長遠看，這種現象必將影響司法活動的正常進行和整個社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展，導致公眾對法律之公平正義和法治國家失去信心。因此，司法公信力應當且必須成為當下司法工作和司法改革的重點工程，這也是樹立公平正義理念、維護社會秩序、構建法治國家的基礎性工程。

二、現狀分析：我國司法公信力的流失及其原因

（一）我國司法公信力流失的表現

一般而言，一個社會如果每年有將近百分之十的人口直接或間接涉入訴訟，則這種社會形態(tài)即可稱之為“訴訟社會”。近年來，我國每年大約有一億人次涉入各種訴訟、準訴訟和類訴訟程序，可謂“訴訟遍地走，官司滿天飛”，因而已經進入“訴訟社會”[7]。糾紛解決機制的訴訟化是法治文明發(fā)展的結果，但“訴訟社會”使我國司法陷入種種困境，其中司法公信力的流失尤為突出，這主要表現在四個方面。

1.某些群眾信“訪”不信“法”。信訪是公民的一項基本政治權利，是公眾向政府表達利益訴求的重要渠道。進入訴訟社會后，我國各類信訪活動不減反增，反復訪、長期訪、激烈訪、進京非正常訪中涉法信訪占70%，其中涉訴信訪又占到70%左右[7]。2010年，全國各級人民法院共接待群眾來訪895016件（次），同比下降20.25%，其中最高人民法院全年共登記來訪73500件（次），同比上升91%；各級人民法院共收到來信403764件，同比下降8.16%，其中最高人民法院共收到群眾來信158593件，同比上升15.9%[8]。上述數據表明，一些群眾對司法公正缺乏信心，對司法活動缺乏信任，對司法裁判缺乏信賴，尤其是有些地方各級司法機關失去了公信力，由此導致一些涉訴民眾信“訪”不信“法”，寄希望于“進京告御狀”。

2.司法裁判難執(zhí)行。司法裁判的可執(zhí)行是司法公信力養(yǎng)成的一個重要因素。就涉入訴訟的當事人而言，他們一般不關心具體司法程序如何操作、如何運行和如何裁斷，更多的是關心涉及切身利益的裁判結果能否執(zhí)行和執(zhí)行多少的問題。當前“執(zhí)行難”依然是司法工作的一大難題，長時期內沒有得到根本性的解決，這就造成了“當庭撕毀判決書”、“拍賣判決書”和“折價出售判決書”等司法判決信任流失現象。如此種種極端現象的出現表明，一些群眾對于司法裁判的執(zhí)行甚至是司法本身已經在很大程度上失去了信任，司法公信力的流失相當嚴重。

3.司法腐敗現象嚴重。對于司法腐敗的惡性，夏勇先生有過一段精彩的論述：“沒有任何行為比起法官的徇私枉法對一個法治社會更為有害的了。法官不只是糾紛的仲裁人，而且在一般大眾的心目中，他也是法律規(guī)則的宣誓者，因此，司法的腐敗，即使是局部的腐敗，也是對正義的源頭活水的玷污，如果不能得到有效地矯正，將足以動搖法治的根基?！盵9]（P216217）在法治國家里，司法人員自身公正廉潔才能贏得公眾的信賴和認同，才能最終養(yǎng)成司法的公信力。近年來，一批司法官員腐敗案件，如最高人民法院原副院長黃松有、遼寧省高院原院長田鳳岐等，極大地損害了司法機關公平正義的形象，從而造成了司法公信力的嚴重流失。

4.冤假錯案頻發(fā)。從杜培武到孫萬剛，從佘祥林到胥敬祥，再從趙作海到張輝、張高平，這一系列冤假錯案嚴重影響了公眾對司法公正的信心。在這些冤假錯案的司法程序中，司法人員往往先入為主，對犯罪嫌疑人進行有罪推定，實行“口供中心主義”，采用威脅、引誘、欺騙及其他非法手段獲取口供甚至刑訊逼供，犯罪嫌疑人淪為司法程序的客體，無力反抗。以上種種，都反映了司法操作過程中的種種流弊。我國粗暴司法現象仍舊存在，這直接將司法權威和司法公正推向了公眾疑慮和不信任的境地，司法公信力的流失也就在所難免。

（二）我國司法公信力流失的原因

上述司法公信力的流失是國家轉型發(fā)展特別是法治發(fā)展的階段性產物，是多種因素綜合作用的結果，既關涉政治體制和經濟發(fā)展，又存在傳統(tǒng)法律文化的影響；既有立法不完善的原因，也有司法操作層面上的缺陷等。從司法、民眾與司法官三個層面看，最直接、最緊要的原因有三方面。

1.現實不獨立的司法地位。我國《憲法》第126條和第131條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時，《刑事訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。盡管上述規(guī)定從國家根本大法和基本程序法的層面肯定了司法獨立原則，但司法的獨立地位在實際運行過程中并未真正實現，而是不時受到一系列外部因素的干擾和影響，從而嚴重侵犯了司法的獨立地位。例如，有些地方司法機關在司法活動中受地方權力的干涉，司法地方化傾向比較普遍；在上下級法院之間，有些下級法院在個案審理時多向上級法院請示，上級法院亦對下級法院的審判工作發(fā)布指示、命令，上下級法院不只是監(jiān)督關系，司法行政化的傾向嚴重。司法獨立地位的喪失致使司法權與行政權合流，從而導致司法不公、司法腐敗等，最終造成司法公信力的流失。

2.民眾尚法理念的缺乏。尚法理念是司法公信力養(yǎng)成的內在要素和關鍵環(huán)節(jié)，指社會成員對司法和法治所蘊含的價值和立場的認可與崇尚，在理性思考后激發(fā)出的對司法的歸屬和依戀感，對法治的忠誠和熱情[10]。在我國司法實踐中，信“訪”不信“法”、撕毀判決書、拍賣判決書等畸形司法現象主要源于民眾對法律和司法在內心認知上的問題，與我國幾千年的人治社會不無關系。“權大于法”的觀念在民眾中根深蒂固，其尋求解決糾紛的理想救濟方式不是訴訟，而是寄希望于“位高權重”的“大人物”來主持公道，這是一座座“上訪村”在北京出現的深層原因。在法治文明發(fā)展的今天，民眾仍然無法擺脫這種傳統(tǒng)文化的影響，由此導致法律信仰的缺失，從而造成司法公信力的流失。

3.司法官素質良莠不齊。某些民眾之所以信“訪”不信“法”，一方面是囿于自身尚法理念的缺乏，更重要的是因為司法官職業(yè)素養(yǎng)良莠不齊，從而導致裁判不公、正義難求。司法官素質問題主要表現在職業(yè)能力和職業(yè)道德兩個層面上。一是司法官職業(yè)能力整體過低。我國目前司法官群體中有很大一部分并非法律專業(yè)的科班出身，而是由軍隊、行政部門或其他社會團體轉入，自身法律知識、法律素養(yǎng)和司法技術等方面存在嚴重欠缺。這些欠缺直接表現在司法實際操作過程中，諸如有罪推定、疑罪從輕、刑訊逼供、法律適用錯誤等問題，而這些都將直接傷害公眾對于司法的理解與信任。二是就司法系統(tǒng)而言，雖然大部分司法官能夠保持清正廉明，但同樣存在諸如黃松有、田鳳岐之流的腐敗墮落分子，某些司法官沒有養(yǎng)成良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守，為一己之私而棄法律信仰于不顧，這些腐敗現象對司法公信力造成了嚴重的負面影響。

三、理性應對：我國司法公信力的重拾路徑

重拾我國司法公信力不能局限于司法機關自身，而應立足于國家治理現代化的通盤考量，建立以司法改革為核心、社會管理創(chuàng)新為輔助的一體化綜合工程。

（一）加強司法改革力度，保證司法獨立

在當下司法改革的大潮中，如何真正實現司法獨立至關重要。首先，司法獨立的基礎在于財政獨立，只有將法院、檢察院的財政來源與政府財政獨立開來，實行單線財政劃撥體系，才能從實質意義上實現司法獨立。其次，在人事任命和管理體制上，必須建立一套適合司法官員的人事管理制度，不能完全依賴行政部門公務員管理制度，以此擺脫司法地方化的困境。最后，改革現有司法官考核制度，特別是錯案追究制度，杜絕向上級法院請示匯報而侵害當事人上訴權，只需遵從案件的客觀事實和心中的法律正義，不受任何組織和個人的干擾、束縛，有效保障法官在個案裁判上的獨立思考。

（二）完善司法官準入制度，提高司法官職業(yè)素養(yǎng)

拉德布魯赫指出，法律借助于法官而降臨塵世[11]（P100）。司法官是司法活動的關鍵，高素質司法官隊伍的形成是重拾司法公信力的重要保障。對于高素質司法官群體的形成，最重要的在于準入制度上的設計。盡管從2002年實行司法考試制度后，我國司法官準入制度有了明顯的改進，但還可以進一步改進：第一，取消司法官準入的公務員考試，代之以相應的司法操作型考試，用以彌補司法考試單純理論考察的不足；第二，適當提高司法官的準入年齡，即由“年滿二十三歲”提高到“年滿二十六歲”；第三，建立非統(tǒng)考類的選拔性準入制度，即從高等院校的法學院、法學科研機構、律師事務所等法律相關行業(yè)選拔具備任職條件的優(yōu)秀人員出任司法官等。在司法官群體內部建設上，要加強司法官的職業(yè)技能培訓，以適應時代發(fā)展和法律的進步，同時，應加強司法官職業(yè)道德和職業(yè)倫理的經常性、個案性警示教育，預防司法腐敗的滋生與蔓延。

（三）防治司法腐敗，健全司法反腐體系

司法官廉潔是所有司法工作正常進行的基本前提，也是保證司法公正和司法公信力的重要條件。如果最應該公正的地方——法庭都會因為司法腐敗而變得不公正，那么人們在哪里還能找到公正呢？如果司法人員已經腐敗，又還有什么樣的力量能揭露和消除行政機關的腐敗[12]？雖然司法腐敗看似司法運行上的“小問題”，但由于關涉國家司法權和司法公信力，這個“小問題”會衍生為政治上的大問題，發(fā)展到一定階段甚至會威脅到國家政權的穩(wěn)定。因此，對于當前司法腐敗的問題應從思想上重視起來，打破只注重事后處理的現有方法，建立起“預防為主，懲治為輔，防治結合”的司法反腐體系。具體而言，可以采取下列措施：第一，改革司法官薪資保障體系，給予司法官更好的生活保障；第二，建立司法官財產申報制度，特別是針對晉升司法官的財產狀況說明制度；第三，完善司法過程的公開制度，將司法運行過程置于陽光下，以此有利于社會的整體監(jiān)督等。

（四）完善司法信息公開，推進陽光司法

西方法諺有云：“正義不僅要實現，而且應當以人們看得見的方式實現”。司法公開，對于擴大公共信息公開的覆蓋面、保障公民的民主權利、增強國家機關的透明度，促進司法廉潔，實現司法公正，均具有十分重要的意義[13]。在互聯網等信息技術高度發(fā)達的今天，司法工作應當轉變傳統(tǒng)觀念、改革工作模式，對于相關司法信息要變被動公開為主動公開，逐步擴大司法信息的公開范圍，將法律規(guī)定的公開事項及時向社會公開?？山柚侣劽襟w的力量，利用報刊、電視、互聯網等傳播媒介，依法公布司法信息，特別是針對群眾關心、社會影響較大的問題；采取定期召開新聞發(fā)布會的方式，將本階段司法工作的進程向社會公布，接受新聞媒體和社會輿論的廣泛監(jiān)督；利用信息化技術將司法工作網絡化、數字化，依法將司法案件的可公開檔案和生效裁判書在司法機關網站公開，便于公眾查閱和了解相關案件的辦案進程，將整個司法工作置于陽光之下，便于當事人和社會公眾的全方位監(jiān)督，增強司法程序的透明度，增強社會公眾對司法的理解和認知，從而提升司法工作的整體公信力。

（五）加強法治宣傳教育，提升全民尚法理念

針對公眾法律權威意識淡薄的問題，應在個案司法和社會普法兩方面做好法治宣傳教育工作，爭取在最大限度內提升全民的尚法理念。在個案司法上，司法官要努力做到程序公正與實體公正的統(tǒng)一，切實加強司法為民、司法為公的工作理念，通過個案參與的方式給予公眾法治上的正面理解和引導，從而得到公眾對司法活動的認可和依靠；在普法宣傳上，司法機關要從實際案例出發(fā)，廣泛普及基本法律知識并避免形式化操作，特別是對受教育程度較低、信息獲取渠道狹窄的人員要給予更多關注，依托基層群眾組織形成有階段、有規(guī)律的長期普法宣傳。只有公眾對法律、司法具備了正確的認識，擺脫了傳統(tǒng)的“包青天”式的權力救濟思維，開始崇尚法律的絕對權威，司法公信力的重拾才能具有現實的土壤。

（六）完善法律服務體系，保障法律服務均等

司法公信力的流失與落后的法律服務體系不無關系。由于法律服務意識的式微，一些群眾漠視司法并對其產生不信任甚至對抗態(tài)度。因此，建立完備的公共法律服務體系，為民司法，對于促使公眾認同司法工作至關重要。司法工作應從涉及公眾切身利益的多向維度積極展開，建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系、完善法律援助制度、健全司法救助體系等，將冰冷的司法操作轉換成溫情的司法關注，從而促進公眾對司法的積極轉向。同時，在民眾合法、合理“發(fā)聲”的問題上，司法工作應注重健全符合民眾要求的利益表達機制和協(xié)商溝通機制，暢通群眾利益協(xié)調和權益保障的各種法律渠道，始終保持司法為民的積極導向，這樣才能真正培育起重拾司法公信力的現實土壤。

四、余論

在全面推進依法治國重大戰(zhàn)略決策的進程中，司法公信力的重拾是實現我國國家治理現代化的重要任務之一。經驗表明，缺乏甚至沒有公信的司法不能稱之為現代化的司法，缺漏現代化司法的國家治理不能稱之為國家治理現代化。面對紛繁復雜的現實國情，重拾司法公信力當是一項系統(tǒng)工程、長期工程，不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸，我們應當以階段性目標和項目性任務的方式解構司法公信力的重拾，從不同階段與不同任務的各個方面逐步實現。培根曾說：對于一切事物尤其是最艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程[14]（P1）。重拾司法公信力亦是如此。

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