劉晨陽(yáng)

（天津港東疆建設(shè)開發(fā)有限公司，天津 300463）

0 引言

天津港東疆港區(qū)位于天津港東北部，是通過人工吹填形成的人工島陸域，自2002年天津港啟動(dòng)對(duì)東疆港區(qū)的開發(fā)建設(shè)以來已經(jīng)10余年，昔日的一片汪洋沼澤，現(xiàn)今已初步形成了約31.9 km2的綜合性功能港區(qū)，在其范圍內(nèi)約10 km2，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、開放程度最高的保稅港區(qū)——天津東疆保稅港區(qū)已實(shí)現(xiàn)封關(guān)運(yùn)作。當(dāng)前，東疆港區(qū)碼頭、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、房地產(chǎn)、休閑娛樂等開發(fā)不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)及配套設(shè)施正日益完善，10余年?yáng)|疆港區(qū)經(jīng)歷了一個(gè)快速的發(fā)展過程，并且東疆港區(qū)的開發(fā)建設(shè)仍然在持續(xù)、深入。

事實(shí)上，東疆港區(qū)的建設(shè)與發(fā)展無法脫離以用地規(guī)劃為前提、以土地利用為基礎(chǔ)的空間承載，因此關(guān)注東疆港區(qū)近年來用地規(guī)劃實(shí)施過程中的一系列調(diào)整、變化，對(duì)其進(jìn)行一定的梳理、分析，將有助于認(rèn)識(shí)其中的一些規(guī)律，從而對(duì)東疆港區(qū)用地規(guī)劃的進(jìn)一步實(shí)施，以及國(guó)內(nèi)類似規(guī)劃的組織編制提供參考和借鑒。特別是近年來，國(guó)內(nèi)各地臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)域的發(fā)展都比較迅速，因此以東疆港區(qū)作為一個(gè)典型案例，認(rèn)真分析其以往用地規(guī)劃實(shí)施中的動(dòng)態(tài)變化及成因，審慎地思考應(yīng)對(duì)策略具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 東疆港區(qū)用地規(guī)劃調(diào)整變化的動(dòng)態(tài)特征

東疆港區(qū)開發(fā)建設(shè)，在用地規(guī)劃方面最早可追溯到2007年1月天津市人民政府批復(fù)的《天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006—2020）》，該規(guī)劃從整體上確定了東疆港區(qū)的空間構(gòu)架及用地功能布局。事實(shí)上，在東疆港區(qū)通過吹填逐步形成陸域的過程中，具有一定規(guī)模的地上項(xiàng)目開發(fā)以及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大約于2006年才開始，而在總體規(guī)劃批復(fù)后的一段時(shí)期內(nèi)，除個(gè)別、局部單元已編制控制性詳細(xì)規(guī)劃外，全面性的控制性詳細(xì)規(guī)劃大多尚未開展或編制完成，因此這一總體規(guī)劃作為當(dāng)時(shí)東疆港區(qū)唯一具有法定效力的規(guī)劃文件，對(duì)于建設(shè)用地使用、項(xiàng)目規(guī)劃審批提供了直接的控制依據(jù)。從一定意義上看，這一總體規(guī)劃不僅在宏觀層面勾畫出東疆港區(qū)的整體空間格局，同時(shí)在東疆港區(qū)起步開發(fā)的一段時(shí)期內(nèi)，微觀層面上也起到了控制性詳細(xì)規(guī)劃在用地使用方面的技術(shù)性控制作用。此后，東疆港區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃組織編制工作全面展開，其編制成果特別是用地規(guī)劃對(duì)后來的各類建設(shè)開發(fā)、項(xiàng)目選址等都產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)性影響。然而，回顧幾年來東疆港區(qū)用地規(guī)劃的編制、實(shí)施過程，會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)際上也是一個(gè)不斷變化和對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。從2007年批復(fù)東疆港區(qū)總體規(guī)劃至今約7 a的時(shí)間里，東疆港區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中的用地布局規(guī)劃根據(jù)情況變化已進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整，有時(shí)甚至是一次調(diào)整尚未完成即又開始了新的調(diào)整。對(duì)比以往的一些規(guī)劃，大致可以從兩個(gè)角度分析和認(rèn)識(shí)規(guī)劃實(shí)施過程中動(dòng)態(tài)變化的一些特征。

1.1 基于空間布局的分析

根據(jù)總體規(guī)劃，東疆港區(qū)由西向東劃分為3大區(qū)域，即碼頭作業(yè)區(qū)、物流加工區(qū)和港口綜合配套區(qū)[1]（圖1）。從所掌握的資料中，選取已批復(fù)的2007年總體規(guī)劃和在動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中2010年、2013年的階段控規(guī)成果，以每隔3 a的用地規(guī)劃對(duì)照可以看出，東疆港區(qū)空間布局中劃分的3大板塊在用地規(guī)劃實(shí)施上具有這樣一個(gè)特點(diǎn)，即“碼頭作業(yè)相對(duì)穩(wěn)定、物流加工穩(wěn)中有變、綜合配套區(qū)變化明顯”。西部碼頭作業(yè)區(qū)是東疆港區(qū)承載港口運(yùn)輸職能的重要空間，從上述3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的用地規(guī)劃看，這一區(qū)域的用地規(guī)劃實(shí)施保持了相對(duì)的穩(wěn)定性。除了在該區(qū)域南部適當(dāng)壓縮了部分港口用地，以及在中部、北部調(diào)整增加了必要的行政辦公和物流用地外，其大體的用地屬性基本延續(xù)了原總體規(guī)劃的格局。分析其主要原因在于，一方面是由于該區(qū)域在規(guī)劃上的功能較為單一，承擔(dān)著傳統(tǒng)的港口碼頭裝卸職能，而碼頭作業(yè)區(qū)在土地利用、空間布局模式上具有一定剛性，因此規(guī)劃實(shí)施的可變性相對(duì)較??；二是相對(duì)于其它兩大片區(qū)，西部碼頭作業(yè)區(qū)的開發(fā)進(jìn)程相對(duì)遲緩，因開發(fā)性質(zhì)變動(dòng)而要求規(guī)劃調(diào)整的壓力較小，所以在用地規(guī)劃實(shí)施上保持了相對(duì)的穩(wěn)定性。

圖1 東疆港區(qū)總體布局結(jié)構(gòu)Fig.1 Overall layout structure of Dongjiang port area

在總體規(guī)劃中，中部物流加工區(qū)功能定位也比較明確，因此該區(qū)域的用地規(guī)劃也具有一定程度的穩(wěn)定性。特別是在保稅港區(qū)范圍內(nèi)，除了部分辦公管理用地和商業(yè)金融用地有所消長(zhǎng)變化外，在用地布局及地塊劃分上基本與2007總體規(guī)劃相一致。在其所呈現(xiàn)的變化方面，一個(gè)基本趨勢(shì)是物流加工區(qū)的功能性質(zhì)日趨強(qiáng)化。在2013年末的用地規(guī)劃中，保稅港區(qū)范圍內(nèi)物流加工區(qū)幾乎已不再保留無關(guān)的非物流用地，可見物流加工區(qū)的功能得到進(jìn)一步純化。分析其中原因，更多是源于機(jī)遇和政策方面的因素。事實(shí)上，在2006—2009年，東疆保稅港區(qū)范圍內(nèi)，按照規(guī)劃曾先后兩期大規(guī)模實(shí)施倉(cāng)庫(kù)、廠房項(xiàng)目建設(shè)，這給該區(qū)域的功能開發(fā)提供了契機(jī)，并且優(yōu)越的稅收政策以及此后招商工作的深入，使更多物流加工項(xiàng)目向該區(qū)域集聚，從而穩(wěn)固了該區(qū)域的規(guī)劃布局及相應(yīng)的功能結(jié)構(gòu)。但是，中部區(qū)域的用地規(guī)劃實(shí)施也正在發(fā)生著顯著變化，這突出體現(xiàn)在保稅港區(qū)范圍之外該區(qū)域北部的規(guī)劃變動(dòng)。據(jù)目前掌握的信息，該區(qū)域北部約4 km2的控制性詳細(xì)規(guī)劃正在調(diào)整之中，盡管目前還未形成在用地使用功能上的準(zhǔn)確定位，但是可以肯定，其物流加工區(qū)的性質(zhì)將不復(fù)存在。事實(shí)上，實(shí)施這一調(diào)整的原動(dòng)力更多是基于外部形勢(shì)的變化。近年來，東疆港區(qū)周邊及鄰近區(qū)域的發(fā)展同樣迅速，周邊區(qū)域一些土地功能開發(fā)取得的良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益具有示范效應(yīng)，同時(shí)決策者就本區(qū)域與之相適應(yīng)的錯(cuò)位發(fā)展策略，在一定程度上推動(dòng)了該區(qū)域用地規(guī)劃的調(diào)整。

東疆港區(qū)東部綜合配套區(qū)的用地規(guī)劃是近年來調(diào)整、變化最為頻繁的區(qū)域。約10 km2的東部區(qū)域，除骨干路網(wǎng)延續(xù)了相對(duì)的穩(wěn)定性外，其所覆蓋的各個(gè)規(guī)劃單元，無論是內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)、地塊劃分，還是整體的功能空間分布，均已發(fā)生顯著變化。有學(xué)者曾指出，空間的發(fā)展變動(dòng)都無法從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策中適當(dāng)?shù)姆蛛x出來[2]，均包含著政策、環(huán)境或人為等因素的作用，因此從某種意義上說，東疆港區(qū)東部綜合配套區(qū)也是一個(gè)最富有機(jī)遇、挑戰(zhàn)和活力的區(qū)域。

1.2 基于功能結(jié)構(gòu)的分析

按照《天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006—2020）》，東疆港區(qū)是集港口傳統(tǒng)職能和城市功能于一體的綜合性區(qū)域，它兼具碼頭裝卸、物流加工、商務(wù)貿(mào)易、生活居住、休閑旅游五大功能。事實(shí)上，規(guī)劃功能的實(shí)現(xiàn)需要付諸于以土地為承載的空間利用，因此用地規(guī)劃的調(diào)整、變化決定著功能實(shí)現(xiàn)的程度和形式。通過上文的分析可以看出，東疆港區(qū)碼頭裝卸功能，在空間分布上主要集中于港區(qū)西部，盡管該區(qū)域內(nèi)局部地段用地性質(zhì)有所調(diào)整，但就總體而言，與港口傳統(tǒng)職能相適應(yīng)的空間整體布局結(jié)構(gòu)依然相對(duì)穩(wěn)定，因此可以認(rèn)為，東疆港區(qū)傳統(tǒng)的港口集疏運(yùn)職能，既通過規(guī)劃編制與城市功能得到了良好融合，也通過規(guī)劃實(shí)施得到了必要保障。另外，物流加工作為港口傳統(tǒng)功能的外延和拓展，在東疆港區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐表明，其發(fā)展態(tài)勢(shì)可能會(huì)受外部條件、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、相關(guān)政策等多種因素影響，因而與該功能實(shí)現(xiàn)相適應(yīng)的用地規(guī)劃實(shí)施，存在著某種不穩(wěn)定性，這在上文的分析中不難加以認(rèn)識(shí)。

相對(duì)于以上兩種功能的用地變化，東疆港區(qū)在城市功能板塊的空間變動(dòng)則更令人關(guān)注。特別是生活居住、商務(wù)貿(mào)易和休閑旅游等典型城市功能，在用地規(guī)劃實(shí)施中的調(diào)整與變化異常顯著和活躍，這突出表現(xiàn)在各功能空間由相對(duì)集中、獨(dú)立逐步走向擴(kuò)散、融合。

東疆港區(qū)承擔(dān)的城市功能主要集中在港區(qū)東部約10余km2的狹長(zhǎng)地帶。按照2007年批復(fù)的總體規(guī)劃，生活居住、商務(wù)貿(mào)易、休閑旅游功能自北向南、沿東海岸區(qū)域依次分布。從總體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)布局看，3個(gè)功能單元內(nèi)部的用地屬性都相對(duì)單純，盡管各功能單元內(nèi)部均配置了適量的功能附屬性用地，但與功能聯(lián)系緊密的用地類型在各單元內(nèi)部都占絕對(duì)比重和優(yōu)勢(shì)。由此不難推斷，總體規(guī)劃在處理各功能單元的空間關(guān)系方面采取了彼此相對(duì)集中、獨(dú)立的模式。對(duì)比總體規(guī)劃和2010年、2013年用地規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，這一格局已經(jīng)有所變化。其一，休閑旅游功能用地有所壓縮，逐漸為商業(yè)和居住用地所侵占；其二，商貿(mào)功能用地日趨集中和南移。這一點(diǎn)不難解釋，商務(wù)、商業(yè)活動(dòng)本身具有規(guī)模和集聚效應(yīng)，同時(shí)東疆港區(qū)大致由南向北的開發(fā)時(shí)序使該功能更易于流向南部相對(duì)成熟和開發(fā)活躍的區(qū)域；其三，是居住功能用地由北至南逐漸擴(kuò)散，大有全面蔓延的態(tài)勢(shì)。從東部區(qū)域近5 a用地規(guī)劃調(diào)整和實(shí)施變化的整體情況看，3大功能在空間分布上的界線已不再十分清晰，各功能單元有所融合，區(qū)域空間功能日趨綜合是基本趨勢(shì)。

東疆港區(qū)東部城市功能板塊在用地規(guī)劃上的調(diào)整變化一直頻繁、活躍，其中一個(gè)最為顯著的特征就是居住用地范圍不斷擴(kuò)展，在用地結(jié)構(gòu)中的比重持續(xù)加大。對(duì)比2007年總體規(guī)劃和2010年的控規(guī)成果表明，在短短不到3 a的時(shí)間里，居住用地就在規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)了遍布南北的格局。此后，居住用地的范圍持續(xù)向周邊蔓延，對(duì)比2010、2013年的土地細(xì)分即可看出這一變化。對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析，可與我國(guó)近些年來的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展相聯(lián)系。近10 a來，我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)特別是商品住宅的開發(fā)建設(shè)，在各種因素作用下基本上處于持續(xù)擴(kuò)張的狀態(tài)，盡管2008年金融危機(jī)及后來更為嚴(yán)格的調(diào)控政策對(duì)其有所影響，但是商品住宅開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大、市場(chǎng)剛性需求依然增長(zhǎng)的基本態(tài)勢(shì)還沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，因此適應(yīng)整體的房地產(chǎn)發(fā)展形勢(shì)，東疆港區(qū)用地規(guī)劃結(jié)構(gòu)中居住用地迅猛增長(zhǎng)就不難理解。

2 東疆港區(qū)用地規(guī)劃調(diào)整變化的誘因

通過以上分析可以看出，天津港東疆港區(qū)用地規(guī)劃在編制實(shí)施過程中，與之相伴的是動(dòng)態(tài)調(diào)整和變化，這涉及多方面的背景和原因，在此將其可歸結(jié)為三方面因素的作用。

2.1 市場(chǎng)化力量

這是影響東疆港區(qū)用地規(guī)劃變動(dòng)作用最為活躍的一個(gè)因素。土地作為各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的空間載體，具有資源利用上的相對(duì)稀缺性，因此利益相關(guān)方總會(huì)通過各種方式和途徑對(duì)土地使用施加影響，而用地規(guī)劃的不斷調(diào)整、變化，一定程度上也體現(xiàn)著各方的相互博弈和利益訴求。實(shí)際上，規(guī)劃本身是一種政府行為，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)化力量的反映正在日趨敏感和迅捷。在前面的分析中，東疆港區(qū)無論是物流加工區(qū)北部用地性質(zhì)的驟然變化，還是城市功能板塊中居住用地的迅速擴(kuò)展，都與市場(chǎng)條件變化所決定的土地供求關(guān)系變動(dòng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以投資效率改善和收益最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)化力量，在無形地支配著規(guī)劃實(shí)施上的相應(yīng)走向。事實(shí)上，東疆港區(qū)用地規(guī)劃實(shí)施過程中發(fā)生的變化，是市場(chǎng)行為的一種內(nèi)在反映，并且或多或少都可以從市場(chǎng)條件變化方面找到某種原因。然而，市場(chǎng)化的土地資源配置既具有較高的效率，也可能會(huì)帶來負(fù)面的外部效應(yīng)，因此對(duì)于管理者而言，如何對(duì)市場(chǎng)力量加以引導(dǎo)和控制，趨利避害，是一個(gè)值得深思的問題。

2.2 重大項(xiàng)目的影響

東疆港區(qū)重大項(xiàng)目的布局，對(duì)用地規(guī)劃實(shí)施有著較強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)和連鎖效應(yīng)。在此方面，一個(gè)典型的例證是郵輪母港區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。天津國(guó)際郵輪母港位于東疆港區(qū)南端，自2009年開港以來，郵輪母港周邊及后方區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整就未曾停止。實(shí)際上，郵輪母港布局東疆不能單純理解為是一個(gè)項(xiàng)目的投放，而更應(yīng)把它視作是帶給東疆港區(qū)的一次產(chǎn)業(yè)契機(jī)。郵輪產(chǎn)業(yè)對(duì)商務(wù)商貿(mào)、旅游休閑、度假居住、會(huì)議會(huì)展等開發(fā)都具有較強(qiáng)的連帶效應(yīng)，因此在空間利用上，區(qū)域功能定位的調(diào)整、經(jīng)營(yíng)者投資意向的變化，必然會(huì)帶來用地規(guī)劃的持續(xù)變動(dòng)。另外，東疆港區(qū)重大項(xiàng)目的布局除了會(huì)給區(qū)域空間發(fā)展引入一種變動(dòng)性因素外，有些時(shí)候，它的啟動(dòng)建設(shè)對(duì)用地規(guī)劃實(shí)施恰恰也起到了一種與之相反的推動(dòng)和穩(wěn)定性影響。在2009年，適應(yīng)濱海新區(qū)“十大戰(zhàn)役”全面啟動(dòng)，保稅港區(qū)物流加工區(qū)建設(shè)大規(guī)模展開，先后投資近20億元進(jìn)行倉(cāng)庫(kù)廠房項(xiàng)目建設(shè)，其產(chǎn)生的先期帶動(dòng)效應(yīng)，直接促進(jìn)了物流加工區(qū)后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施。由此可以看出，重大項(xiàng)目的選址建設(shè)，有時(shí)會(huì)對(duì)周邊區(qū)域的空間及構(gòu)成產(chǎn)生決定性的影響，它既可能會(huì)使規(guī)劃發(fā)生改變，同時(shí)也可能是規(guī)劃實(shí)施中可供利用的一個(gè)積極因素。

2.3 不可預(yù)見因素

用地規(guī)劃的實(shí)施與調(diào)整，實(shí)際上會(huì)受到來自多方面不確定因素的影響，諸如市場(chǎng)變化、政策調(diào)整、政府干預(yù)、決策者偏好等，正如有學(xué)者所指出的，規(guī)劃本身是在一定認(rèn)知范圍內(nèi)進(jìn)行的，對(duì)客觀認(rèn)知的有限性和認(rèn)知對(duì)象的可變性，決定了規(guī)劃實(shí)施的非確定性[3]。東疆港區(qū)近年來用地規(guī)劃實(shí)施過程中同樣面臨著類似的影響，不可預(yù)見性因素的難以預(yù)測(cè)和掌控，給原本應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)劃實(shí)施帶來了更多挑戰(zhàn)，這其中可能蘊(yùn)含著機(jī)遇，但調(diào)整、變化本身也可能因開發(fā)實(shí)施的不可逆性而潛藏著風(fēng)險(xiǎn)。2011年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案，東疆港區(qū)作為核心功能區(qū)，其建設(shè)發(fā)展被注入新的活力，同時(shí)與之相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整正在悄然進(jìn)行，原有功能板塊中的一些空間必然會(huì)發(fā)生變動(dòng)，這也不得不讓我們思索規(guī)劃實(shí)施中的這樣一對(duì)辯證，即規(guī)劃實(shí)施的剛性與規(guī)劃適應(yīng)變化的靈活性該如何得以兼顧。

3 基于以往實(shí)踐的幾點(diǎn)啟示

東疆港區(qū)規(guī)劃的編制實(shí)施僅有幾年時(shí)間，然而“東疆速度”卻讓世人見證了東疆翻天覆地的變化，這其中很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。2012年，東疆第二人工島啟動(dòng)建設(shè)，回顧以往的規(guī)劃實(shí)踐，有以下幾點(diǎn)啟示。

3.1 要認(rèn)識(shí)變與不變，把握空間變動(dòng)與發(fā)展的可持續(xù)性脈絡(luò)

上文的分析已可以看出，東疆港區(qū)用地規(guī)劃實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整、變化具有近似于常態(tài)化的特征。事實(shí)上，東疆港區(qū)自開發(fā)建設(shè)啟動(dòng)至今，始終處在一個(gè)快速的發(fā)展期，因此伴隨著外部環(huán)境、內(nèi)部條件以及其它諸多主客觀因素的變動(dòng)，在規(guī)劃上實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整既是一種適應(yīng)性的策略也是一種必然，并且，各種變化的因素依然存在著，變化還將持續(xù)，所以問題的關(guān)鍵在于該如何規(guī)避變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如何避免規(guī)劃實(shí)施上的失控，如何在持續(xù)的變化中實(shí)現(xiàn)空間的可持續(xù)發(fā)展?？臻g的調(diào)整變化萬(wàn)千，但其所遵循的脈絡(luò)和走向應(yīng)該是不變的或是相對(duì)穩(wěn)定的，這正所謂是“一致百慮、殊途同歸”，無論對(duì)規(guī)劃做怎樣的調(diào)整變化，都應(yīng)該恪守一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的原則和把握一個(gè)基本的取向。就全球范圍來看，港城一體化是世界綜合性大港的發(fā)展趨勢(shì)，未來東疆港區(qū)在空間上將是一個(gè)集運(yùn)輸、加工、商貿(mào)、物流、服務(wù)、旅游和生活等多種功能的綜合體，因而作為生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接載體，未來其空間環(huán)境和品質(zhì)應(yīng)該得到可持續(xù)性的改善。東疆港區(qū)在空間優(yōu)化上的目標(biāo)應(yīng)該是：空間配置的高效化、綜合環(huán)境的生態(tài)化、生活環(huán)境的宜居化和交通聯(lián)系的便捷化[4]。

3.2 要善于審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)，積極探索規(guī)劃實(shí)施上的適度彈性

有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域空間布局及結(jié)構(gòu)的形成、變化，其背后存在著兩種機(jī)制的作用，即自組織機(jī)制和被構(gòu)組織機(jī)制[5]。自組織機(jī)制是指在空間形成發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至風(fēng)俗習(xí)慣等因素所產(chǎn)生的自發(fā)性影響，其所形成的空間特征具有一定的自為性；而被構(gòu)組織機(jī)制則是強(qiáng)調(diào)通過規(guī)劃等手段對(duì)空間發(fā)展實(shí)施人為的干預(yù)和控制，兩種機(jī)制的相互交織形成了一定時(shí)期內(nèi)特定的空間結(jié)構(gòu)。在東疆港區(qū)，近年來市場(chǎng)化力量在規(guī)劃實(shí)施中逐漸滲透，給規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性帶來了不小的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，作為一種自組織過程，市場(chǎng)訴求的多元性、市場(chǎng)環(huán)境的多變性以及市場(chǎng)行為的時(shí)效性對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃所固有的藍(lán)圖式設(shè)定正在不斷進(jìn)行著修正，所以現(xiàn)實(shí)性的規(guī)劃策略應(yīng)是善于覺察各種變化，審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)。實(shí)踐表明，在規(guī)劃實(shí)施上，以不變應(yīng)萬(wàn)變可能會(huì)喪失機(jī)遇，但一時(shí)性的盲目變動(dòng)也可能會(huì)造成失誤或帶來風(fēng)險(xiǎn)，因而問題的關(guān)鍵在于對(duì)變化的把握和利弊的權(quán)衡。另外，針對(duì)如何兼顧規(guī)劃剛性與應(yīng)變的靈活性問題，在技術(shù)方法上，積極探索規(guī)劃實(shí)施上的適度彈性極有裨益，以往的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，例如在規(guī)劃編制中預(yù)留一定的綜合功能區(qū)域、混合空間等以適應(yīng)未來的變化，這樣大大增加了規(guī)劃實(shí)施的靈活性。

3.3 要重視用地規(guī)劃在實(shí)施上的經(jīng)濟(jì)性論證

規(guī)劃作為一種前瞻式的安排，具有很大程度的主觀設(shè)定性。盡管規(guī)劃的編制是建立在廣泛調(diào)查、深入研究和客觀分析的基礎(chǔ)上，但實(shí)質(zhì)上它仍然是基于主觀預(yù)測(cè)或預(yù)見的一種有限認(rèn)知成果，因而認(rèn)識(shí)的局限性和條件的可變性會(huì)給規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來很大的不確定性。實(shí)踐表明，規(guī)劃的調(diào)整無論是出于主動(dòng)或被動(dòng)，或許都是在所難免的，但是從區(qū)域空間發(fā)展所需要的平穩(wěn)性看，維持規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性，減少變化的驟然性依然是十分必要且有意義的。因此，我們所面臨的問題是，該如何保障規(guī)劃在實(shí)施上的可行性和可操作性。東疆近兩年用地規(guī)劃實(shí)施過程中發(fā)生的一些調(diào)整變化，很多都與土地利用的經(jīng)濟(jì)性有關(guān)，投資者基于成本投入和收益上的權(quán)衡，要求規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的呼聲此起彼伏。具有可行性和操作性的規(guī)劃，在編制階段即應(yīng)該重視在實(shí)施上的經(jīng)濟(jì)性論證。特別是近年來，土地作為一種重要的空間資源日益稀缺，土地成本對(duì)開發(fā)收益分析的靈敏性日趨增強(qiáng)，土地利用的經(jīng)濟(jì)性在一定程度上關(guān)系著經(jīng)營(yíng)者項(xiàng)目投資的成敗，因此重視規(guī)劃前期的經(jīng)濟(jì)性論證，研究規(guī)劃在實(shí)施操作層面上的可行性，是減少后續(xù)規(guī)劃實(shí)施過程與目標(biāo)偏離、保持規(guī)劃實(shí)施連續(xù)性的一個(gè)基本前提。

[1] 天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.天津港東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006-2020）[R].天津：天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2006.Tianjin Urban Planning and Design Institute.Overall planning of Dongjiangport areain Tianjin Port(2006-2020)[R].Tianjin:Tianjin Urban Planningand Design Institute,2006.

[2] 吳良鏞.人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2001.WULiang-yong.Introduction to sciencesof human settlements[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2001.

[3] 趙珂，趙鋼.“非確定性”城市規(guī)劃思想[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2004（2）：32-34.ZHAOKe,ZHAO Gang.Uncertain thoughts on urban planning[J].Urban Planning Forum,2004(2):32-34.

[4]本書編委會(huì).走向深藍(lán)——天津港發(fā)展模式探尋[M].天津：天津人民出版社，2010.The Book′s Editorial Committee.Moving towards deep blue:Tianjin Portdevelopment modeexploration[M].Tianjin:Tianjin People′s Publishing House,2010.

[5] 張京祥.城鎮(zhèn)空間群體組合[M].南京：東南大學(xué)出版社，2001.ZHANG Jing-xiang.Combination of urban group space[M].Nanjing:Southeast University Press,2001.