夏文成

抓黨風廉政建設是個永恒的主題，也是實現(xiàn)黨的宗旨、維護黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位的根本保證。如何把權力關進制度的籠子里，黨的十八屆三中全會作出了“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”（以下簡稱“兩個責任”）的重大決定。落實“兩個責任”是黨中央根據(jù)當前依然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢提出的重大政治任務，是堅持黨要管黨、從嚴治黨，強化反腐敗機制創(chuàng)新和制度的重要舉措，是持續(xù)深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的必然要求，也是黨風廉政建設和反腐敗工作取得實效的關鍵所在，更是推動審計事業(yè)健康發(fā)展的重要保障。

作為黨風廉政建設的重要參與者，貫徹落實“兩個責任”，審計部門黨組既是領導主體、落實主體，也是工作主體、推進主體，肩負著帶頭垂范和監(jiān)督黨風廉政的雙重責任，一方面要嚴以律己，自覺帶頭執(zhí)行各項黨風廉政紀律，另一方面，作為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一支重要力量，審計機關要把黨風廉政建設作為重要內(nèi)容，監(jiān)督、督促各級黨委守好廉政“責任田”。同時，審計部門與紀委部門協(xié)調(diào)配合，優(yōu)勢互補，資源共享，也正是配合履行紀委監(jiān)督責任的重要渠道。筆者認為，當前審計部門落實“兩個責任”的有效途徑，就是創(chuàng)新審計機制，將“黨委（黨組）主體責任”有關要求納入審計工作重點內(nèi)容，尋找以審計問責為切入點的有效途徑，解決制約前審計在黨風廉政建設方面發(fā)揮作用的不足，真正讓各級部門“兩個責任”牢牢扛上肩，緊緊抓在手。

一、審計問責促“兩個責任”落實面臨阻礙

“兩個責任”是一項重要的反腐敗體制機制改革，其關鍵是理清責任、落實責任，體現(xiàn)為“查責”和“問責”，在審計實際工作中，審計問責制卻屢屢受到阻礙：

一是審計問責對象過窄，權威性不夠。

審計結果出爐后，人們最期望的是，對查出來的問題認真追究，對責任人進行必要的嚴肅的查處。但按照相關法律法規(guī)，審計問責的環(huán)節(jié)是對違法、違紀進行問責，而非對后果進行問責，問責的環(huán)節(jié)則主要是對組織問責，而非向主要負責人問責，問責的手段一般是經(jīng)濟處罰或者追繳違規(guī)資金，最嚴的則是對經(jīng)辦人進行處罰，這使得問題難免變成一般性的整改，罰罰款，便不了了之。而“兩個責任”明確指出，黨委（黨組）負主體責任，本部門無論誰出問題，即黨委（黨組）要負責，黨組（黨委）主要負責人要負第一責任人責任，黨委（黨組）成員也要對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設負領導責任，與之相比，當前實施的審計問責制明顯還存在較大差距。

二是審計問責權限分散，效果不甚滿意。

審計工作中，審計部門開展的工作主要是通過部門預算執(zhí)行和財政收支、財務收支等情況分析財政資金使用的真實性、合法性和效益性，確認相關部門黨委（黨組）對相關職責的履行情況，側重于對責任的查驗。而問責方面，實施主體主要是紀檢、監(jiān)察、司法、組織、公安等部門，如經(jīng)濟責任審計項目，審計部門將審計結果向本級政府行政首長報告后，這個審計結果只能作為責任人履行經(jīng)濟責任情況的評價之一，或者將審計結果僅作為組織部門任用的依據(jù)之一。此外，紀檢、監(jiān)察、公安、司法對移交移送問責事項處理落實的及時性、有效性都也將直接影響到問責質(zhì)量，進而影響到整個審計監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

三是審計問責取決于審計報告，存在滯后性。

審計問責的重要載體是審計報告，審計報告都是事后出具的，雖然審計報告由審計部門組織實施，但審計報告中的建議意見的落實卻是由其他部門落實。一旦有所涉及的相關部門協(xié)調(diào)不夠，將直接影響到審計問責制度的實施，常常使得審計工作處于“白干了”的尷尬局面。以經(jīng)濟責任審計為例，該項審計工作本來是以領導干部“權力運行”和“責任落實”為審計重點，這一審計重點與“黨委（黨組）主體責任”的相關要求如出一轍，但是實際工作中，經(jīng)濟責任審計一般是領導干部離任后，并且已到另一個部門任職才開始開展審計，使得審計工作流于形式。

四是審計整改落實難直接影響審計問責效果。

根據(jù)審計法以及其實施條例的規(guī)定，審計決定是對被審計單位違反國家規(guī)定財政收支、財務收支行為依法進行處罰的文書，是審計成果的的最終反映。但在實際工作中，政府問責機制的不健全、部分審計人員存在“想當老好人”、“對事不對人”、“不想找麻煩”等認識，直接導致審計成果運用難，審計整改落實難，大大地降低了審計的權威和警示作用。

五是審計機關自身問題制約了審計問責效果。

一方面在審計技能上，審計人員素質(zhì)適應不了審計工作要求，大部分審計人員都是會計類專業(yè)出身，難以適應當前復雜的審計工作現(xiàn)狀，在審計過程中難免出現(xiàn)查證不實、采集證據(jù)不全，查證不實或者評價失真的情況；另一方面審計任務重，審計人員少，審計管理手段和創(chuàng)新方法欠缺，審計實施效果不佳，這也是導致審計問責質(zhì)量和效果的一個重要原因。

二、審計問責促“兩個責任”落實的有效途徑

在當前的法律、政治環(huán)境下，如何尋找有效途徑，解決制約當前審計機關在實施審計問責，履行監(jiān)督職責方面的瓶頸，充分發(fā)揮審計在推進懲防體系中的積極作用是促進黨風廉政建設的關鍵。

一是建立成果共享制度，形成推進反腐倡廉建設的合力。

審計成果的利用是審計工作開展的重要環(huán)節(jié)，審計工作的成果具有“一果多用”的特性，可以讓黨政領導干部作為宏觀經(jīng)濟的參考，組織人事部門作為被審計單位領導干部業(yè)績考評和職務任免的依據(jù)，國資部門可以作為國有資產(chǎn)管理及評價保值增值的依據(jù)，財政部門可以作為改進和加強財政資金管理的參考。為此要建立成果共享制度，聯(lián)合監(jiān)察、紀檢、組織、財政、國資等多家部門，并尋找到審計與政府其他部門問責的契合點，對審計、紀檢、監(jiān)察、組織、人事、國資、財政等多家部門的工作范圍進行進一步的界定與細化，充分發(fā)揮問責聯(lián)合的力量。同時，審計人員要及時追蹤后續(xù)，關注審計結果的落實程度，建立督辦和責任追究機制，使審計與問責相互配套，有效銜接，逐步形成一套科學系統(tǒng)實用管用的審計問責制度，實現(xiàn)審計成果資源共享，進而形成推進反腐倡廉建設、落實“兩個責任”推進反腐倡廉的合力。

二是審計監(jiān)督對象、內(nèi)容關口前移，變問責為預防。

首先是審計監(jiān)督對象要關口前移，對重點單位、重點資金、重點項目要大力推行事前、事中的審計工作，避免審計工作的滯后性，督促重點單位完善制度推進反腐倡廉建設，預防和減少違規(guī)、違紀事件的發(fā)生。如工程審計，從事后決算審計延伸到事前、事中的跟蹤審計；經(jīng)濟責任審計擴大任中審計的數(shù)量，從事后響應型問責延伸到事前預防和善后恢復型問責；其次審計監(jiān)督內(nèi)容要前移，合法性審計的基礎上增加績效審計，更關注決策風險。此外與行政考核緊密結合，使考核因問責而增強威懾力，問責因考核而具有可操作性，變得日?；?。

三是大力推進審計結果公告制度，讓審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督有機結合起來。

公開就是力量，也是最有效的執(zhí)行手段。以新余審計為例，2013年起，在《新余日報》等媒體刊登審計項目建議公告，面向社會公開征求立項意見和建議，同時，登門拜訪市委、市人大、市政府、市政協(xié)、市委組織部以及市財政局、市發(fā)改委等單位，聽取他們對制定審計項目的意見，使得審計項目制定具有社會參與性，引起社會輿論高度關注，一定程度上助推了審計工作的開展，促進了審計職能的發(fā)揮。其次，在審計整改方面，該局開展市本級財政預算執(zhí)行情況、部門預算執(zhí)行、領導干部經(jīng)濟責任、民生專項資金、政府投資項目、財務收支等審計過程中，發(fā)現(xiàn)挪用專項資金、漏繳稅費、未執(zhí)行政府采購、私設“小金庫”、票據(jù)不規(guī)范、未進行招投標等方面的問題，列出“整改清單”，在全市審計工作會議上原汁原味地進行通報，當場令一些參會單位負責人“紅臉出汗”，會后一些單位的主要領導和財務人員紛紛來電或上門，表達整改決心，商討整改真經(jīng)。

這些反應無疑體現(xiàn)著來自“陽光”的力量。為此，審計問責要通過大力推進審計結果公告制度來執(zhí)行，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項以及不宜向社會公開的事項外，都應該向社會公開。將審計結果公開化是調(diào)動公眾監(jiān)督力量、促進審計問責落實的有效辦法，這不僅能保障公眾的知情權，更在無形中對領導干部形成了約束。此外，對不宜向社會公開的審計結果，還應及時地向當?shù)攸h委、政府或有關部門通報，切實推進審計問責制的落實。

三、審計部門自身建設是實現(xiàn)審計問責、促“兩個責任”落實的根本保證

對外，審計機關通過各項審計手段力促反腐倡廉建設，但審計機關和審計人員的任何違規(guī)違紀行為，均會嚴重損害其形象，降低公眾對審計部門的信任度，審計問責難以讓人信服，更別提在廉政建設中落實“兩個責任”如何發(fā)揮審計職能作用了?！罢讼日骸?，以鐵的紀律打造出一支政治上可靠、紀律上嚴明、業(yè)務上精湛的審計鐵軍是落實廉政建設“兩個責任”的根本保證。

一是健全責任機制，構建責任網(wǎng)絡，切實履行審計機關黨組的主體責任。

審計部門的主體責任既是領導主體、落實主體，也是工作主體、推進主體，審計機關黨組要牢固樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職、抓不好就是嚴重瀆職的意識，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺把主體責任放在心上、扛在肩上、抓在手上，敢擔當、能擔當。

審計部門黨組要自我加壓，始終將黨風廉政建設作為一項重大政治任務，將廉政建設主體責任列入到目標管理之中，嚴格按照“誰主管、誰負責”的原則，明確責任劃分，建立起一級抓一級、層層抓落實的責任體系。作為第一責任人，審計機關黨組書記要第一個率先垂范，守好廉政責任田。其次強化班子成員、分管領導的“一崗雙責”意識，按照職責分工抓好分管范圍內(nèi)黨風廉政建設工作，形成主要領導負總責、班子成員分工負責的工作機制，真正形成黨風廉政建設領導合力。此外，審計部門黨組要與所屬單位簽訂《黨風廉政建設責任書》、公示《廉潔自律承諾書》，進一步完善審計組廉政監(jiān)督員、紀律監(jiān)督卡、審計回訪等制度，推動黨風廉政建設和反腐敗各項工作的落實。同時進一步完善機關績效考核，實行工作任務、領導班子建設和黨風廉政建設指標“三位一體”的考核模式，有效促進和推動機關黨風廉政建設和反腐敗工作的開展。

二是從嚴要求，以保持審計機關良好形象為目標，切實加強審計干部隊伍作風建設。

鄧小平同志曾多次強調(diào)“我們事業(yè)的成功，一靠理想，二靠紀律?！苯衲觊_展的群眾路線教育實踐活動，通過整治“四風”，以抓鐵留痕的決心全面改進和加強作風建設，通過學習教育、聽取意見，查擺問題、開展批評，整改落實、建章立制這三個環(huán)節(jié)的各項規(guī)定動作，以專項整治為重要手段，堅持把“兩方案一計劃”明確的各項整治任務和長效機制作為重中之重來抓，強化領導，明確責任，集中攻堅，審計機關形象得到了全面提高。當前關鍵之舉是制定有效的制度堅決防止反彈，使得作風建設長效運行，如，廉潔從審制度、領導干部重大責任制度、重要情況報告制度等一系列制度，標本兼治，注重抓源頭、打基礎、管長遠，以改革創(chuàng)新精神推進建章立制，構建起較為完善的審計工作管理制度體系，提高內(nèi)部管理的制度化、規(guī)范化水平，積極推進審計機關作風建設常態(tài)化建設。

而這些制度，審計機關領導干部要率先垂范，自覺當好遵章守紀的“帶頭人”、執(zhí)法執(zhí)紀的“鐵面人”，營造按制度辦事的濃厚氛圍。同時，除作風建設，隊伍管理也極其重要，一方面要認真執(zhí)行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，始終堅持以品德為核心、作風為基礎、能力為關鍵、業(yè)績?yōu)閷虻母刹筷犖榻ㄔO思路和要求，嚴格執(zhí)行干部選任工作“一報告兩評議”制度；另一方面建立健全科學的人員管理機制以人為本，科學發(fā)展觀優(yōu)化內(nèi)部機構，科學進行業(yè)務職能分工和神經(jīng)組織構成，最大限度地調(diào)動人員的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮整體工作職能，建立激勵機制，表彰先進，樹立典型，讓工作成績突出，確實為審計事業(yè)作出貢獻的人受到普遍尊重和愛護，形成一種尊重人才，重用人才，昂揚向上你追我趕的氛圍。同時，大力推進學習型機關建設，組織開展審計干部實踐鍛煉、掛職鍛煉、選派學習和業(yè)務培訓，促進審計機關干部熟悉法規(guī)、掌握政策、精通業(yè)務，不斷提高審計干部的工作能力和審計實戰(zhàn)能力，爭做審計業(yè)務和綜合工作的“行家里手”。

三是以審計權力規(guī)范運行為關鍵，逐步構建審計機關黨風廉政建設制度體系。

首先，應加大對審計機關內(nèi)部重要崗位、關鍵環(huán)節(jié)、重點領域權力運行的制約和監(jiān)督力度，建立懲防體系，從源頭上預防和懲治腐敗，加大對審計現(xiàn)場的監(jiān)督力度，強化審計質(zhì)量全過程控制，制定并完善審計業(yè)務會議、主審任職資格、審計報告四級復核、審計質(zhì)量控制等多項規(guī)定和制度，強化后續(xù)復核和監(jiān)督的措施，進一步提高了審計質(zhì)量。制定完善并實施了審計業(yè)務會議、審計項目復核、錯案責任追究等項制度，明確規(guī)定對被審計單位的審計處理、處罰，必須由審計業(yè)務會議研究決定，不能由審計組、主管領導等個別人說了算。通過采取這些分權、量權、制權的綜合措施，使審計項目計劃、審計項目實施、審計項目審理既相互分離又相互制約，規(guī)范審計權力的運行，提高審計執(zhí)法質(zhì)量。

其次，應通過建立健全規(guī)章制度，實現(xiàn)審計事項和審計權力運行公開，讓審計權力在陽光下運行，主動接受被審計單位監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提高權力運行透明度。以零容忍態(tài)度懲治內(nèi)部違紀違法行為，促進各項權力得到規(guī)范行使。對審計干部違紀違法案件也要及時通報，總結教訓，發(fā)揮反面教材的警示教育作用，使審計人員審計工作制度化、審計程序公開化，自覺提高自身素質(zhì)，敬業(yè)愛崗、恪盡職守。此外，邀請?zhí)丶s審計員參與審計，使社會監(jiān)督具體化，切實規(guī)范審計權力運行。

四是創(chuàng)造良好的環(huán)境，支持紀檢履行監(jiān)督責任。

審計機關要態(tài)度鮮明地支持紀檢監(jiān)察部門履行執(zhí)紀監(jiān)督職責，完善反腐敗協(xié)調(diào)機制，及時幫助紀檢監(jiān)察部門解決在執(zhí)紀監(jiān)督中遇到的問題和面臨的阻力，為紀檢監(jiān)察部門創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。與紀檢、監(jiān)察部門經(jīng)常交流、通報有關情況，建立行之有效的工作聯(lián)系制度機制，互通查結案件情況、違紀作案手段、急需解決的突出問題以及加強相互配合的有關事項等，便于審計、紀檢、監(jiān)察部門根據(jù)各自監(jiān)督的職能，分析案情，部署工作，找準辦案的突破點，節(jié)約辦案時間。同時，對通報掌握的案源情況要注意嚴格保密，避免因泄密而導致違紀者毀滅、偽造證據(jù)或串供等情況發(fā)生。

（作者單位：新余市審計局）