■秦德君（中共上海市委辦公廳）

“保障民權(quán)，限制政府”，是構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本原理，也是現(xiàn)代社會(huì)法治的實(shí)質(zhì)所在。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯，在談到中國(guó)問(wèn)題時(shí)曾提出過(guò)“十大忠告”，其中一條是“中國(guó)必須讓政治權(quán)力服從于法治。”他認(rèn)為：“如果權(quán)力由法律來(lái)約束，如果任何權(quán)力的濫用都可以追溯責(zé)任，那么腐敗就不會(huì)威脅到秩序和穩(wěn)定?！钡拇_，如果從中國(guó)發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，真正影響未來(lái)發(fā)展和穩(wěn)定的，是吏治問(wèn)題而不是其他。

十八大以來(lái)，中國(guó)反腐敗取得了前所未有的突破，但接下來(lái)，建立起“不敢腐、不能腐”的反腐敗法治體系，特別是實(shí)現(xiàn)吏治的制度化、法治化，是個(gè)很大的戰(zhàn)略性任務(wù)——這也是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、贏得未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定與發(fā)展的基本前提。

就法治建設(shè)本身看，在中國(guó)，從來(lái)就不缺少法制，法制在農(nóng)耕文明時(shí)代，本質(zhì)是“治民”，即單純把民眾作為控制、管理對(duì)象。法治則是現(xiàn)代文明之果，法治的真諦是“治權(quán)”，即通過(guò)良好的制度安排，有效地制約和規(guī)范公共權(quán)力。建設(shè)法治中國(guó)的核心任務(wù)，是置憲法于崇高地位，維護(hù)公民權(quán)利，以憲法和法律作為國(guó)家治理和公民行為的準(zhǔn)則。

中國(guó)社會(huì)，少的是法治精神和法治的文化基礎(chǔ)。由于缺乏根深蒂固的法治精神，由于缺乏對(duì)于法律的信仰，在中國(guó)，修法律易，行法治難，并常以法治之名，行法制之實(shí)。中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，形成了堅(jiān)韌的“吏治-人治”傳統(tǒng)。從民國(guó)建立到1949年新中國(guó)成立，短短幾十年里，制憲頻率之高，在世界亦為罕見(jiàn)。北洋政府時(shí)期，曾出臺(tái)過(guò)10 多部憲法和憲法草案，但都沒(méi)有把國(guó)家推上法治化的軌道。

今天中國(guó)社會(huì)，很重要的一點(diǎn)，是要在全體公民中培育起對(duì)于憲法和法律的信仰。憲法的本質(zhì)精神有兩點(diǎn)：一是人民享有最高權(quán)力；二是政府授命于法。換句話說(shuō)，是“保障民權(quán)，限制政府”，這是構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本原理，也是現(xiàn)代社會(huì)法治的實(shí)質(zhì)所在。

在形而下意義上，法律是一種社會(huì)治理工具；在形而上意義上，法律更是一種信仰。任何國(guó)家，法治真正有效的推行，須深植于民眾對(duì)于憲法和法律的普遍信仰。信仰所成的“不成文法”，比成文法更有權(quán)威。一個(gè)國(guó)家可以較快建立起相對(duì)完備的法律體系，但建立起對(duì)于憲法和法律的信仰并使之社會(huì)化，則是個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)也是困難的過(guò)程。

1997年十五大提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)，開啟國(guó)家治理的法治化進(jìn)程。十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)法治中國(guó)”的重大命題，并提出法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)“三位一體”的建設(shè)構(gòu)想。十八屆四中全會(huì)研究全面推進(jìn)依法治國(guó)的問(wèn)題，這是推進(jìn)法治建設(shè)的新開篇。毫無(wú)疑問(wèn)，它將改變以政治意志治理國(guó)家的舊方式，邁入國(guó)家治理的法治化新境界。

法治國(guó)家建設(shè)的核心，是國(guó)家政治結(jié)構(gòu)和治理方式的制度化、現(xiàn)代化。法治政府建設(shè)的核心，是強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的合法性來(lái)源，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力必須受制于規(guī)范嚴(yán)密的監(jiān)督體系。法治社會(huì)建設(shè)的核心，是強(qiáng)化社會(huì)依法自治，擴(kuò)大公民政治參與，并通過(guò)一系列制度方式構(gòu)建公眾治理體系和監(jiān)督體系。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)構(gòu)成了“法治中國(guó)”建設(shè)的整體。在三者關(guān)系上，法治政府建設(shè)是整個(gè)法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵和核心。

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了三百多年才形成法治，今天我們建設(shè)法治中國(guó)，還要充分吸納世界各國(guó)法治的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用，加快全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的的偉大步伐。