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        轉(zhuǎn)移支付改革:離目標(biāo)很近,離期望很遠

        2014-12-17 12:31:09■楊
        決策 2014年10期
        關(guān)鍵詞:終極目標(biāo)政府職能重構(gòu)

        ■楊 敏

        轉(zhuǎn)移支付改革的背后,深層次的是觸動部門利益,是政府職能的轉(zhuǎn)變,是央地財政關(guān)系的重構(gòu)。

        作為分稅制改革的次生產(chǎn)物,這20年來,財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展,日益凸顯出一種合成謬誤。

        從微觀來看,轉(zhuǎn)移支付甚至是近年來飽受詬病的專項轉(zhuǎn)移支付,有其合理的邏輯起點和良好的制度設(shè)計初衷;從宏觀來看,近2 萬億專項轉(zhuǎn)移支付資金,卻在一種不安全、不透明、欠公平、低效率的鏈條上封閉運行。

        十八屆三中全會以來,財政轉(zhuǎn)移支付改革可謂急令聲聲,從年初中央政府工作報告提出壓縮1/3 專項轉(zhuǎn)移支付目標(biāo);到6月中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》,首次提出將一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐步提高到60%以上;再到新近出臺的《關(guān)于深化預(yù)算制度改革的決定》,將轉(zhuǎn)移支付改革的路徑具體化為“增一般、減專項、提績效”。

        2014,在遭遇多年改革阻力之后,諸多掣肘因素皆因高層決心得到化解,轉(zhuǎn)移支付改革已如離弦之箭。

        轉(zhuǎn)移支付制度,作為中央加強對地方政府財政控制的工具,是根據(jù)“自上而下”的內(nèi)部控制思路設(shè)計的,一方面,通過一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口,實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化;另一方面,各部門通過“條條”管道,以專項轉(zhuǎn)移支付的形式對地方政府的資金使用進行控制,既把握投入的總額、方向,又控制撥款的進度和用途。

        不同于一般性轉(zhuǎn)移支付有一套縝密和繁復(fù)的計算公式,專項轉(zhuǎn)移支付“戴帽資金”的下?lián)埽泻芏嗳藶椤盃幦 钡目臻g,這也是“跑部進京”現(xiàn)象存在的制度原因。

        國家審計署在審計專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況時發(fā)現(xiàn),中央現(xiàn)有參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達37 個,盤根錯節(jié)的部門利益,也是此前“改不動”的主要原因。

        近10年來,轉(zhuǎn)移支付制度改革可謂水深流急險灘多。2006年,財政部就出臺了《規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付辦法》,決心清理專項轉(zhuǎn)移支付,一場金融危機和4 萬億的投資,打亂了改革步伐。

        一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的占比變化,勾勒出此項改革跌宕起伏的圖景:2006年,兩者比例1:1,一般性轉(zhuǎn)移支付略高;2009年和2010年的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴大,超過一般性轉(zhuǎn)移支付;2011年一般性轉(zhuǎn)移支付占比逆轉(zhuǎn),超過專項轉(zhuǎn)移支付,至2013年實現(xiàn)占比56.7%。

        從當(dāng)下來看,距離“60%”的改革目標(biāo),似乎只是一步之遙。但是,“60%”絕不是改革的終極目標(biāo),更不是衡量此項改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

        那么,終極目標(biāo)是什么?公眾期望到底在哪里?

        我們知道,專項轉(zhuǎn)移支付過于繁雜的三大因素,一是政府和市場邊界不清,大量資金流向競爭性領(lǐng)域;二是部門利益固化,審批權(quán)成了動不得的“奶酪”;三是中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清,上邊財政是穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng),基層財政是搖搖晃晃。

        因此,轉(zhuǎn)移支付改革的背后,是部門利益的調(diào)整,是政府職能的轉(zhuǎn)變,是央地財政關(guān)系的重構(gòu)。

        而檢驗改革成敗的標(biāo)準(zhǔn),則只有一條,就是公眾能否在一個透明可視的“金魚缸”內(nèi),看到專項轉(zhuǎn)移支付清理、整合、規(guī)范的具體動作。

        因為,對任何一項改革來說,透明,是取得社會共識的最大前提。

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