李強，劉文，戴岳，劉鵬，段敏

(中國標準化研究院食品與農(nóng)業(yè)標準化研究所，北京，100191)

改革開放30多年來，我國食品工業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2008年后獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)數(shù)量基本維持在12萬家左右［1］。食品加工已成為國民經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè)，食品出口貿(mào)易業(yè)蓬勃發(fā)展［2］。但是，客觀的說，食品企業(yè)間加工水平相差懸殊，有達到國際水平的現(xiàn)代化食品加工企業(yè)，也有靠傳統(tǒng)、經(jīng)驗加工食品的小作坊。這些企業(yè)之間在管理、生產(chǎn)工藝上也是存在差異的［3-5］。目前國內(nèi)也開展了一些相關(guān)研究，針對餐飲服務(wù)經(jīng)營者制定了分級分類監(jiān)管制度，發(fā)布制定了一些辦法［6-9］，但由于食品生產(chǎn)加工企業(yè)與餐飲服務(wù)經(jīng)營存在經(jīng)營模式、企業(yè)規(guī)模，或者企業(yè)原輔料采購、生產(chǎn)過程控制、終產(chǎn)品檢驗等方面的顯著差別，因此針對餐飲服務(wù)所制定的制度或規(guī)范并不適合食品生產(chǎn)企業(yè)。

針對食品生產(chǎn)加工企業(yè)，更好的發(fā)揮分級監(jiān)管的功效，嚴格食品安全監(jiān)管，完善監(jiān)管制度，以優(yōu)勢監(jiān)管資源，控制突出的食品安全風(fēng)險，是我國食品安全監(jiān)管部門面臨的重要課題。

食品企業(yè)風(fēng)險分級分類監(jiān)管是國際通行的做法［10］。本文在深入調(diào)查了德國食品企業(yè)風(fēng)險分級分類監(jiān)管工作，從其法律體系、制度設(shè)計等方面進行了分析和探討，希望能夠為我國建立并實施相關(guān)制度提供借鑒和參考。

1 德國實施食品企業(yè)風(fēng)險分級分類監(jiān)管的基本情況

1.1 法律體系

作為歐盟成員國，德國主要依據(jù)歐盟食品安全相關(guān)法規(guī)，制定實施本國食品安全監(jiān)管制度。德國制定和實施食品企業(yè)風(fēng)險分級分類監(jiān)管的法律依據(jù)有5個，分別是歐盟 EC 178/2002、EC 852/2004、EC 853/2004、EC 882/2004 以及 EC 854/2004 號法案［11-15］。

1.1.1 食品基本法

歐盟178/2002號法案是歐洲開展食品安全監(jiān)管的基本法，該法確定了歐盟食品安全法律體系的基本內(nèi)容，明確了歐洲食品安全監(jiān)管部門。該法在內(nèi)容上分別對食品企業(yè)的責(zé)任以及監(jiān)管部門的使命提出了總體要求，強調(diào)了各成員國和歐盟為管理食品和飼料采取的措施必須建立在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上。在178/2002號法案的框架下，分別針對食品生產(chǎn)企業(yè)以及監(jiān)管部門細化了法律要求。

1.1.2 針對食品企業(yè)的指令

針對食品企業(yè)生產(chǎn)要求和主體責(zé)任的EC 852/2004和EC 853/2004，明確了食品企業(yè)衛(wèi)生和生產(chǎn)要求，如EC 852/2004針對企業(yè)建筑物、生產(chǎn)場所、生產(chǎn)設(shè)備、食品運輸以及食品包裝等提出了明確要求，而EC 853/2004則針對動物源性食品，強調(diào)了標識鑒定、HACCP程序、食品溯源等方面的要求，同時針對乳制品、肉制品、水產(chǎn)制品等食品，又規(guī)定了更加細化的要求。

這兩部法律，一方面為企業(yè)生產(chǎn)安全的食品提供了要求和指南，同時，對于監(jiān)管部門實施對企業(yè)風(fēng)險分級，提供了明確的分級依據(jù)，如企業(yè)實施HACCP的能力和水平，食品企業(yè)的衛(wèi)生管理等，這些都是區(qū)分食品企業(yè)風(fēng)險等級的關(guān)鍵內(nèi)容。

1.1.3 針對監(jiān)管措施的指令

針對監(jiān)管部門實施監(jiān)管措施，歐盟制定了EC 882/2004以及EC 854/2004號指令。其中EC 882/2004除了要求官方監(jiān)督檢查的要求、標準、實施、抽樣分析、事故處理以及收費等要求外，還明確提出監(jiān)管部門的年度監(jiān)管工作計劃，應(yīng)特別注意風(fēng)險的分類、風(fēng)險等級的確定，從而制定行之有效的監(jiān)管程序，同時，還要求官方監(jiān)督檢查中需要考慮企業(yè)確定的風(fēng)險、企業(yè)的行為等內(nèi)容。

EC 854/2004號指令則動物源性食品，如肉、鮮奶和乳制品、水產(chǎn)品等，提出了官方控制組織的特定規(guī)則，確定了官方對于企業(yè)良好衛(wèi)生操作、HACCP程序的審核要點。這兩部指令，為官方開展企業(yè)風(fēng)險分級和監(jiān)督檢查提供了依據(jù)。

綜合來看，這5個法規(guī)、指令內(nèi)容相互補充，各有側(cè)重，共同構(gòu)成了制定企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制定的法律基礎(chǔ)。

1.2 分等分級監(jiān)管制度運行機制

德國建立了以風(fēng)險為基礎(chǔ)的企業(yè)分等分級監(jiān)管機制［16］。通過實施食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度，對于企業(yè)可控風(fēng)險，督促企業(yè)采取有效控制措施，將風(fēng)險降低，從而降低對公共健康的危害，同時由于實施分等分級監(jiān)管，企業(yè)通過風(fēng)險降低，也減少了政府對其的監(jiān)管頻次，從而降低了監(jiān)管費用。而對于企業(yè)不可控風(fēng)險，就需要監(jiān)管部門加大監(jiān)督抽查頻次，增加對其監(jiān)管頻率。因此實施食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度，不僅落實了監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，同時通過監(jiān)管資源調(diào)配，改進了監(jiān)管行為，也督促企業(yè)落實主體責(zé)任。該制度本身也通過以風(fēng)險為導(dǎo)向、風(fēng)險交流等手段，不斷改進，形成了良性閉環(huán)。

1.3 分等分級監(jiān)管制度運行模式

德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度按照以下3個步驟進行實施。第1步確定基礎(chǔ)風(fēng)險信息，包括收集食品企業(yè)類型數(shù)據(jù)、食品企業(yè)管理數(shù)據(jù)，第2步是通過風(fēng)險評價指標體系和指標權(quán)重，確定食品企業(yè)風(fēng)險等級，第3步是根據(jù)食品企業(yè)風(fēng)險等級確定食品企業(yè)監(jiān)督檢查頻次。具體見圖3。

圖2 德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度的運行機制Fig.2 Legal Implementation mechanism of the risk grading and classification system of food enterprise in German

圖3 德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度運行模式Fig.3 Implementation model of the risk grading and classification system of food enterprise in German

2 德國食品企業(yè)風(fēng)險評價體系

2.1 食品企業(yè)風(fēng)險評價原則

2.1.1 結(jié)果可追溯

根據(jù)制度要求，食品企業(yè)風(fēng)險評價程序要保證質(zhì)量，評價指標和評價過程既要有系統(tǒng)，同時評價程序和計算過程要符合規(guī)范，評價結(jié)果要有可追溯性，結(jié)果公開透明。

2.1.2 評價過程操作性強

由于在實際工作中是由不同監(jiān)管人員對企業(yè)風(fēng)險評價，因此整個評價過程的可操作性要強，指標指向明確，記錄表格清晰，級別之間劃分明細，整個評價過程不應(yīng)過于復(fù)雜。

2.1.3 評價結(jié)果客觀準確

評價結(jié)果是實施監(jiān)管頻次的重要依據(jù)，因此該制度要求評價體系要使官方監(jiān)督檢查的結(jié)果達到客觀，這就一方面要求評價結(jié)果對執(zhí)行人的依賴性要低，同時要求對同等風(fēng)險等級的企業(yè)要實施同等的監(jiān)管方式。而且，評價指標的評價依據(jù)符合法律和標準的要求。

2.1.4 發(fā)揮企業(yè)主觀能動性

通過實施該項制度，要能夠調(diào)動起企業(yè)的積極性，使企業(yè)意識到通過加強生產(chǎn)過程控制，不僅能夠降低風(fēng)險，減少不合格樣品的產(chǎn)出，而且通過降低風(fēng)險，能夠降低自身接受監(jiān)管的程度，真正實現(xiàn)“安全的食品是生產(chǎn)出來的”效果。

2.2 食品企業(yè)風(fēng)險評價方法

2.2.1 食品企業(yè)風(fēng)險評價指標體系

德國食品企業(yè)風(fēng)險評價指標基本包括3個層次16個指標，第1層為主指標，由“食品企業(yè)風(fēng)險靜態(tài)參數(shù)指標R1”和“食品企業(yè)風(fēng)險動態(tài)指標R2”組成。第2層為次指標，用以計算主指標。其中:“食品企業(yè)類型I1”和“食品風(fēng)險I2”用以計算“食品企業(yè)風(fēng)險靜態(tài)參數(shù)指標R1”;而在監(jiān)管制度體系中，食品企業(yè)類型和食品風(fēng)險是從全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的要求，即根據(jù)德國企業(yè)實際情況，制定了風(fēng)險等級目錄，如肉和魚類企業(yè)為1級，“食品企業(yè)類型I1”得分為100;嬰兒食品、蛋類企業(yè)為2級，“食品企業(yè)類型I1”得分為80?！捌髽I(yè)信任度I3”、“企業(yè)自檢能力 I4”、“企業(yè)衛(wèi)生管理I5”用以計算“食品企業(yè)風(fēng)險動態(tài)指標R2”。第3層為基礎(chǔ)指標，用以計算次指標。其中“守法情況S1”、“產(chǎn)品追溯 S2”、“員工培訓(xùn) S3”用以計算“企業(yè)信任度I3”;“關(guān)鍵過程控制S4”、“產(chǎn)品檢驗分析S5”、“溫度控制 S6”用以計算“企業(yè)自檢能力 I4”;“廠方維護S7”、“清潔消毒S8”、“衛(wèi)生控制S9”用以計算“企業(yè)衛(wèi)生管理I5”。具體指標體系見圖4。

圖4 德國食品企業(yè)風(fēng)險評價指標體系Fig.4 Indexes system of the risk grading and classification on food enterprise in German

2.2.2 食品企業(yè)風(fēng)險評價指標權(quán)重及計算

其中:W為指標權(quán)重，每個指標的權(quán)重，具體見表1。

表1 指標權(quán)重Table 1 Weight of index

3 德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度設(shè)計

利用圖4所示指標體系對食品企業(yè)風(fēng)險進行風(fēng)險等級計算。德國將食品企業(yè)分為6個等級。由于考慮到同一類型食品企業(yè)的控制水平有差異，因此，對每個等級的食品企業(yè)實施一定跨度的監(jiān)督檢查頻次，如對于1級風(fēng)險企業(yè)，根據(jù)企業(yè)的具體得分，實施“每年1次”至“每天1次”的監(jiān)督檢查頻次。具體見表2。

表2 風(fēng)險等級與監(jiān)督檢查頻次的對應(yīng)Table 2 Relationship between risk ranks and inspection times

4 德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度特點分析

4.1 以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)

德國食品企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度是以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的。首先是注重食品自身風(fēng)險，將食品風(fēng)險作為企業(yè)風(fēng)險劃分的前提，這充分體現(xiàn)了風(fēng)險分析和保護消費者的原則。即使是現(xiàn)代化程度差不多的企業(yè)，只要生產(chǎn)的食品不同，則企業(yè)的風(fēng)險將有一定差異。其次，對企業(yè)實施監(jiān)管的基礎(chǔ)也是風(fēng)險分析，即針對同一風(fēng)險等級的企業(yè)實施同樣的監(jiān)管頻次。

4.2 兼顧企業(yè)特有風(fēng)險

在以食品自身風(fēng)險為基礎(chǔ)的同時，該制度也監(jiān)管企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中可能導(dǎo)致的風(fēng)險隱患，即對企業(yè)的產(chǎn)品控制、衛(wèi)生管理等方面進行評價，拉開不同水平企業(yè)的風(fēng)險等級。

4.3 分級方法直觀簡便

該制度的打分方法直觀簡便。在筆者查閱的相關(guān)文獻中，很多文獻都利用了比較復(fù)雜的多層次評價、AHP等方法，構(gòu)建了比較復(fù)雜的模型，力求完善企業(yè)風(fēng)險分級理論基礎(chǔ)。而在實際監(jiān)管工作中，如果風(fēng)險評價的方法過于復(fù)雜，則很難在基層監(jiān)管部門推廣應(yīng)用。因此分級的方法一定要簡便易行。

5 對我國的啟示

通過以上對德國食品企業(yè)風(fēng)險分級分類監(jiān)管制度的分析可以看出，德國的分級監(jiān)管制度基本是從食品風(fēng)險和企業(yè)內(nèi)部控制2個角度來確定監(jiān)管頻次。不同企業(yè)的風(fēng)險級別(即不同食品類別)由于其分數(shù)差異較大，因此即使企業(yè)內(nèi)部控制做得非常好得到了滿分，但是由于食品的風(fēng)險等級高，所以監(jiān)管的頻次要加大。因此，這種分級方法能突出產(chǎn)品自身風(fēng)險，而且打分方法直觀，便于操作。結(jié)合我國目前食品企業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，提出以下建議:

5.1 食品企業(yè)分級監(jiān)管是提高監(jiān)管效率的有效手段

食品企業(yè)分級監(jiān)管是國際通行做法，其重要特點是在監(jiān)管資源、監(jiān)管人員有限的情況下，一方面能夠幫助監(jiān)管部門提高監(jiān)管資源的利用效率，對一些存在較大風(fēng)險的企業(yè)，增加監(jiān)管頻次和監(jiān)管力度，采取更加嚴厲的措施，督促食品企業(yè)改善內(nèi)部管理和過程控制，及早化解可能存在的安全隱患，而對一些風(fēng)險程度較低的企業(yè)，可以適當減少監(jiān)管資源的分配，從而最終達到合理分配資源，更好達到監(jiān)管目的。

5.2 食品企業(yè)的分級監(jiān)管應(yīng)充分考慮食品自身的風(fēng)險

從德國開展的企業(yè)評估和企業(yè)檢查中可以看出，食品企業(yè)的風(fēng)險在很大程度上依賴于其生產(chǎn)的食品。如果食品的加工工藝比較簡單、過程控制要求不高而且食品中可能存在的風(fēng)險隱患較少，那么企業(yè)在生產(chǎn)食品中出現(xiàn)食品安全問題的可能性較小。德國將食品類型的比重提高至60%，作為企業(yè)分級的重要因素，這些充分說明食品分級是企業(yè)分級的前提和基礎(chǔ)。如果不將食品進行分級，而把所有企業(yè)放在一起進行評價，必然影響評價的科學(xué)性。

5.3 食品企業(yè)的分級方法應(yīng)突出重點且簡便易行

作為一個全國范圍內(nèi)推廣使用的分級方法，分級的指標要重點突出，切實反映出企業(yè)在生產(chǎn)加工中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，指標宜少不宜多，同時打分計算的方法要科學(xué)易懂。德國實施的分級監(jiān)管方法，雖然使用了3層16個指標，但其基礎(chǔ)指標僅有9個，簡單易行。因此我國在設(shè)計分級方法中，應(yīng)充分調(diào)查國內(nèi)企業(yè)容易出現(xiàn)的食品安全問題，針對食品安全問題分析企業(yè)在自身行為方面的缺陷和不足，以督促企業(yè)落實主責(zé)任檢查為手段［17］，制定針對我國國情的食品企業(yè)分級方法。

5.4 可以從多個角度發(fā)揮分級監(jiān)管的作用

通過研究德國食品企業(yè)分級的做法，可以從以下幾個方面進一步發(fā)揮分級監(jiān)管的作用。第1個方面是確定監(jiān)管重點，不同級別的企業(yè)使用不同的監(jiān)管頻次，有效使用監(jiān)管資源;第2個方面，如果某些企業(yè)由于自身原因?qū)е录墑e降低而要求監(jiān)管部門投入更多的監(jiān)管資源，可以考慮由企業(yè)支付額外的監(jiān)管成本;第3個方面，對于不同等級的企業(yè)，可以要求企業(yè)按不同頻次提供自查報告，督促企業(yè)提高自身水平。

［1］ 國家食品藥品監(jiān)督管理總局食品生產(chǎn)許可獲證企業(yè)數(shù)據(jù)查詢 ［OL］.http://app1.sfda.gov.cn/datasearch/face3/dir.html.

［2］ 劉為軍.中國食品安全控制研究［D］.楊凌:西北農(nóng)林科技大學(xué)，2006.

［3］ 陳念.我國食品安全政策的實效性分析［D］.武漢:武漢科技大學(xué)，2012.

［4］ 李露.我國食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境研究［D］.重慶:西南財經(jīng)大學(xué)，2012.

［5］ 胡鵬.中國食品安全合作規(guī)制問題研究［D］.成都:西南政法大學(xué)，2012.

［6］ 劉衛(wèi)明.食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理工作方法研究及應(yīng)用［D］.烏魯木齊:新疆醫(yī)科大學(xué)碩士論文，2009.

［7］ 崔卓蘭，宋慧宇.論我國食品安全監(jiān)管方式的多元化［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(3)17-22，157.

［8］ 高小薔，張宏，張永慧.從食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理看我國食品衛(wèi)生監(jiān)督制度的改革［J］.中國食品衛(wèi)生雜志，2002，14(5):23-25.

［9］ 楊衛(wèi)國，黃彪，張永慧.食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度實施情況研究［J］.中國公共衛(wèi)生管理，2005，21(6):463-464.

［10］ 李懷.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制及對我國的啟示［J］.東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2005(1):3-8.

［11］ Regulation(EC)No.178/2002［S］.

［12］ Regulation(EC)No.852/2004［S］.

［13］ Regulation(EC)No.853/2004［S］.

［14］ Regulation(EC)No.882/2004［S］.

［15］ Regulation(EC)No.854/2004［S］.

［16］ 德國北威州消費者保護和食品安全局.食品企業(yè)分等分級監(jiān)管制度 .［OL］.http://www.cvua-rrw.de/themen.html，2010.

［17］ 國家質(zhì)檢總局.食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定［OL］.http://wenku.baidu.com/view/5fdd8e116edb6f1aff001ff7.html，2012.