忻 華

當(dāng)前歐洲智庫(kù)①據(jù)美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)“智庫(kù)與公民社會(huì)”項(xiàng)目的最新統(tǒng)計(jì)，2013年底歐洲智庫(kù)總數(shù)（不包括俄羅斯）為1696家，占全球智庫(kù)總數(shù)的24.8%，僅次于美國(guó)，美國(guó)智庫(kù)的總數(shù)為1828家。的數(shù)量在世界范圍內(nèi)僅次于美國(guó)。與美國(guó)不同的是，歐洲的智庫(kù)體系已經(jīng)形成“雙層四方”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，即歐盟層面和歐洲國(guó)家層面的智庫(kù)，與歐盟決策機(jī)構(gòu)和歐洲成員國(guó)決策層分別展開(kāi)互動(dòng)。一般認(rèn)為，歐盟層面的智庫(kù)專注于歐洲的地區(qū)一體化進(jìn)程和歐盟的對(duì)外政策與安全戰(zhàn)略等全歐洲共同關(guān)心的議題，是最具典型意義的歐洲智庫(kù)，因而也就成為本文的研究對(duì)象。歐盟作為世界僅有的超國(guó)家行為體，其決策體系搭建于“多層治理機(jī)制”之上，比一般民族國(guó)家的決策體系更為繁復(fù)，也使得對(duì)歐盟層面智庫(kù)的學(xué)理性分析，比對(duì)國(guó)家決策體系中的智庫(kù)的研究，更難展開(kāi)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)歐盟層面的智庫(kù)多有關(guān)注，而少有專門論述。布歇在2004年發(fā)表的研究報(bào)告“歐洲與歐洲智庫(kù)：尚未實(shí)現(xiàn)的承諾”（Europe and Its Think Tanks: a Promise to be Fulfilled），應(yīng)算是迄今最詳盡而系統(tǒng)的關(guān)于歐盟層面智庫(kù)的研究。①Stephen Boucher, Europe and Its Think Tanks: a Promise to be Fulfilled,Notre Europe,Paris,Studies and Research,No. 35,October,2004.此外，歐盟委員會(huì)下屬的歐洲政策顧問(wèn)局（Bureau of European Policy Advisers,BEPA）在2012年9月出臺(tái)的調(diào)研報(bào)告“歐洲智庫(kù)與歐盟”（European Think Tank and the EU）則對(duì)歐盟層面智庫(kù)作出了更精細(xì)的定義。②Antonio Missiroli and Isabelle Ioannides eds., European Think Tanks and the EU,September 2012,Bureau of European Policy Advisers,EU Commission.但這兩份報(bào)告并未談到智庫(kù)對(duì)歐盟決策的影響。除了這兩份報(bào)告和未正式發(fā)表的零星文獻(xiàn)外，迄今尚未見(jiàn)到國(guó)內(nèi)外有其他文獻(xiàn)集中和系統(tǒng)地闡釋歐盟層面智庫(kù)。

有鑒于此，本文從“四維權(quán)力場(chǎng)的中心空間”的理論視角和“塑造議程的多源流決策”的模型切入，構(gòu)建起智庫(kù)對(duì)歐盟決策的影響機(jī)制的一般分析框架，進(jìn)而選取歐盟層面智庫(kù)的典型代表之一“歐洲政策中心”（European Policy Center,EPC）作為研究對(duì)象③在布魯塞爾的眾多智庫(kù)中，歐洲政策中心（European Policy Center,EPC）被公認(rèn)為最具影響力的歐盟層面智庫(kù)之一。在Notre Europe的Stephen Boucher在2004年的研究報(bào)告Europe and Think Tanks:a Promise to be Fulfilled和歐洲政策顧問(wèn)局2012年的研究報(bào)告European Think Tanks and EU所列出的歐盟層面智庫(kù)名單中，歐洲政策中心都排在前三名以內(nèi)。在美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的2013年度全球智庫(kù)排名報(bào)告中，歐洲政策中心出現(xiàn)在“全球頂尖智庫(kù)150強(qiáng)”和“西歐頂尖智庫(kù)75強(qiáng)”兩項(xiàng)榜單上。因此，本文認(rèn)為，選取歐洲政策中心作為研究歐盟層面智庫(kù)的案例，具有典型意義。，并將歐盟的北非政策的基本架構(gòu)，即“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)，作為研究起點(diǎn)，將歐盟在2008年對(duì)這一政策架構(gòu)的確立、和2011年為應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”而對(duì)其作出的調(diào)整這兩個(gè)政策變化節(jié)點(diǎn)作為案例，分析“歐洲政策中心”在這兩個(gè)決策節(jié)點(diǎn)上影響歐盟決策的方式與途徑，希望借此為歐洲智庫(kù)研究提供一幅理論與實(shí)證相結(jié)合的針對(duì)具體問(wèn)題的圖景。

一、關(guān)于智庫(kù)對(duì)決策的影響的解釋框架

在布爾迪厄和哈貝馬斯提出的概念體系的基礎(chǔ)上，現(xiàn)有文獻(xiàn)分析了智庫(kù)等掌握專業(yè)知識(shí)的行為體參與政治決策的具體案例，進(jìn)而提出了可以解釋智庫(kù)影響決策的機(jī)制的四種理論視角：一是“權(quán)力場(chǎng)的中心空間”的視角（Central Space of Power Field）；①Thomas Medvetz,Think Tanks in America,Chicago: the University of Chicago Press,2012.二是“認(rèn)知共同體”的視角（Epistemic Community）；②Thomas Teichler,“Think Tanks as an Epistemic Community: The Case of European Armaments Cooperation”,Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association 48th Annual Convention,Chicago,Illinois,2007.三是“政策支持聯(lián)盟”（Advocacy Coalition）和“話語(yǔ)聯(lián)盟”（Discourse Coalition）的視角；③Paul A. Sabatier and Christopher M. Weible,the Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications,in Paul A. Sabatier,Theories of the Policy Process,London: Westview Press,2007.四是“決策共同體”（Policy Community）和“決策網(wǎng)絡(luò)”（Policy Network）的視角。④F. Gregory Hayden,Policymaking Network of the Iron-Triangle Sub-government for Licensing Hazardous Waste Facilities,Faculty Publications,University of Nebraska,June 2002; S. Wilks and M. Wright eds.,Comparative Government-Industry Relations: Western Europe,United States,and Japan,Oxford: Clarendon Press,1987.迄今能見(jiàn)到的文獻(xiàn)中，上述理論視角成為研究智庫(kù)與決策的關(guān)系的理論起點(diǎn)。但這些視角都是相對(duì)靜態(tài)的描述，未能清晰闡述智庫(kù)與決策層之間的互動(dòng)演變過(guò)程。因此，需將“權(quán)力場(chǎng)中心空間”的理論視角與約翰·金登（John Kingdon）的“塑造決策的多源流”模型相結(jié)合，以構(gòu)建起一般性的解釋框架。

約翰·金登提出，影響決策的各種力量匯合成政治、政策與問(wèn)題三股源流，平時(shí)各自向前推進(jìn)，各種議題在其中浮沉不定，未必能形成政策，此即所謂“政策原生湯”（Policy Primeval Soup）；有時(shí)宏觀形勢(shì)出現(xiàn)變化，上述三股源流得以匯合，使特定議題進(jìn)入決策流程，形成明晰的政策，金登將此變化稱為“決策窗口”（Policy Window）。他認(rèn)為兩種情形會(huì)導(dǎo)致“決策窗口”打開(kāi)：即政治力量的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，或突發(fā)重大事件導(dǎo)致外部形勢(shì)急劇動(dòng)蕩。⑤John W. Kingdon, Agenda,Alternatives,and Public Policies,New York: Longman,2007,pp. 168-169.根據(jù)此模型，若能捕捉“決策窗口”，考察特定行為體在三股源流匯合于“決策窗口”時(shí)的角色與作用，就容易闡釋其影響決策的機(jī)理。

歐盟決策體系雖然繁復(fù)，但同樣可以視作一個(gè)由政治、財(cái)經(jīng)、學(xué)術(shù)和媒體構(gòu)成的“權(quán)力場(chǎng)”，而歐盟層面的智庫(kù)則居于此“權(quán)力場(chǎng)”的中心空間，成為影響決策的信息與資源流轉(zhuǎn)的樞紐。這一“權(quán)力場(chǎng)”中與決策相關(guān)的日?；顒?dòng)就如金登所描述的那樣，處于凌亂散漫的“決策原生湯”的狀態(tài)，政治、政策、問(wèn)題三股源流各自沿著時(shí)間維度分別向前流動(dòng)，“權(quán)力場(chǎng)”呈現(xiàn)出總體均衡的態(tài)勢(shì)。若歐盟內(nèi)部的力量結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，或其外部的國(guó)際環(huán)境出現(xiàn)巨變，則意味著“權(quán)力場(chǎng)”趨于失衡，此時(shí)“決策窗口”打開(kāi)，三股源流匯合，某一議題進(jìn)入歐盟決策流程，逐漸轉(zhuǎn)化為歐盟的政策，當(dāng)這一政策付諸實(shí)施后，隨著情勢(shì)逐漸趨于穩(wěn)定，三股源流又重新分開(kāi)，各自向前流動(dòng)，四個(gè)領(lǐng)域的“權(quán)力場(chǎng)”重新趨于平衡。

因此，要研究智庫(kù)影響歐盟對(duì)外決策的途徑與方式，就要找到促使“權(quán)力場(chǎng)”的三股源流匯合的“決策窗口”。具體考察歐盟對(duì)北非的政策，可以發(fā)現(xiàn)，冷戰(zhàn)后歐盟對(duì)北非的總體政策架構(gòu)的源頭是1995年啟動(dòng)的“巴塞羅那進(jìn)程”。自那以后，歐盟對(duì)北非的政策出現(xiàn)過(guò)兩次顯著變化：2008年的“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)的出臺(tái)和“阿拉伯之春”爆發(fā)后歐盟在2011年對(duì)“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的調(diào)整；前一次緣于歐盟內(nèi)部的政治力量結(jié)構(gòu)的重大變化，后一次緣于“阿拉伯之春”突然爆發(fā)后的外部形勢(shì)劇變。按照金登的理論，可將2008年和2011年歐盟對(duì)北非政策的兩次變化，視作導(dǎo)致歐盟決策源流匯合的“決策窗口”開(kāi)啟的兩類典型情形，以此作為案例，觀察“歐洲政策中心”這樣的智庫(kù)對(duì)歐盟對(duì)北非的政策的影響機(jī)制。

此外，要分析智庫(kù)影響決策層的機(jī)制，就需要厘清智庫(kù)對(duì)決策層施加影響的具體方式。目前研究智庫(kù)的文獻(xiàn)，已列舉出智庫(kù)影響和塑造公共決策活動(dòng)的一系列方式與手段。①Donald E. Abelson,Do Think Tanks Matter? Assessing Public Policy Institutes,McGill-Queen University Press,2002,pp.74-80; A Capitol Idea: Think Tanks and US Foreign Policy,McGill-Queen University Press,2006,pp.163-182; James G. McGann,The Competition for Dollars,Scholars,and Influence in the Public Policy Research Industry,New York: University Press of America,1995,pp. 87-102.在歸納現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)影響力發(fā)揮作用的時(shí)間與強(qiáng)度，將智庫(kù)影響決策的主要方式劃分為短期間接、短期直接、長(zhǎng)期直接、長(zhǎng)期間接四種類型，放入圖1所示的二維坐標(biāo)系中，從而勾勒出智庫(kù)影響決策的諸多方式與手段的特點(diǎn)與相對(duì)位置。

金登談到的“決策窗口”開(kāi)啟的兩種情形中，智庫(kù)發(fā)揮影響的過(guò)程和特點(diǎn)是不同的。第一種情形，即政治源流的力量結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大變化，是在長(zhǎng)期漸進(jìn)的形勢(shì)演變之后出現(xiàn)的；決策者在“決策窗口”開(kāi)啟前就已受到政策源流各方的緩慢而潛在的影響，因而智庫(kù)能夠發(fā)揮主動(dòng)的先知先覺(jué)的影響；其間接影響方式，如發(fā)表時(shí)事通訊、政策短評(píng)、研究報(bào)告等出版物的方式，能發(fā)揮較深刻的影響。第二種情形，即出現(xiàn)重大突發(fā)事件，此時(shí)形勢(shì)的劇變出乎各方意料，政治源流中的決策者擁有隨時(shí)可用于應(yīng)急的大量資源，因而往往能迅速應(yīng)對(duì)，在較短時(shí)間內(nèi)作出重大調(diào)整，乃至建立新的政策框架；而政策源流中的智庫(kù)與學(xué)術(shù)界等方面，則不太可能比政治決策者做出更迅速的應(yīng)對(duì)，但可對(duì)已形成的政策變化進(jìn)行評(píng)議和總結(jié)，提出補(bǔ)充性和延伸性的決策建議；智庫(kù)與決策者面對(duì)面的交流，如舉辦高層論壇、參加決策層的聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)、小范圍討論會(huì)等專題會(huì)議，成為智庫(kù)影響決策的最關(guān)鍵而深刻的方式。①本文作者在2013年下半年和2014年上半年對(duì)一些智庫(kù)開(kāi)展訪談時(shí)，一些智庫(kù)的負(fù)責(zé)人，如卡內(nèi)基歐洲部主任Jan Techau和德國(guó)國(guó)際與安全事務(wù)研究所（SWP）的Hanns Gunter Hilpert都向作者談到，智庫(kù)不可能預(yù)測(cè)危機(jī)，亦不可能在政治決策者緊急處理危機(jī)中的具體問(wèn)題時(shí)提供技術(shù)性的幫助，智庫(kù)能夠向決策者提供遠(yuǎn)期的和戰(zhàn)略性的決策建議，在危機(jī)過(guò)后幫助決策者進(jìn)行宏觀的和戰(zhàn)略性的總結(jié)。

圖1：智庫(kù)影響決策的一般方式

二、“歐洲政策中心”對(duì)歐盟北非政策兩次演變的影響

（一）“歐洲政策中心”對(duì)兩次演變施加影響的運(yùn)作過(guò)程與特點(diǎn)

冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟對(duì)北非第一個(gè)系統(tǒng)的政策架構(gòu)，就是 1995年出臺(tái)的“巴塞羅那進(jìn)程”。然而這一架構(gòu)運(yùn)行了十多年之后，并未達(dá)到歐盟的預(yù)期。2008年，歐盟確立了新的政策架構(gòu)，即“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)。這一變化的背景，是2007至2008年歐盟內(nèi)部的政治力量結(jié)構(gòu)的變化：首先，歐盟東擴(kuò)在2007年接近尾聲，新成員的加入使內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，歐盟開(kāi)始圍繞《里斯本條約》改變其組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，更加重視其對(duì)外關(guān)系，包括對(duì)北非地中海地區(qū)的關(guān)系；其次，2007年5月法國(guó)大選產(chǎn)生新一屆行政當(dāng)局，新任法國(guó)總統(tǒng)薩科齊希望能以法國(guó)為主導(dǎo)，重塑歐盟對(duì)北非的政策，以推進(jìn)法國(guó)在此地區(qū)的利益。這兩項(xiàng)變化，開(kāi)啟了“決策窗口”，使歐盟得以在2008年出臺(tái)了“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)。換言之，歐盟的這次政策調(diào)整，屬于金登所說(shuō)的“決策窗口”開(kāi)啟的第一種情形，即政治源流的重大變化。

在歐盟醞釀和出臺(tái)“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的過(guò)程中，“歐洲政策中心”發(fā)揮了先知先覺(jué)的影響作用，占據(jù)了政策源流的主導(dǎo)位置。自2005年開(kāi)始，有關(guān)歐盟對(duì)北非政策的問(wèn)題源流和政策源流都出現(xiàn)變化。在問(wèn)題源流中，處理歐盟對(duì)外關(guān)系的官員表達(dá)了對(duì)“巴塞羅那進(jìn)程”的批評(píng)；而在政策源流中，智庫(kù)、學(xué)術(shù)界、媒體也對(duì)歐盟既有政策進(jìn)行反思。其間，“歐洲政策中心”一方面對(duì)外發(fā)布各種政策短評(píng)、研究報(bào)告、時(shí)事通訊等出版物，為改進(jìn)歐盟對(duì)北非的政策提出具有預(yù)見(jiàn)性和原創(chuàng)性的設(shè)想與建議；另一方面則舉辦高層論壇，對(duì)歐盟決策者開(kāi)展直接溝通，闡述政策建議?？梢哉f(shuō)，歐盟的“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的諸多要點(diǎn)，是在采納了“歐洲政策中心”等智庫(kù)的政策建議的基礎(chǔ)上形成的。

2010年底，從突尼斯開(kāi)始，北非國(guó)家接連出現(xiàn)政局動(dòng)蕩，形成連鎖效應(yīng)。面對(duì)形勢(shì)的劇變，2011年2月至2012年底，歐盟出臺(tái)了一系列文件，對(duì)2008年以來(lái)的“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)做出了重大調(diào)整，提出了“更多的變革獲得歐盟更多的回報(bào)”（More for More Conditionality）的博弈模式，并確立了一系列政策要點(diǎn)。顯然，歐盟2011至2012年應(yīng)對(duì)中東變局的政策變化，是為應(yīng)對(duì)突發(fā)性的緊迫問(wèn)題而實(shí)施的，屬于金登所說(shuō)的“決策窗口”開(kāi)啟的第二種情形。

2011至2012年歐盟應(yīng)對(duì)中東變局而進(jìn)行的政策調(diào)整中，“歐洲政策中心”等智庫(kù)發(fā)揮了總結(jié)、補(bǔ)充和延伸既有政策架構(gòu)的咨詢功能。在2011年上半年，“歐洲政策中心”對(duì)歐盟的政策調(diào)整展開(kāi)了評(píng)議，并進(jìn)而提出一些延伸性的政策建議，其中有些被采納。同時(shí)，“歐洲政策中心”增加了舉辦高層論壇的頻率，搭建起歐盟決策層與各方之間的政策研討和信息交流的平臺(tái)。

（二）“歐洲政策中心”對(duì)兩次政策演變的總體影響：建言記錄與歐盟政策文件的對(duì)比分析

根據(jù)歐盟2008年2月至12月的六份官方文件①這六份文件是：Council of the EU document 6496/08 （Press 41）,February 18th,2008; Commission document COM （2008）319 （Final）,May 20th,2008; Council of the EU document 7652/1/08 REV 1,May 20th,2008; Parliament document B6-0295/2008,May 28th,2008; Parliament document of Policy Briefing,May 30th,2008; Council of the EU document 11887/08 （Press 213）,July 15th,2008.，可將歐盟2008年出臺(tái)的“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)概括為五個(gè)領(lǐng)域的十項(xiàng)要點(diǎn)。對(duì)比“歐洲政策中心”的檔案記錄和歐盟官方文件記錄，可以發(fā)現(xiàn)，“歐洲政策中心”2005年5月至2006年年底期間發(fā)表的政策短評(píng)、研究報(bào)告和高層論壇發(fā)言，在論述改革“巴賽羅納進(jìn)程”這一議題時(shí)，對(duì)上述十項(xiàng)政策要點(diǎn)中除“資金支持”這一領(lǐng)域外的八項(xiàng)要點(diǎn)，都已做出明確而清晰的闡述。同一時(shí)期的歐盟決策機(jī)構(gòu)的檔案記錄中則完全沒(méi)有談到上述任何要點(diǎn)。但到了2008年2月至7月，歐盟出臺(tái)的“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的這十項(xiàng)要點(diǎn)中有八項(xiàng)，與“歐洲政策中心”2005年5月至2006年年底提出的政策建議驚人的一致，兩者具有明確的內(nèi)容上的一致性和時(shí)間上的先后順序。如表1所示。結(jié)合歐盟層面其他智庫(kù)在同一時(shí)期的檔案記錄，可以認(rèn)為，“歐洲政策中心”應(yīng)是“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的總體創(chuàng)意的始作俑者之一。

表1：“歐洲政策中心”的建言記錄與此后歐盟出臺(tái)的“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的對(duì)比②該表由作者根據(jù)“歐洲政策中心”官網(wǎng)檔案記錄和歐盟六份官方文件而制成。

域 層論壇發(fā)言時(shí)間 2005年5月和7月 2008年5月 2008年5月 2008年7月社會(huì)領(lǐng)域形式 政策研究報(bào)告，高層論壇發(fā)言 未提及 政策決議和政策辯論部長(zhǎng)理事會(huì)決定、聯(lián)合聲明時(shí)間 2005年5月和7月 2008年5月 2008年2月和7月

對(duì)于2010年底“阿拉伯之春”的爆發(fā)，包括“歐洲政策中心”在內(nèi)的歐盟層面智庫(kù)體系既未能給予有效的預(yù)測(cè)，亦未能提出系統(tǒng)的政策框架創(chuàng)意。但各家智庫(kù)都積極參與歐盟應(yīng)對(duì)這一變局的決策過(guò)程，強(qiáng)化了與歐盟決策者之間的互動(dòng)，使政治、政策、問(wèn)題三股源流的匯合相比2008年歐盟出臺(tái)“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)時(shí)的情形更加緊密?！皻W洲政策中心”在其中亦發(fā)揮重要作用。

2011年2月中旬，“歐洲政策中心”即開(kāi)始對(duì)“阿拉伯之春”的形勢(shì)動(dòng)態(tài)發(fā)表評(píng)論。2011年2月21日歐盟應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”的首份官方政策文件以歐盟理事會(huì)結(jié)論通報(bào)的形式出臺(tái)后，“歐洲政策中心”開(kāi)始對(duì)歐盟決策動(dòng)態(tài)保持緊密追蹤。如表2所示，“歐洲政策中心”在2011年5月至2012年底對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)2010年底以來(lái)的中東變局的政策架構(gòu)的五個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了評(píng)議和總結(jié)。①歐盟為應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”的形勢(shì)劇變而對(duì)“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)作出的調(diào)整，詳見(jiàn)于其12份官方文件：3069th Foreign Affairs Council Meeting Conclusions,February 21st,2011; Commission document COM（2011）200 Final,March 8th,2011; Parliament document B7-0199/2011,April 7th,2011; Commission document COM （2011）303 Final,May 25th,2011; 3101st Foreign Affairs Council Meeting Conclusions,June 20th,2011; Foreign Affairs Council document,September 23rd,2011; Commission document MEMO/11/638,September 27th,2011; 3130th Foreign Affairs Council Meeting Conclusions on EU’s Response to the Developments in Southern Neighborhood,December 1st,2011; Parliament document A7-0400/2011,December 14th,2011; Parliament document SPEECH/12/23,January 24th,2012; Commission document JOIN（2012）27 Final,October 3rd,2012; Commission MEMO/13/81,February 8th,2013.

同時(shí),“歐洲政策中心”在評(píng)議和總結(jié)歐盟既有的政策變化的基礎(chǔ)上，還提出了若干延伸性的政策建議，其中有兩項(xiàng)政策建議在歐盟后續(xù)決策中得到采納。首先，“歐洲政策中心”專家Rosa Balfour在歐盟委員會(huì)下屬的歐洲政策顧問(wèn)局2011年5月18日的政策短評(píng)月刊上撰文，提出歐盟應(yīng)向變局之后的北非國(guó)家提供組織和運(yùn)作選舉的技術(shù)性支持。而歐盟對(duì)外行動(dòng)署則在2011年下半年至2013年向變局后的突尼斯、約旦、利比亞等國(guó)派出大選觀察團(tuán)，為這些國(guó)家的選舉提供了技術(shù)性支持和監(jiān)督。其次，該智庫(kù)另一位專家Josef Janning在2011年9月15日的政策短評(píng)中提出，由于北非缺乏民主的社會(huì)基礎(chǔ)，“歐盟的援助應(yīng)聚焦于市場(chǎng)組織與法治架構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)紐帶”。而歐盟委員會(huì)則在2011年9月27日發(fā)布備忘錄，宣布啟動(dòng)“公民社會(huì)扶助項(xiàng)目”（Civil Society Facility），分三年提供兩千二百萬(wàn)歐元的援助。這表明，在金登提出的“決策窗口”開(kāi)啟的第二種情形中，“歐洲政策中心”這樣的歐盟層面智庫(kù)雖難以首創(chuàng)政策主張，但仍能發(fā)揮相當(dāng)程度的影響作用。

表2：“阿拉伯之春”爆發(fā)后歐盟和“歐洲政策中心”關(guān)于調(diào)整“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)的闡述①該表由作者根據(jù)歐盟12份官方文件和“歐洲政策中心”官網(wǎng)檔案記錄整理而成。

（三）“歐洲政策中心”對(duì)兩次政策演變的短期直接影響：對(duì)高層論壇的考察

關(guān)于前述三股決策源流開(kāi)展日常聯(lián)系的方式及其對(duì)決策的影響，金登語(yǔ)焉不詳。實(shí)際上，智庫(kù)施加短期直接影響，是政治與政策兩股源流日常聯(lián)系的重要方式。圖1已列出智庫(kù)施加短期直接影響的若干方式，其中智庫(kù)人士對(duì)高層論壇特別重視，認(rèn)為這是一種政策討論的“平臺(tái)”，決策相關(guān)各方可以在此“平臺(tái)”上開(kāi)展政治游說(shuō)（Lobbying）和政策支持（Policy Advocacy）的活動(dòng)，而決策者亦可獲取真實(shí)信息。①本文作者2013年下半年和2014年上半年對(duì)布魯塞爾智庫(kù)進(jìn)行訪談時(shí)，卡內(nèi)基歐洲部的Jan Techau，歐洲亞洲研究所（EIAS）所長(zhǎng)David Fouquet，德國(guó)自由黨的諾曼基金會(huì)的布魯塞爾辦公室負(fù)責(zé)人Hans H. Stein，都向作者談到智庫(kù)論壇的“平臺(tái)”作用，認(rèn)為智庫(kù)論壇是一種“平臺(tái)”，能夠?yàn)闆Q策相關(guān)各方提供表達(dá)利益訴求、傳遞政策偏好、開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)的場(chǎng)所和機(jī)制。換言之，智庫(kù)舉辦的高層論壇是智庫(kù)作為“中心空間”聯(lián)結(jié)“權(quán)力場(chǎng)”的政治、財(cái)經(jīng)、媒體、學(xué)術(shù)四個(gè)領(lǐng)域的樞紐。因此，考察“歐洲政策中心”圍繞“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)演進(jìn)的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)舉辦的高層論壇，可以看出“歐洲政策中心”影響歐盟決策的具體路徑。

歐盟2008年出臺(tái)了“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)，這屬于“決策窗口”開(kāi)啟的第一種情形，在此情形中，政策源流與政治源流的各類行為體能夠從容開(kāi)展各種形式的溝通。因此，“歐洲政策中心”雖是“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)的許多構(gòu)想的首創(chuàng)者之一，但其舉辦的相關(guān)高層論壇卻不多，五年間只有四場(chǎng)。不過(guò)該智庫(kù)借助這些高層論壇影響歐盟的決策認(rèn)知的例證，仍能展示出高層論壇作為“權(quán)力場(chǎng)”的信息溝通“平臺(tái)”所發(fā)揮的作用。如2005年7月11日的高層論壇上，英國(guó)外交部官員和北非部分國(guó)家駐布魯塞爾的外交官表達(dá)了相同的觀點(diǎn)，即認(rèn)為未來(lái)五年里整個(gè)北非地區(qū)改革難以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)仍將趨于停滯，這實(shí)際上為“歐洲政策中心”在此前的5月18日推出的第33號(hào)報(bào)告提供了權(quán)威性的實(shí)情映證與輿論支持。而2007年5月22日的高層論壇上，歐盟理事會(huì)對(duì)外高級(jí)代表Colin Scicluna在與“歐洲政策中心”等智庫(kù)交流時(shí)，承認(rèn)“巴賽羅納進(jìn)程”難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這意味著“歐洲政策中心”2005至2006年的第33號(hào)和第47號(hào)報(bào)告所做的判斷，已經(jīng)得到了歐盟決策層的承認(rèn)。

2010年底“阿拉伯之春”的突然爆發(fā)，迫使歐盟決策層迅速回應(yīng)，著手調(diào)整其“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)?！皻W洲政策中心”也必須迅速加入這一調(diào)整進(jìn)程，以維持其對(duì)歐盟決策的影響力與話語(yǔ)權(quán)。因此，在此次“決策窗口”開(kāi)啟后，“歐洲政策中心”圍繞相關(guān)議題舉辦的高層論壇，與2008年相比在數(shù)量、速度、頻率上有明顯提升，在2011至2012年的不到兩年時(shí)間，就舉辦了六場(chǎng)，凸顯出智庫(kù)論壇作為“權(quán)力場(chǎng)中心空間”的信息溝通“平臺(tái)”的作用。

同時(shí)，“歐洲政策中心”雖然此時(shí)未能提出原創(chuàng)性的政策設(shè)想，但在 2011年2月21日歐盟理事會(huì)公布了調(diào)整“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)的計(jì)劃后，該智庫(kù)迅速跟進(jìn)，通過(guò)高層論壇一方面將各方的真實(shí)信息和利益訴求傳遞給歐盟決策層，并對(duì)歐盟的政策動(dòng)向進(jìn)行評(píng)議和總結(jié)，另一方面則向其提出補(bǔ)充性和延伸性的建議。如2011年3月8日歐盟委員會(huì)公布政策調(diào)整的詳細(xì)方案后，該智庫(kù)在3月31日舉行論壇研討新一輪北非移民潮的應(yīng)對(duì)方法，在4月29日舉辦論壇探討歐盟對(duì)外行動(dòng)署如何應(yīng)對(duì)北非劇變的挑戰(zhàn)，這兩個(gè)論壇都是在為歐盟既定的調(diào)整方案提供補(bǔ)充性和延伸性的政策咨詢服務(wù)。2011年12月1日歐盟理事會(huì)在“阿拉伯之春”爆發(fā)接近一周年之際重申其對(duì)北非的政策走向后，“歐洲政策中心”在2012年3月舉行高層論壇，對(duì)一年以來(lái)的歐盟政策調(diào)整進(jìn)行總結(jié)，并促使歐盟和北非的決策者在論壇上進(jìn)行面對(duì)面的交流。

（四）“歐洲政策中心”對(duì)兩次政策演變的長(zhǎng)期直接影響：對(duì)“旋轉(zhuǎn)門”體制的考察

歐盟層面智庫(kù)與歐盟決策層及相關(guān)機(jī)構(gòu)之間存在人力資源的流動(dòng)，此即歐盟層面的“旋轉(zhuǎn)門”體制，這是三股源流相互聯(lián)系的重要方式，是智庫(kù)聯(lián)結(jié)“權(quán)力場(chǎng)”不同領(lǐng)域的機(jī)制之一。若智庫(kù)想對(duì)決策者進(jìn)行非正式和非公開(kāi)的面對(duì)面直接溝通，則最便捷的渠道就是“旋轉(zhuǎn)門體制”形成的人事關(guān)聯(lián)?！皻W洲政策中心”的管理和研究團(tuán)隊(duì)中，不少人都有在歐盟決策機(jī)構(gòu)任職或擔(dān)任顧問(wèn)的經(jīng)歷。這使其能夠以各種人際溝通的方式，對(duì)歐盟決策者施加長(zhǎng)期的直接影響。

“歐洲政策中心”的治理架構(gòu)分為這樣幾層：名譽(yù)主席，是整個(gè)智庫(kù)的代表；管理委員會(huì)（Governing Board），類似于公司的董事會(huì)，商議和決定該智庫(kù)的戰(zhàn)略方向及日常運(yùn)作的重要事項(xiàng)；管理大會(huì)（General Assembly），類似于公司股東大會(huì)，對(duì)該智庫(kù)的戰(zhàn)略方向和重大事項(xiàng)擁有最終決定權(quán)，每年向歐洲政策中心提供了占總額1/3左右的收入來(lái)源的出資人，即比利時(shí)鮑德溫國(guó)王基金會(huì)和意大利Compagnia di San Paolo基金會(huì)的負(fù)責(zé)人，是管理委員會(huì)和管理大會(huì)的必然成員；顧問(wèn)委員會(huì)，由該智庫(kù)聘請(qǐng)的兼職專業(yè)人士組成；研究團(tuán)隊(duì)，包括全職和兼職的研究專家。關(guān)于該智庫(kù)的人員結(jié)構(gòu)，2011年的情況可以查到，從中可以了解在歐盟應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”的政策調(diào)整中，該智庫(kù)通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”體制向歐盟決策層發(fā)揮影響作用的渠道。

在2011年，“歐洲政策中心”的名譽(yù)主席是Peter Sutherland，此人曾在1985年至1989年之間擔(dān)任歐盟委員會(huì)委員。當(dāng)年該智庫(kù)的管理委員會(huì)由8人組成，其主席為Meglena Kuneva，曾在2007年至2010年間擔(dān)任歐盟委員會(huì)委員；管理大會(huì)由 9人組成，其主席為曾經(jīng)擔(dān)任比利時(shí)副首相和歐洲投資銀行主席的Philippe Maystadt。當(dāng)年該智庫(kù)的顧問(wèn)委員會(huì)由60名兼職人員組成，研究專家團(tuán)隊(duì)共23人，其中專職研究人員11人，兼職研究人員，亦稱資深研究顧問(wèn)，共12人?！皻W洲政策中心”2011年該智庫(kù)有一位兼職研究專家Eberhard Rhein，在1984至1996年期間擔(dān)任了13年的歐盟委員會(huì)地中海與阿拉伯事務(wù)司長(zhǎng)，應(yīng)可認(rèn)定為該智庫(kù)的中東北非問(wèn)題專家。本文作者對(duì)該智庫(kù)的管理團(tuán)隊(duì)和研究團(tuán)隊(duì)的人事關(guān)聯(lián)信息進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如下。

表3：2011年從歐盟決策體系各部分進(jìn)入“歐洲政策中心”的人員來(lái)源統(tǒng)計(jì)①該表由作者根據(jù)“歐洲政策中心”官網(wǎng)檔案記錄整理而成。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，在2011年歐盟應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”、調(diào)整“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)的過(guò)程中，在歐盟決策機(jī)構(gòu)中，與“歐洲政策中心”的人事關(guān)聯(lián)最密切的是歐盟委員會(huì)，其次是歐洲議會(huì)。該智庫(kù)擁有歐盟委員會(huì)任職經(jīng)歷的專家，和擁有歐洲議會(huì)任職經(jīng)歷的專家，在其擁有與歐盟決策體系直接相關(guān)的任職經(jīng)歷的專家總數(shù)中，分別占30%和18%的比例。而擁有歐盟理事會(huì)和歐盟對(duì)外行動(dòng)署任職經(jīng)歷的專家各僅有一人。這些數(shù)據(jù)既表明該智庫(kù)與歐盟決策機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)程度，也體現(xiàn)出這些決策機(jī)構(gòu)在歐盟對(duì)外決策中的重要性與開(kāi)放度。

值得一提的是，2011年該智庫(kù)專家中曾經(jīng)或正在歐盟層面的利益集團(tuán)和游說(shuō)公司任職者為數(shù)不少，合計(jì) 11人，占上述總數(shù)的 22%，僅次于擁有歐盟委員會(huì)任職經(jīng)歷者所占比例，而這兩者是歐洲財(cái)經(jīng)界與歐盟決策機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系紐帶，是歐盟層面的政治游說(shuō)（Lobbying）和政策支持（Policy Advocacy）體系的主要組成部分。這表明，歐盟的政治游說(shuō)和政策支持體系也是該智庫(kù)向歐盟決策層施加影響的重要渠道，是該智庫(kù)聯(lián)結(jié)“權(quán)力場(chǎng)”的政治與財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的路徑之一。這也印證了英國(guó)政治學(xué)家考克瑟（Bill Coxall）的觀點(diǎn)，即智庫(kù)本身也是壓力集團(tuán)的一種。①Bill Coxall,Pressure Groups in Britain Politics,Essex of UK: Pearson Education Limited,2001,P.75.

三、結(jié)語(yǔ)

研究者都承認(rèn)，智庫(kù)對(duì)決策的影響難以分析。因此，本文將“議程設(shè)置的多源流決策”模型與“權(quán)力場(chǎng)中心空間”的視角相結(jié)合，以建立起一般性的解釋框架。本文認(rèn)為，歐盟在 2008年確立“地中海聯(lián)盟”政策架構(gòu)的決策，和2011年為應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”而調(diào)整這一架構(gòu)的舉措，恰好屬于上述框架中“決策窗口”開(kāi)啟的兩類情形：前者是內(nèi)部政治力量結(jié)構(gòu)變化引起的決策，是政治源流漸變的結(jié)果，后者是外部緊迫問(wèn)題帶來(lái)的壓力引發(fā)的決策調(diào)整，是問(wèn)題源流突變的產(chǎn)物。以這兩次政策變化為案例，應(yīng)用上述分析框架，可以從三方面入手，分析“歐洲政策中心”對(duì)歐盟北非政策的影響。

首先，將該智庫(kù)的建言記錄與歐盟官方文件進(jìn)行對(duì)比，分析兩者的內(nèi)容要點(diǎn)的關(guān)聯(lián)性和出現(xiàn)時(shí)間的先后順序，可歸納其總體影響。該智庫(kù)在前一次政策變化之前提供了具有預(yù)見(jiàn)性和原創(chuàng)性的主張，得到歐盟決策者采納，對(duì)后一次變化則通過(guò)補(bǔ)充性和延伸性的建議發(fā)揮影響；其次，觀察該智庫(kù)舉辦高層論壇的情況，可分析其短期直接影響。與前一次變化相關(guān)的高層論壇數(shù)量少，頻率不高，而與后一次相關(guān)的高層論壇則頻率較高，數(shù)量更多，高層論壇為該智庫(kù)發(fā)揮了“權(quán)力場(chǎng)”信息溝通“平臺(tái)”的作用；再次，觀察該智庫(kù)經(jīng)由“旋轉(zhuǎn)門”體制與歐盟決策體系形成的人事關(guān)聯(lián)，可考察其長(zhǎng)期直接影響。2011年該智庫(kù)與歐盟委員會(huì)形成的人事關(guān)聯(lián)最為密切，次為歐盟層面的利益集團(tuán)和游說(shuō)公司，再為歐洲議會(huì)，這反映出該智庫(kù)對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”的政策變化施加影響的人際溝通渠道。

歐盟層面的智庫(kù)普遍規(guī)模較小。在歐盟決策的各領(lǐng)域中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題占據(jù)最突出的位置，因而這些智庫(kù)對(duì)歐洲一體化研究投入的資源最多。而在歐盟對(duì)外關(guān)系和區(qū)域國(guó)別研究的方面，這些智庫(kù)的研究潛力尚未得到充分開(kāi)發(fā)。盡管如此，自從2009年底《里斯本條約》生效和2010年底歐盟對(duì)外行動(dòng)署設(shè)立后，對(duì)外關(guān)系在歐盟決策各領(lǐng)域中的重要性正得到不斷的提升，因而在未來(lái)，歐盟層面智庫(kù)將會(huì)不斷強(qiáng)化其對(duì)歐盟外交和區(qū)域國(guó)別問(wèn)題的研究。因此，對(duì)歐盟層面智庫(kù)影響歐盟對(duì)外決策的機(jī)理進(jìn)行探究，具有重要意義。