文/高榮偉

丹麥：一個(gè)風(fēng)清氣正的“童話之國”

Denmark: A uncorrupted country

文/高榮偉

多年來，丹麥在透明國際的清廉指數(shù)排行榜上常常位居前列。2009年得9.3分緊追新西蘭列第二，2010年同樣得9.3分與新西蘭和新加坡三國并列第一，2011年9.4分又是緊隨新西蘭之后列第二。

總部位于德國柏林的透明國際發(fā)布的“2013年全球清廉指數(shù)”顯示，2013年全球177個(gè)國家和地區(qū)中，以100分為滿分，新西蘭和丹麥同以91分并列第一。據(jù)報(bào)道，包括177個(gè)國家和地區(qū)的排行榜上，前十名依次為丹麥、新西蘭、芬蘭、瑞典、挪威、新加坡、瑞士、荷蘭、澳大利亞和加拿大，這些國家的得分都在80分以上。

安徒生筆下的“童話之國”丹麥，這個(gè)被譽(yù)為“世界上近乎完美的國家”，一次次地吸引著全球關(guān)注的目光，全世界的眾多社會(huì)研究分析機(jī)構(gòu)均把目光對(duì)準(zhǔn)了這個(gè)僅有545萬人口的北歐小國。這個(gè)夏天日照稀少，冬天天寒地凍，欠缺天然資源的小國，卻創(chuàng)造出全球獨(dú)見的富裕快樂王國，擁有全世界最清廉的公務(wù)員系統(tǒng)，及其令人望塵莫及的清廉指數(shù)。

丹麥，這個(gè)斯堪的納維亞半島面積最小的國家，究竟有怎樣的“秘方”使整個(gè)社會(huì)如此清廉？

歷史文化不相信腐敗

丹麥?zhǔn)鞘澜缟蠚v史最悠久的王國之一。丹麥的每一個(gè)節(jié)日都有其歷史淵源，往往蘊(yùn)涵著一個(gè)古老的故事，用來紀(jì)念丹麥歷史上獨(dú)特的一天。

每年的6月5日是丹麥的“憲法日”（ConstitutionDay），是為紀(jì)念1849年6月5日菲德烈七世國王頒布的第一部憲法而制定的。丹麥的第一部憲法是19世紀(jì)40年代歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命的浪潮波及丹麥的產(chǎn)物，它標(biāo)志著丹麥君主專制的結(jié)束和國王與政府、議會(huì)共享權(quán)力的開始，丹麥由此建立了君主立憲制，成為一個(gè)民主國家。在此之前，丹麥?zhǔn)鞘芫鞣饨ńy(tǒng)治的王國。這部憲法雖經(jīng)幾次修訂，但其基本原則未變，是今日丹麥君主立憲制和民主制度的基石。

“在一個(gè)社會(huì)中，對(duì)抗腐敗的最主要的要求就是一個(gè)建立在法規(guī)上的運(yùn)作良好的司法體系。”丹麥駐華大使裴德盛在談到今天的丹麥何以成為最廉潔國家時(shí)這樣說。“在歷史傳統(tǒng)上，我們沒有腐敗問題。這是植根于我們的文化中的，我們的文化不相信賄賂、敲詐和腐敗?！?/p>

丹麥司法體系的根基即奠基于1849年。1849年6月頒布的憲法中對(duì)權(quán)力進(jìn)行了分割，規(guī)定獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。這對(duì)建立一個(gè)有效的反腐敗機(jī)制有著巨大的意義，并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。丹麥的法院實(shí)行三級(jí)管理制度，最高法院法官由國王或女王任命。此外，還設(shè)有專門法庭，諸如特別訴訟法庭、海事法庭、仲裁法庭、商業(yè)法庭以及宗教法庭等。在此后的歷史發(fā)展進(jìn)程中，丹麥逐步建立了完善并強(qiáng)大的法律制度來抵制腐敗。

更值得一提的是丹麥的調(diào)查官制。1955年，丹麥確立了調(diào)查官制度，旨在保證民眾免受政府部門的不公正待遇。調(diào)查官由議會(huì)選舉產(chǎn)生，在議會(huì)的支持下工作，只需對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但在行使職權(quán)時(shí)，議會(huì)不得干涉。調(diào)查官專門聽取公民對(duì)政府部門工作過失的意見，調(diào)查官員舞弊事件，處理公務(wù)員的過失行為等。

在丹麥，任何人都可以直接同調(diào)查官接觸，只要感到執(zhí)行某個(gè)決定的程序是不正確的，就可以向調(diào)查官投訴。從丹麥的任何地方乘四個(gè)小時(shí)火車就可以到達(dá)哥本哈根，人們也可以通過寫信或電話與調(diào)查官聯(lián)系。調(diào)查官每年會(huì)收到5000件左右的投訴，在監(jiān)督政府行政、防止官員腐敗、保證社會(huì)公正方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。

實(shí)際上，丹麥建立現(xiàn)代議會(huì)調(diào)查官制度的初衷并非專門針對(duì)腐敗，而是為了讓普通人能有可能對(duì)政府官員濫用權(quán)力進(jìn)行投訴。比如，某公民有一座自有房屋，地方政府發(fā)現(xiàn)新的高速公路需要經(jīng)過他的房屋所在地，正確的程序是經(jīng)過公共咨詢后將得到賠償，但若公共咨詢并沒有進(jìn)行或發(fā)生其他類似狀況，他就可以通知調(diào)查官，調(diào)查官會(huì)通知當(dāng)?shù)卣畞泶_保公共咨詢正常進(jìn)行。

由于及早建立民主制度，一個(gè)真正獨(dú)立并有效的司法系統(tǒng)對(duì)政府和立法機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)督，對(duì)貪污腐敗的零容忍成為了丹麥的民主傳統(tǒng)，并且深深扎根于丹麥社會(huì)和丹麥人的心中。

反腐意識(shí)滲入社會(huì)細(xì)胞

在丹麥，“反腐意識(shí)滲透到社會(huì)的方方面面，滲入社會(huì)的每一個(gè)細(xì)胞。”廉潔和法制在丹麥作為一種社會(huì)公德深入人心，清廉成為人們心中不可逾越的道德底線。

丹麥政府非常重視道德、廉潔和法制教育，并通過制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)社會(huì)的公平正義，從而減少貧富差距，遏制貪腐。對(duì)此，“全球商務(wù)反腐門戶”丹麥分公司首席執(zhí)行官、著名反腐專家延斯·貝特爾森和丹麥外交部下屬的“國家反跨國行賄”機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人卡爾·克里斯蒂安·漢賽爾巴赫都深有同感，他們認(rèn)為，“在廉潔政治方面丹麥政府的教育是成功的?！?/p>

在丹麥，反腐敗是一個(gè)“內(nèi)置的”概念，體現(xiàn)在每一個(gè)人的生長環(huán)境——家庭、學(xué)校、工作場(chǎng)所等眾多領(lǐng)域?！拔覀円约氨睔W的傳統(tǒng)和文化中沒有交換禮品、走后門、貪污等這些概念?！钡湸笫古岬率⒄f?！耙?yàn)橛辛己玫牡赖?、廉潔、法制教育、可以信賴的政府、好的私營部門，因此我們不需要做貪污腐敗這種危險(xiǎn)的、復(fù)雜的事情?！?/p>

丹麥政府并未設(shè)置專責(zé)機(jī)關(guān)從事反腐工作，在丹麥人看來，“因?yàn)闆]這個(gè)必要”。但這并不意味著他們不重視廉政建設(shè)。相對(duì)于以嚴(yán)厲的懲罰手段來遏制腐敗，丹麥更主張以事先教育為主。在丹麥，道德教育、廉潔教育和法制教育是學(xué)校教育的重要組成。對(duì)公務(wù)員，則更加重視廉政教育。年輕學(xué)生大學(xué)畢業(yè)初入公務(wù)員系統(tǒng)，接二連三的培訓(xùn)使其清楚“腐敗”的界限，自覺遵循道德界線。丹麥政府每年會(huì)花費(fèi)大量人力、物力培訓(xùn)丹麥企業(yè)，加深它們對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)，教它們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)腐敗環(huán)境以避免在進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)向官員行賄。因此，丹麥的企業(yè)都非常遵守制度和規(guī)則。

丹麥華商總會(huì)主席林燕標(biāo)對(duì)此深有體會(huì)，他說：“在丹麥，任何事情都是按照規(guī)章制度來辦，如果你琢磨著走后門或者送禮，反而會(huì)讓對(duì)方覺得人格受侮辱，結(jié)果事與愿違。因?yàn)榈溔藭?huì)這樣考慮：‘你為什么要送禮？是不是你本身有問題，所以才想到用送禮這種方式’，于是他們反而會(huì)加長審核時(shí)間?！钡湼鼽h派、各媒體和社會(huì)各階層對(duì)腐敗行為同仇敵愾，沒有絲毫容忍之心。

丹麥政府各種規(guī)定能得到嚴(yán)格執(zhí)行，還有賴于完善的監(jiān)督體系。丹麥有議會(huì)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督，以及強(qiáng)大的媒體監(jiān)督。正因?yàn)橹贫葒?yán)密，監(jiān)督嚴(yán)厲，丹麥官員“基本不敢趟入腐敗渾水”。在丹麥，媒體會(huì)對(duì)公共部門毫不客氣地進(jìn)行監(jiān)督報(bào)道，只要公務(wù)員有絲毫的出軌，就會(huì)聲名狼藉。

丹麥刑法典里對(duì)腐敗這樣解釋：“濫用權(quán)力以牟取個(gè)人私利。”丹麥的腐敗趨近于零，但并不意味著徹底絕跡。2002年，時(shí)任哥本哈根市法魯姆區(qū)區(qū)長的彼得·布里克斯托夫特接受承包商賄賂，挪用公款用于個(gè)人吃喝，被媒體曝光后成為一大社會(huì)丑聞，布里克斯托夫特因此身陷囹圄。

現(xiàn)實(shí)中，丹麥的媒體從業(yè)人員的素質(zhì)普遍較高，媒介輿論對(duì)官員腐敗形成了強(qiáng)大的威懾。這一點(diǎn)也可以從丹麥文化大臣“裙帶門”事件中看出。2012年11月30日，丹麥有媒體爆料稱，丹麥文化大臣烏菲·埃爾貝克任職后在其配偶工作的一所藝術(shù)學(xué)校舉辦了五場(chǎng)文化活動(dòng)，花費(fèi)18萬丹麥克朗(約合3萬美元)。除了一些藝術(shù)表演花費(fèi)，其余大部分款項(xiàng)都用在了公款吃喝上。丹麥的法律對(duì)公務(wù)用餐開支上限有明確規(guī)定。在丹麥，公務(wù)用餐人均消費(fèi)最高限額為1000丹麥克朗(1克朗約合1元人民幣)。只有在如首相接待外賓來訪等一些特殊情況下才能超出這個(gè)限額。而賬目顯示埃爾貝克的公務(wù)用餐人均開銷在1800克朗以上。更要命的是，埃爾貝克將五場(chǎng)活動(dòng)全部放在了其配偶所在學(xué)校，這一行為引發(fā)丹麥各界齊聲質(zhì)疑和憤怒聲討。丹麥國家審計(jì)局主席彼得·拉爾森說:“埃爾貝克的這種行為有失公平公正，屬于法律禁止的利用職務(wù)之便向特定對(duì)象輸送利益，盡管這中間埃爾貝克沒有得到直接的經(jīng)濟(jì)利益。”不到一周，這位內(nèi)閣大臣即因“利益輸送”嫌疑而被迫引咎辭職。享有“世界最清廉國家”美譽(yù)的丹麥反腐效率及其對(duì)貪污腐敗的“零容忍”由此可見一斑。

在丹麥民眾看來，風(fēng)清氣正、沒有腐敗才是正常的政治和社會(huì)現(xiàn)象。丹麥政府自上而下的清廉行政，自覺接受民眾與媒體的監(jiān)督，提高了民眾對(duì)政府的信任度以及同胞間的信任度。經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤斯蒂娜·菲舍爾說：“丹麥?zhǔn)蔷用裣嗷バ湃沃笖?shù)最高的國家之一?！?/p>

深入人心的廉政文化，對(duì)防腐拒腐教育的重視，使反腐變成一種理所當(dāng)然的社會(huì)現(xiàn)象。這促成了丹麥的清廉，也讓丹麥在聯(lián)合國發(fā)布的“全球幸福指數(shù)”排名中當(dāng)選“最幸福國家”。人們生活在這樣的社會(huì)感到放心、安全和幸福。

透明公平是其反腐利器

丹麥有句諺語，叫做“不要認(rèn)為你有什么特殊——你和我們每個(gè)人都一樣”。透明、民主體制和公平對(duì)待，較少的等級(jí)制度和較多的社會(huì)參與是典型的丹麥價(jià)值觀。上至皇親國戚、下至平民百姓，丹麥人的收入差距并不太大，人人都可在網(wǎng)上查到皇室成員的財(cái)產(chǎn)預(yù)算和支出。就連皇宮，都只有外觀樸素的四棟小樓，民眾與車輛可以自由穿梭其間。

丹麥政府的行政透明度非常高。在丹麥，所有人均可向政府調(diào)閱檔卷，審視政府施政優(yōu)劣。在每年的年度預(yù)算白皮書中，每個(gè)公民都可以看到所有公共資金的分配和使用情況。各政府部門的預(yù)算都要得到財(cái)政部認(rèn)可，還要送交議會(huì)批準(zhǔn)。直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)署負(fù)責(zé)審計(jì)各部門的資金使用情況，審計(jì)署有權(quán)直接獲得各政府機(jī)構(gòu)的賬號(hào)及公司信息實(shí)施審計(jì)。所有的公共開支信息也會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上公布，以供民眾監(jiān)督，民眾若有“懷疑”，可以“盡情”地“公眾參與”與“實(shí)質(zhì)監(jiān)督”。

政黨籌款制度對(duì)于個(gè)人向候選人捐款設(shè)有明確限額，并要向社會(huì)公開。為防止官員公私不分，丹麥政府各部門、議會(huì)、軍隊(duì)等均設(shè)有專職的管理人員，負(fù)責(zé)替出差人員通過旅行社預(yù)訂旅館和機(jī)票。同時(shí)，出差人員只能乘坐公共汽車，在出差地沒有公交車輛的情況下，才可乘坐出租車。除首相、副首相、議會(huì)主席、各部大臣外，其他官員的乘車、乘船，包括住房標(biāo)準(zhǔn)全都一樣，如乘飛機(jī)只能坐經(jīng)濟(jì)艙。如果有外國公司邀請(qǐng)丹麥官員赴該國參觀，去沒問題，但官員必須自掏腰包，否則就會(huì)以貪污論處。

“世界是一所很大的牢獄，里面有許多監(jiān)房、囚室、地牢，而丹麥?zhǔn)瞧渲凶顗牡囊婚g?！焙芏嗳硕紝?duì)莎士比亞筆下丹麥王子哈姆雷特發(fā)出的這句感慨印象深刻。與此形成鮮明對(duì)照的是，現(xiàn)實(shí)中的丹麥卻是當(dāng)今世界最能做到“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的國家之一。

丹麥建立了完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，完善的財(cái)產(chǎn)公開和申報(bào)制度也是丹麥零腐敗的原因。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是腐敗預(yù)警制度中的“世界性經(jīng)驗(yàn)”，也是丹麥反腐制度中不可或缺的因素。在丹麥，人們的住房、財(cái)產(chǎn)、土地都要經(jīng)過注冊(cè)，財(cái)產(chǎn)登記部門不容忍任何瞞報(bào)，從某種意義上講，每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)都要曝光于公眾的眼球之下。特別是網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來，讓隱瞞個(gè)人財(cái)產(chǎn)變得難上加難。由于財(cái)產(chǎn)公開，稅務(wù)部門對(duì)包括政治人物和公務(wù)員在內(nèi)的所有丹麥民眾和公司的財(cái)產(chǎn)狀況了如指掌。丹麥的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)丹麥全體個(gè)人和公司的財(cái)產(chǎn)，并對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值作出評(píng)估，個(gè)人和企業(yè)逃稅因此成了“白日做夢(mèng)”，這使得官員們想要獲取任何便利或得到區(qū)別對(duì)待都非常困難。

丹麥的公務(wù)員、公共雇員的酬勞都非常高，丹麥人均國民收入是37300美元/年。相對(duì)很多國家來說，丹麥的工資標(biāo)準(zhǔn)要高得多，可謂是高薪養(yǎng)廉，這得益于丹麥經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。最新數(shù)據(jù)顯示，丹麥的人均GDP高達(dá)5萬多美元，這從經(jīng)濟(jì)方面解釋了丹麥為什么沒有腐敗?！拔覀兒苄疫\(yùn)，我們的歷史、文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件都阻止了腐敗在丹麥滋生?！钡溔撕茏院?。

荷蘭鹿特丹大學(xué)“世界幸福數(shù)據(jù)庫”和美國密歇根大學(xué)發(fā)起的“世界價(jià)值觀調(diào)查”數(shù)據(jù)均顯示，在過去20多年間，世界上“最幸福的人”都是斯堪的納維亞半島的居民，丹麥民眾尤為突出。丹麥擁有可能是全世界最公平的收入分配制度和財(cái)產(chǎn)分配制度，高額稅收就是用來重新分配財(cái)產(chǎn)和收入的一種手段，用以保證社會(huì)公平。國民通過交稅獲得免費(fèi)的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老金等社會(huì)福利。盡管稅額幾乎達(dá)個(gè)人收入的50%，但人民“樂意繳稅”，因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)交的稅物有所值。

貢納爾·布拉施克，一名在哥本哈根工作多年的電視攝像師說：“生活在丹麥，清廉的政府和清廉的社會(huì)讓我充分感受到平等，這意味著我們每個(gè)人都有更好的機(jī)會(huì)。”社會(huì)福利體系保證了人們能生活在一個(gè)相對(duì)高的生活水準(zhǔn)上，盡管有人可能會(huì)失業(yè)，但他們依然能通過社會(huì)保障體系的失業(yè)津貼等福利維持自己原來的生活水準(zhǔn)。

一提起丹麥，人們也許首先會(huì)想到安徒生童話。那個(gè)凄涼的漫漫圣誕夜里，賣火柴的小女孩在風(fēng)雪中被已逝祖母接往天堂……但今天的丹麥，19世紀(jì)的“賣火柴的小女孩”早已遠(yuǎn)去，丹麥早已成為“全球最快樂的國家”。這種快樂源于高收入、源于高福利，更源于這個(gè)國家的清廉。

“童話之國”丹麥，一個(gè)清廉之風(fēng)撲面的美麗的北歐國家，它的廉政建設(shè)舉世公認(rèn)，腐敗現(xiàn)象趨向于零，幾近絕跡。丹麥的清廉是一貫的，也是整體性的，其清廉程度與不少國家相比可謂遙遙領(lǐng)先。國民安享幸福，應(yīng)該說是丹麥最大的成功。從深層次考慮，自然，丹麥的廉政制度功不可沒。丹麥社會(huì)的風(fēng)清氣正成了國民幸福的重要保證。

編輯：薛華 icexue0321@163.com