■ 祁 石

化解地方債務危機亟待“開明渠”

■ 祁 石

財政部今年5月21日宣布，經(jīng)國務院批準，在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。

“自發(fā)自還”是指試點地區(qū)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機制。與此前地方政府債券由財政部代理發(fā)行并代為辦理還本付息的試點相比，新的試點使地方政府舉債的陽光化、市場化又向前推進一步。

從風險防范角度考慮，此次試點在發(fā)行規(guī)模、期限結構、利率水平等方面仍有較為嚴格的限制，算不上完全市場化意義上的地方政府自主發(fā)債,但近年來從財政部代發(fā)到自行發(fā)債試點，再到“自發(fā)自還”試點的路徑，已清晰勾勒出中國地方政府債務改革的市場化取向。

前不久國務院批轉國家發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中明確提出：“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能?！?/p>

“開明渠、堵暗道”，特別是李克強總理在今年兩會上生動表述的“開正門、堵偏門”，都表明了政府債券是規(guī)范政府舉債融資制度的重要支點。

作為各地經(jīng)濟建設的主體，近年來地方政府財政收支缺口加大，融資需求強烈。但受現(xiàn)行《預算法》約束，沒有法律或國務院的特殊規(guī)定,地方政府不能自主舉債。因此城投債等承擔起為地方建設融資的功能。雖然靠著“偏門”和“暗道”，在短期解決了資金的來源問題，但也伴隨著地方政府債務狀況不透明、監(jiān)管不到位、發(fā)債權利和義務不對等弊端。據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額為17．9萬億元，較2010年的10.7萬億元增長67%。增速明顯提高。這些債務對地方財政收入、土地等的綁定，為若干年后的地方經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患。

扭曲的地方政府融資機制已成為債務風險近年快速集聚的主因，“暗道”不堵不行，是隨著風險暴露各方達成的共識。但面對未來城鎮(zhèn)化建設的大量資金需求，以及目前地方財政收入增速放緩的現(xiàn)實情況，當前緊迫的任務是用更規(guī)范、更標準的負債工具來調整現(xiàn)有負債結構，降低負債成本。作為債券等直接融資方式與銀行貸款相比，既可以降低地方舉債的融資成本，又避免了“短貸長投”帶來的收益和現(xiàn)金錯配問題，可以說是大勢所趨。

十八屆三中全會通過的《決定》，明確允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道等；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出“建立規(guī)范透明的城市建設投融資機制”，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券；在4月底提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案三審稿中,也對地方政府債券舉借債務的方式進行了設置。

隨著地方政府融資市場化改革的推進，地方政府越來越成為債券的真正債務人，資金的責任主體和使用主體更加明確。但少了中央財政隱性擔保的“背書”，而市場對地方政府自主信用的認識和接受還需時日。這需要一套市場化的機制來防范風險，如建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，以及地方政府信用評級制度。

開明渠更深層次的取向，在于借助市場手段和市場信號,倒逼地方政府建立起透明、負責的財政體系。地方政府在獲得更大財政自主權的同時，也要相應地承擔更多的責任。一是要清楚財政收支各項狀況，建立清晰的資產負債表，做到對市場、投資者及相關企業(yè)的透明化；二是要根據(jù)本地區(qū)實際情況募集資金，確定合理的負債規(guī)模、控制負債風險,做出償債規(guī)劃和安排,并納入統(tǒng)一預算管理。

（作者單位為中經(jīng)傳媒研究中心）