都芙蓉

鄉(xiāng)村關(guān)系是我國鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)非常重要的問題。1978年十一屆三中全會(huì)后，人民公社解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建立，由此建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的新型治理模式，中國的鄉(xiāng)村治理由此進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。在廣大的農(nóng)村，村民自治制度興起并全面推廣，1998年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的正式頒布，標(biāo)志著中國廣大的農(nóng)村進(jìn)入了以村民自治為核心理念的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程。廣大村民通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督這四個(gè)民主來體現(xiàn)廣大農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)的基層事務(wù)中當(dāng)家作主的政治權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的最低級行政單位，依法執(zhí)行國家最重要的基層政治治理。

《中華人民共和國憲法》和《村民自治委員會(huì)組織法》等法律體系都明確了村委會(huì)的自治性質(zhì)，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在工作上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助和被協(xié)助的關(guān)系，這些都在法律上為村民自治的正常運(yùn)作提供了保障?！班l(xiāng)政村治”是我國社會(huì)主義的上層建筑活動(dòng)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)而形成的一種新的政治模式，鄉(xiāng)政的實(shí)現(xiàn)需要國家非常強(qiáng)大的強(qiáng)制力作為重要后盾，鄉(xiāng)政具有高度的行政實(shí)踐性，而村治則是主要以農(nóng)村村民的內(nèi)生規(guī)則和強(qiáng)大的村莊輿論為后盾，因而具有非常高的自治性和民主的特點(diǎn)。

實(shí)踐證明，村民自治制度中的民主理念的執(zhí)行有利于調(diào)動(dòng)中國廣大農(nóng)民的積極性，有利于農(nóng)村社會(huì)中各種現(xiàn)實(shí)問題的順利解決，而且有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新中國的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)有了一個(gè)全新的發(fā)展理念和表現(xiàn)形式。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民自治制度在現(xiàn)實(shí)層面上，依然存在許多矛盾和沖突：中國廣大農(nóng)村中普遍存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政命令和村委會(huì)的自治實(shí)踐之間的不規(guī)范、不協(xié)調(diào)的關(guān)系，這些現(xiàn)象嚴(yán)重制約了村民自治制度在廣大農(nóng)村的良性運(yùn)行和健康發(fā)展。

不同的經(jīng)濟(jì)文化背景下對于不同地域的治理及其治理模式是非常不同的，因此在中國農(nóng)村這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常不平衡的社會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)關(guān)系的矛盾沖突普遍存在，最突出的矛盾表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多年傳統(tǒng)治理模式的影響下，還是習(xí)慣于將村委會(huì)作為自己的行政下級，習(xí)慣于采用命令指揮式的方式進(jìn)行管理，這種傳統(tǒng)治理理念指導(dǎo)下的具體治理實(shí)踐活動(dòng)，必然存在大量對農(nóng)村村委會(huì)的直接或間接影響；而村民自治制度的理念以極快的外部傳導(dǎo)力和內(nèi)部認(rèn)可度而被廣大村民所熟知和接受，兩者對治理的不同理解必然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村委會(huì)的日常事務(wù)的行政干預(yù)加深并加劇二者之間的矛盾沖突。

鄉(xiāng)村關(guān)系的主要矛盾沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或間接干預(yù)村委會(huì)的選舉。在實(shí)現(xiàn)村民自治以前，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式是一種鄉(xiāng)與村的行政隸屬關(guān)系，伴隨著人民公社的解體和普遍的村民自治的興起，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織。而民主選舉是村民自治制度民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)中最能體現(xiàn)政治民主化的一個(gè)環(huán)節(jié)，民主選舉應(yīng)嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》條例展開，村民委員會(huì)成員及黨支部成員分別由村民群眾經(jīng)過章程規(guī)定民主選舉產(chǎn)生。而盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理在形式和內(nèi)容上都有了許多重大的改變，特別是在中國政治體制改革朝著民主化進(jìn)程發(fā)展的大趨勢下，國家在廣大農(nóng)村確立了鄉(xiāng)政村治的制度模式，但毋庸置疑，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家權(quán)力最低層次的一環(huán)，作為連接國家和農(nóng)村社會(huì)的重要樞紐，在貫徹《村民委員會(huì)組織法》的過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因害怕隨著村民自治的推進(jìn)而產(chǎn)生完全村民選舉的村干部會(huì)削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的控制力，從而阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在廣大農(nóng)村的順利開展和實(shí)施，因此，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或間接通過選配和干預(yù)村支部和村委會(huì)的選舉來控制村村委會(huì)組織的人員配備，在村黨支部及村委會(huì)干部的候選人提名、候選人競選和候選人投票等各個(gè)環(huán)節(jié)來不同程度的操縱選舉，以此來達(dá)到能夠使自己滿意的村黨支部和村委會(huì)候選人入選的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行為勢必會(huì)使廣大農(nóng)民在選舉的整個(gè)過程中產(chǎn)生極大的不滿，懷疑村民自治制度的真正意義是否是讓廣大農(nóng)民當(dāng)家作主，享有普遍的政治權(quán)利，從而造成廣大農(nóng)民和村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾沖突。

村級自治組織和村黨支部之間的黨政不分沖突?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，在1988年《村民委員會(huì)組織法》頒布后，中央又相繼頒布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，該條例明確規(guī)定：“村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織。”于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令，可以通過村支部這一中介傳達(dá)給村委會(huì)，從而達(dá)到對村委會(huì)繼續(xù)支配和控制的目的。而村黨支部到底該如何合理正確的領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)、通過何種具體方式來領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)程度的具體界限在哪里等問題又缺乏明確的法律規(guī)定，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村黨支部來間接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民自治進(jìn)程的不合理干預(yù)提供了很大的空間，這樣勢必會(huì)造成村里的黨支部和村委會(huì)之間的矛盾和沖突，進(jìn)而形成黨政不分的沖突。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的財(cái)政監(jiān)控間存在巨大的沖突。擁有一定的財(cái)政資源是一個(gè)政權(quán)和組織賴以存在和得以正常運(yùn)作的必要基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常運(yùn)作中要擔(dān)負(fù)非常沉重的社會(huì)事務(wù)和發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)展任務(wù)，而村委會(huì)作為群眾自治組織，本身在維護(hù)群眾合法權(quán)益，提供基本村委會(huì)職責(zé)的過程中也需要財(cái)力支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的正常運(yùn)作必然需要一定的資源支撐，從全國基本情況來看，我國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較城市緩慢，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，工業(yè)產(chǎn)量和效益普遍不高，而且廣大農(nóng)民在農(nóng)村種地所獲得的實(shí)際效益低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和廣大村委會(huì)的職責(zé)任重而道遠(yuǎn)。相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)組織的最低一級，在資源的占有和掌握上因有相應(yīng)的自上而下的國家資源供給，所以他們所掌握的各種資源遠(yuǎn)比村委會(huì)更多，為了能夠順利的完成國家安排的行政事務(wù)，對村級事務(wù)有更直接的決定權(quán)，支配村委會(huì)最好的辦法就是控制村級的財(cái)務(wù)支出。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理為由，干涉甚至控制村級財(cái)務(wù)，以達(dá)到支配村委會(huì)的目的。本應(yīng)通過村民自治制度的逐步推行來讓廣大的村民對政治民主化的新型政治理念有更深入的體驗(yàn)，而這種村級財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的方法卻嚴(yán)重弱化了新型民主理念，反而強(qiáng)化了傳統(tǒng)的上下級領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，長此以往，村委會(huì)就會(huì)逐漸產(chǎn)生對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性，在村級事務(wù)的管理中失去自治的地位，而村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督也將失去對廣大村民的政治權(quán)利行使所帶來的吸引力而使得村民自治制度逐漸流于形式。

鄉(xiāng)村資源擁有量的不對稱沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為正式的國家基層政權(quán)，所掌握的治理資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于村委會(huì)。而村委會(huì)各成員的工作任務(wù)完成的好壞和完成的目標(biāo)確定以及村委會(huì)成員的工資待遇主要有鄉(xiāng)政府來決定，而且村委會(huì)在處理村莊事務(wù)時(shí)往往需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的力量來實(shí)現(xiàn)村委會(huì)正常且穩(wěn)定的村級治理。在這種村治資源擁有量相對不對稱的情況下，村委會(huì)雖然由村民在村民選舉中通過民主的方式選出，但村委會(huì)的合法性并不是由廣大村民決定，而是國家權(quán)力和村民權(quán)利的雙重體現(xiàn)，因?yàn)榇逦瘯?huì)的這種雙重職能，在具體處理村務(wù)時(shí)，村委會(huì)必然要有所偏向而不能很好的發(fā)揮自治功能，尤其是不能有效的代表和維護(hù)廣大村民的合法利益，而是靠近具有更多利益考量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，盡量執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理理念，相對忽視村民對村委會(huì)村務(wù)的需求方向，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)便會(huì)利用自己的相對資源優(yōu)勢來逐漸弱化村委會(huì)的自治權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的上下級控制。

在鄉(xiāng)村治理中逐漸推進(jìn)村民自治制度，實(shí)踐證明是符合中國廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治完善和社會(huì)進(jìn)步的整體趨勢的。它促進(jìn)了中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展，這是中國政治體制改革在廣大農(nóng)村的發(fā)展趨勢。而中國農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)間存在現(xiàn)實(shí)而普遍的矛盾和沖突，對此尋找兩者矛盾沖突的主要原因，是解決鄉(xiāng)村矛盾沖突的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)村關(guān)系矛盾沖突的原因

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)間是指導(dǎo)和被指導(dǎo)、協(xié)商和被協(xié)商的關(guān)系。而在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，在村級事務(wù)的管理中，確實(shí)存在鄉(xiāng)政管理和村民自治兩種權(quán)力治理所帶來的共同影響。但兩種權(quán)力的運(yùn)作必然帶來不可避免的矛盾。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：

村民自治制度的制定在具體性上存在供給短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)只有工作上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，而在《村民委員會(huì)組織法》中并沒有明確地規(guī)定兩者間的具體指導(dǎo)的內(nèi)容、指導(dǎo)的方法和需要知道的范圍。這些具體制度的缺失為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)間的關(guān)系提供了大量的制度空隙，由此產(chǎn)生出了種種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)間的矛盾沖突。

鄉(xiāng)村政權(quán)內(nèi)部既得利益群體對村民自治制度的不信任。政府官員作為公共政策的執(zhí)行者，在尋求公共利益最大化的同時(shí)，因個(gè)個(gè)又有自己特殊利益的需求，也有謀求利益最大化的傾向，所以在村民自治制度的框架內(nèi)，基于國家在地區(qū)非均衡發(fā)展的大前提下希望各地因地制宜的進(jìn)行制度創(chuàng)新的基本理念，并沒有明確設(shè)計(jì)出具體、詳細(xì)的村民自治法律框架，在客觀上造成了制度空隙過大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身所擁有的絕對優(yōu)勢性的各類資源使得他們更容易對廣大村民進(jìn)行干涉和侵權(quán)而謀求自己的利益，而這勢必導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾沖突。

村委會(huì)雙重角色的失衡。村委會(huì)一方面是村民民主選舉產(chǎn)生的代表村民意愿的自治組織，另一方面又承擔(dān)著一些行政職能，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級事務(wù)的一切活動(dòng)，于是在村民中間村委會(huì)要扮演代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表本村群眾的雙重角色。要做到兩者兼顧在現(xiàn)實(shí)條件下有一定的難度，所以在實(shí)踐中執(zhí)行村務(wù)時(shí)勢必要偏重某種角色，而這必然會(huì)使村委會(huì)的雙重角色發(fā)生失衡而引發(fā)矛盾沖突。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織各自所擁有的各種資源存在現(xiàn)實(shí)的不對稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最低一層次的國家政權(quán)，擁有較多的政治、經(jīng)濟(jì)、組織和文化資源，而資源的不對稱使得村級組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民自治的格局中處于弱勢地位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也會(huì)憑借資源優(yōu)勢對村級組織進(jìn)行滲透控制以占有有利地位，這一原因勢必引發(fā)鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾沖突。

建立和完善鄉(xiāng)村關(guān)系良性發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制

第一，對村民自治制度有正確的理解是鄉(xiāng)村關(guān)系良性發(fā)展的重要前提。中國政治體制改革的核心是推進(jìn)政治民主化進(jìn)程，而村民自治是在廣大農(nóng)村推進(jìn)基層社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然趨勢，而且村民自治的實(shí)踐也促進(jìn)了中國農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式已經(jīng)不能再適應(yīng)當(dāng)前中國政治改革的發(fā)展形勢。在民主政治作為時(shí)代主流模式的政治改革進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過去用行政命令去管理村莊的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能是要確保廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)道路和方向的正確性，有效執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)政府的有關(guān)任務(wù)和指令。

應(yīng)該逐步完善對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和微觀的整合規(guī)劃，為廣大農(nóng)民提供更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)教育制度的具體實(shí)施和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的具體執(zhí)行，為廣大農(nóng)民提供最基本的社會(huì)保障體系和更多的安全、舒適的環(huán)境。應(yīng)該在尊重廣大村民的民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)、法律、教育等方面對村民自治行為進(jìn)行正確的引導(dǎo)，只有這樣，中國農(nóng)村的普遍鄉(xiāng)村關(guān)系才能有一個(gè)良性的發(fā)展，中國新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理才能取得良好的治理效果。

第二，繼續(xù)優(yōu)化自治組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，不斷完善自治組織的良性功能是鄉(xiāng)村關(guān)系良性發(fā)展的關(guān)鍵。政治民主化進(jìn)程的核心理念是培育具有高度組織化的社會(huì)自治組織。自治是廣大市民和非政府組織的最本質(zhì)要求，國家是一種外在的治理力量，在鄉(xiāng)村社會(huì)組織化程度不斷提高的同時(shí)，國家力量的引導(dǎo)勢必會(huì)起到良性的互動(dòng)作用。

而村民按照經(jīng)濟(jì)要求和政治利益的共同性等要素自發(fā)成立的自組織，由于更能代表廣大村民的利益而起到有效維護(hù)農(nóng)村公共秩序的效果，村民自治組織的有序壯大必然能調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的政治興趣，激發(fā)村民參與村民事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督的積極性，從而使村民自治制度朝良性道路發(fā)展。只有具備高度民主理念和意識的自治組織，才能真正擴(kuò)大社會(huì)主義民主，才是從根本上促進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系良性發(fā)展的有效途徑。

第三，用法律來規(guī)制和保障村民自治制度的實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)貫徹實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》，推進(jìn)村民自治制度的實(shí)施，全面擴(kuò)大基層民主是鄉(xiāng)村關(guān)系良性發(fā)展的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對廣大村民的管理應(yīng)依據(jù)法律的規(guī)定有序進(jìn)行，政府要合理發(fā)揮自己的權(quán)威，積極引導(dǎo)村民自治制度在村務(wù)中的合理推進(jìn)，加強(qiáng)對農(nóng)村社會(huì)積極健康發(fā)展的宏觀調(diào)控。

要進(jìn)一步完善法律制度體系，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的各自的權(quán)限范圍，在不同區(qū)域和地方因地制宜的具體完善《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施細(xì)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)能更明確自己的責(zé)任義務(wù)，做到各司其職，為村民自治制度的更好推進(jìn)做好法律保障。

總之，村民自治制度是我國政治體制改革的必然產(chǎn)物，是基層社會(huì)主義政治建設(shè)的客觀要求，具有強(qiáng)大的生命力和發(fā)展前途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要轉(zhuǎn)變治理理念，只在涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)和公益性事務(wù)上發(fā)揮組織和協(xié)助的作用，而村委會(huì)一方面要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行國家在廣大農(nóng)村的各項(xiàng)政策和任務(wù)，另一方面要積極領(lǐng)導(dǎo)和培育農(nóng)村中的公眾自治組織的發(fā)展壯大，從而更自主的來從事村民自治的各項(xiàng)活動(dòng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)只有轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新治理體制，完善法律體系，建立起一種平等互助民主合作的關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)成為良性的互動(dòng)體，在政治意義上實(shí)現(xiàn)“善治”，才能促進(jìn)我國廣大農(nóng)民真正享有民主權(quán)利所帶來的實(shí)惠，創(chuàng)造自己的幸福生活。