李漢才

（作者為河北大學管理學院副教授）

隨著我國老齡人口的增多，如何保障逐漸失去工作能力的老人的生存和生活是人口老齡化所要面對的首要問題。一個重要的解決手段便是人們繳納一定的養(yǎng)老保險，等到年老退休后開始依靠領(lǐng)取保險金來生活，但隨著社會老齡化速度的加快，越來越多的老年人需要領(lǐng)取保險金。此外，由于出生率降低，繳納保險金的年輕人卻沒有相應增多，這也就意味著保險金儲備增加極為緩慢。因此，如何健全養(yǎng)老保險制度，使養(yǎng)老保險金額收支平衡，就成為一個重要的社會難題。

養(yǎng)老保險的財政支持責任分析

財政支持養(yǎng)老保險的理由闡釋。政府代表社會公共權(quán)力，它必須為社會提供一定的公共服務，其中包括社會保障體系的建立。養(yǎng)老保險作為社會保障的一項重要內(nèi)容，政府在其中承擔著重要責任。養(yǎng)老保險制度關(guān)系到全國性的社會保障工作，與個人的其他身份特征有所聯(lián)系，因此要使養(yǎng)老保險體系正常運行，就需要建立一個全國性的、統(tǒng)一的管理體系，制定統(tǒng)一的收付標準與運行渠道。其復雜性與重要性使得私人單位無力承擔如此重大的責任，只能由政府來承擔。此外，政府之所以要承擔養(yǎng)老保險責任，還因為它具有國家權(quán)威性與強制力，能夠通過制定法律來強制性降低養(yǎng)老保險的運行成本。這是市場無法做到的，它還能夠把養(yǎng)老保險制度法律化，保障養(yǎng)老保險運行的各環(huán)節(jié)正常運行并受法律的保護與監(jiān)督。更重要的是，國家具有強大的財政體系支持，能夠在養(yǎng)老保險自身資金出現(xiàn)短缺時及時進行財政上的支持與補充，保證養(yǎng)老保險制度持續(xù)運行，在此過程中，養(yǎng)老保險制度的調(diào)整也成為國家干預社會經(jīng)濟生活的手段之一。

世界各國政府在養(yǎng)老保險制度的建立與運行中都扮演著重要角色，這是因為養(yǎng)老保險制度的正常運行與否關(guān)系著國民經(jīng)濟發(fā)展的好壞，因此政府必須擔負起建設社會養(yǎng)老保障體系的責任，做好社會養(yǎng)老保險的建設工作。這不僅是為公民提供社會養(yǎng)老服務，而且對于國家經(jīng)濟運行有著重要作用。

首先，國家可以通過養(yǎng)老保險來進行社會收入的再次分配。國家征收養(yǎng)老保險費是把公民的初次收入進行集中，在征收過程中，國家根據(jù)個人的收入水平來決定繳納費用的多少，收入多的多繳納，收入少的少繳納。將保險費收集后，國家根據(jù)相關(guān)的養(yǎng)老保險政策，向符合條件的公民發(fā)放保險費，這種基本養(yǎng)老保險制度只是保障公民的基本生活，所有福利待遇并不會很高，但通過這種征收與發(fā)放的過程在一定程度上保證了二次分配的公平性。

其次，養(yǎng)老保險能適當糾正市場失靈。市場機制有著自身缺陷，這是不可改變的，而只可以通過各種政策手段來最大限度地彌補這種缺陷，減少其帶來的危害。社會養(yǎng)老保險中費用的收取與發(fā)放并不都遵循市場等價交換的原則，而且交易雙方一方是民眾一方是政府，雙方的信息資源占有也不對稱，它的運行是屬于市場失靈的范疇，需要政府財政進行彌補以糾正這種失靈，保證其正常運轉(zhuǎn)。

最后，養(yǎng)老保險制度的實施是為了防止公民個人的短視行為。養(yǎng)老保險制度的實質(zhì)是國家將公民現(xiàn)在收入的一部分進行征收，當公民符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險金條件時，再根據(jù)當時的生活水平發(fā)放一定的保險金以保障其生活。這是犧牲個體現(xiàn)期的部分收入來應對未來消費，也是一種長期投資行為。國家以法律形式來規(guī)定個體通過各種渠道繳納養(yǎng)老保險，是為了避免個體只熱衷于短期投資，著眼于目前消費水平的提高而忽略未來養(yǎng)老問題的發(fā)生。政府有能力也有責任參與到社會養(yǎng)老保險的制度建設之中，保證養(yǎng)老保險制度的正常運行。

政府是社會養(yǎng)老保險責任的重要承擔者之一，但在整個社會養(yǎng)老保障體系中，還需慎重考量政府應承擔多重的責任。歐債危機爆發(fā)的一個重要原因便是政府在社會福利保障體系中承擔了過多責任，導致財政赤字不斷攀升。由此可以看出，如果政府在養(yǎng)老保險體系中承擔過多責任，則可能會給國家財政帶來較大風險，而承擔太少又不足以保證整個制度的持續(xù)運行，因此政府應合理把握在養(yǎng)老體系中承擔責任的分量。

財政支持養(yǎng)老保險的具體內(nèi)容。一是制度設計。制度是保障一項事業(yè)正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與保障，養(yǎng)老保險制度的合理與否不僅直接關(guān)系到養(yǎng)老保險體系的整體運行成果，更關(guān)系到整個社會老年人的的生活與社會的穩(wěn)定和諧。所以在養(yǎng)老保險制度的建構(gòu)之初就應從民生角度出發(fā)，動用各方力量來構(gòu)建和完善此制度，并隨著社會的發(fā)展變化對其進行調(diào)整；二是法律體系的構(gòu)建。社會養(yǎng)老制度在一定程度上是具有強制性的，因此其運行需要國家法律的保障，這樣才能夠發(fā)揮出養(yǎng)老保險對于保障社會穩(wěn)定與人民生活的民生作用。養(yǎng)老保險這種制度的法律權(quán)威性又是通過政府來實現(xiàn)的，因而政府要積極支持社會養(yǎng)老的立法工作；三是兜底人角色。養(yǎng)老保險金是由國家通過專門賬戶來運行的，但從目前情況來看，養(yǎng)老保險金自身的運轉(zhuǎn)很難完全滿足社會養(yǎng)老金的支付需求，因而此時便需要國家財政來進行財政資金的支持。養(yǎng)老保險的持續(xù)、健康運轉(zhuǎn)離不開國家財政這一兜底人角色；四是監(jiān)管者。養(yǎng)老保險事關(guān)大筆公共資金的運轉(zhuǎn)與流通，因此需要一定的監(jiān)管制度對養(yǎng)老保險的日常工作進行監(jiān)管，保證其按照法律程序正常運行，并保證資金流動的合法性；五是實施者。政府既擔負著養(yǎng)老保險制度的制定又擔負著其實施責任，而且隨著社會老齡化的加重，養(yǎng)老保險體系在社會的運轉(zhuǎn)中越來越重要，而政府作為養(yǎng)老保險制度的實施者，它所擔負的社會責任也更加重要。

中國財政支持養(yǎng)老保險支出風險的防范對策分析

優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老保險支出效率?，F(xiàn)在世界各國的養(yǎng)老制度基本上可分為以下三個層次：一是較為基本和基礎(chǔ)性的，由國家提供的養(yǎng)老保險制度；二是由企業(yè)參與養(yǎng)老的保險制度，一般是企業(yè)拿出一部分資金來為其職工繳納部分的保險金，根據(jù)養(yǎng)老保險層次不同而繳納不同金額，但一般有相關(guān)政策固定繳納比例，屬于公司的福利性政策；三是公民個人的購買和繳納活動，一般是由相關(guān)商業(yè)保險公司兜售各種類型的養(yǎng)老保險金，然后公民個人根據(jù)需要進行購買，相當于一種儲蓄投資。

目前，這三個層次的養(yǎng)老保險在中國是平行共存的。中國由國家來組織和實施的養(yǎng)老保險覆蓋范圍已較為廣泛，但是根據(jù)不同環(huán)境有所區(qū)分，在農(nóng)村主要是實行農(nóng)村養(yǎng)老保險，而在城鎮(zhèn)之中的養(yǎng)老保險主要分為一般企業(yè)單位的養(yǎng)老保險和政府事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，而且現(xiàn)在已開始實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，其保險制度基本覆蓋了從業(yè)或非從業(yè)的所有城鎮(zhèn)居民。而中國的企業(yè)為職工繳納一定養(yǎng)老保險的制度自20世紀90年代初便開始施行和推廣，迄今已有較大發(fā)展，但與國外相比還存在一定差距，在承擔保險費用的金額比例、相應的法律法規(guī)建設和繳納費用的運營等方面都還有不完善之處。

第三層次是依照公民的個體意愿來購買一些養(yǎng)老保險，相比前者所具有的一定福利性特質(zhì)。這一層次的養(yǎng)老保險完全是商業(yè)性質(zhì)的保險，是個體為了在老年能夠獲得更多保金的一項提前投資，一般保險公司運用這些繳納的保險金去進行相應的投資，獲得更多的盈利，以保證未來養(yǎng)老保險金發(fā)放金額的充足。雖然目前這三個層次的保險在中國都存在，但是第三層次的商業(yè)養(yǎng)老保險金制度并沒有得到良好的發(fā)展。其原因主要在于：一是中國人家庭觀念較為強烈，秉持傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的心理，不論是從心理上還是經(jīng)濟上都很難接受自己去買商業(yè)養(yǎng)老保險來保證老年生活；二是我國的第三方養(yǎng)老保險制度并不完善，運營宣傳不到位，人們認識不到購買商業(yè)養(yǎng)老保險所能帶來的收益與保障。要想緩解未來國家財政對于養(yǎng)老保險的支出壓力，國家應鼓勵企業(yè)參與職工的養(yǎng)老保險建設，并制定多種政策來促進商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，一方面逐步提高商業(yè)養(yǎng)老保險的管理水平；另一方面通過相關(guān)政策來鼓勵人們購買商業(yè)養(yǎng)老保險，分散國家養(yǎng)老保險金額不足的壓力。

多渠道籌集養(yǎng)老保險資金。養(yǎng)老保險之所以給財政帶來風險，主要是因為其在支付現(xiàn)金時出現(xiàn)短缺不足，這種短缺的出現(xiàn)主要歸結(jié)于我國養(yǎng)老保險制度設計的不合理。我國的養(yǎng)老保險制度原先為現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即由現(xiàn)在從事一定工作并交納一定養(yǎng)老保險金的人來支付已退休人員的保險金發(fā)放。但現(xiàn)在國家在養(yǎng)老保險制度上開始實行具有中國特色的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，即把養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，而在此轉(zhuǎn)變過程中并沒有解決轉(zhuǎn)軌的成本問題，這就造成在養(yǎng)老保險體系內(nèi)部挪用個人賬戶險金去保證社會養(yǎng)老保險金的正常支出。

多方籌集養(yǎng)老保險儲備金額，一是可以盡可能地擴大參保人數(shù)，讓更多的人參與養(yǎng)老保險，不斷有新的保險金流入養(yǎng)老保險體系內(nèi)，同時國家也要嚴查拖欠養(yǎng)老保險金繳納或偷漏保費的情況；二是國家可以拿出部分國有資產(chǎn)來充實養(yǎng)老儲備金，把部分國有股份拿來抵充保險金，讓其通過控股分紅來獲得保險金額；三是國家通過發(fā)行一定的“社保公債”來籌集部分資金作為現(xiàn)在能夠支付的養(yǎng)老保險金，當然實行的前提是利用政府權(quán)威來保證這部分公債能夠增值；四是，可以通過發(fā)行類似福利彩票的形式來籌集資金，鼓勵社會組織或成員進行慈善捐贈，以彌補養(yǎng)老保險儲備金的不足。因此，國家應在養(yǎng)老保險金的籌集上實行多渠道籌集，積極制定政策鼓勵各方支持養(yǎng)老保險制度，以緩解養(yǎng)老金額不足所帶來的財政收支不平衡的壓力。

加強養(yǎng)老保險基金的管理水平。首先，增加基金的保值增值能力。隨著老齡化問題的加劇，養(yǎng)老金額的缺口日益增大。國家必須把部分收納的養(yǎng)老保險費用進行投資以獲取一定的收益，實現(xiàn)保險金的保值增值，這樣才能夠在將來彌補巨大的養(yǎng)老保險資金發(fā)放需求。目前這一養(yǎng)老保險金的增值工作主要是由全國社會保障基金理事會來運作和管理。2000年，全國社會保障基金理事成立全國社會保障基金，這部分基金主要來自企事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險費，理事會把這部分基金交易專門的金融投資機構(gòu)進行增值管理。經(jīng)過十余年的運作，基金金額數(shù)目在不斷增長，基金的組成也更加多元化，本來主要以國家財政撥款為主，現(xiàn)在除了一定的財政撥款外，還有國家股份參與以及彩票公益金等。此外，在增值方式上更為多樣化，既有固定收益的投資，也有風險股票投資，還包括對實業(yè)的投資和現(xiàn)金等價物的投資等。多樣化的投資方式讓基金獲得有效的保值和增值，為養(yǎng)老金的支付做出巨大貢獻。

同樣作為養(yǎng)老金重要來源之一的基本養(yǎng)老保險基金在保值增值上情況卻不容樂觀。如何有效地運作養(yǎng)老保險基金，讓其實現(xiàn)增值和保值，是目前面對巨大的養(yǎng)老金收支差距時需要考慮的問題。在這一方面，我們可以借鑒和學習智利的養(yǎng)老金運作模式。智利在20世紀70年代同樣面臨著養(yǎng)老資金不足的狀況，勉強用“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式來維持養(yǎng)老保險體系的運作，但在20世紀80年代，智利政府出臺了新的養(yǎng)老保險制度，即政府不再進行保險金的投資運作，而是直接給參保人員建立一個養(yǎng)老基金賬戶，其所繳納的保險金由私營基金管理公司來經(jīng)營。這些基金管理公司從中收取一定的管理費用，同時政府引入競爭機制，讓參保人自主選擇基金運營公司。因此各家基金運營公司更加積極的運作這些基金，讓參保人獲取更多的利益，以此來吸引更多的參保人員來選擇自己的公司，進而抽取更多的管理費用。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，這項制度不但逆轉(zhuǎn)了原本養(yǎng)老保險資金的短缺狀況，減輕了政府的財政壓力，而且投保人員也獲得了更好的養(yǎng)老保險金待遇。

中國的養(yǎng)老保險金的運作一直是由國家來管理和運作，出于安全性的考慮，國家對其也很少進行風險投資，這使巨額的資金只能等待貶值，造成資源浪費。中國其實也可以借鑒智利的管理模式，適當引入市場競爭機制，將養(yǎng)老保險金的運作交由一定數(shù)量的基金運作公司進行管理。政府在此過程中只要把握好基金運作公司的準入標準以及監(jiān)控好基金的收益率，以對目前的基金運作公司做出一定的調(diào)整。這樣不僅能夠節(jié)省國家進行養(yǎng)老保險基金運作所投入的人力物力，還能讓養(yǎng)老保險金得到較大增值，有效緩解當前養(yǎng)老保險資金不足給國家財政帶來的壓力。

其次，建立養(yǎng)老保險物價聯(lián)動調(diào)節(jié)機制。為了平衡社會經(jīng)濟不穩(wěn)定給養(yǎng)老保險金帶來的沖擊，多數(shù)國家都制定了一定的養(yǎng)老金調(diào)整機制。這種養(yǎng)老金的調(diào)整目前主要有兩種依據(jù)：一是根據(jù)社會消費水平來調(diào)整；二是根據(jù)人們的工資收入來調(diào)整。根據(jù)社會的消費水平來調(diào)整，主要是為了預防社會的通貨膨脹，其目的是養(yǎng)老金能夠不貶值，以保證老人的基本生活。但在社會經(jīng)濟發(fā)展較高的水平下，這種制度并不保證老人能夠同樣享受到社會發(fā)展的成果。后者根據(jù)工資收入來調(diào)整，這就減輕了在職者繳納更多險金的壓力。但有些國家是綜合考慮這兩種情況，例如瑞士的養(yǎng)老保險金的調(diào)整就是綜合考慮目前的消費水平和工資水平進行參考調(diào)整。

再次，適度調(diào)整養(yǎng)老金替代率。目前我國的養(yǎng)老金替代率情況不一，一般國家機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率較高，能達到85%以上，而且這些單位的退休人員拿到的退休金甚至要比一般單位的職員薪資還要多。這部分資金大多是由國家財政來擔負的，給國家財政帶來不小壓力，而一般企業(yè)單位養(yǎng)老金的代替率只有50%左右，且水平不高。因此，要減輕養(yǎng)老制度給財政的壓力，國家應適當調(diào)整養(yǎng)老金的替代率，根據(jù)一定的工資水平變動情況來調(diào)整老金替代率水平，但如果超出國家的財政負擔水平，則要適當下調(diào)退休金水平。此外，機關(guān)事業(yè)單位的員工也應與一般企業(yè)類似，個人與企業(yè)也應承擔部分資金繳納，這樣就會平衡國家事業(yè)單位與社會一般企業(yè)之間的養(yǎng)老金替代水平。

最后，近年來國家日益重視農(nóng)村養(yǎng)老保險的普及和推行。每年對于農(nóng)村進行大量的財政補貼和投入，其實也是中國加入WTO的一個必然發(fā)展。WTO規(guī)定成員國必須通過“綠箱”政策來對農(nóng)業(yè)進行補貼，發(fā)達國家一般是通過對農(nóng)民本人進行一定扶持和補貼，而我國在WTO談判中僅將補貼率定位不高于8.5%，這遠低于發(fā)達國家的水平。我國加入WTO時間并不長，因此應在發(fā)展過程中更好地利用其規(guī)則，加大對農(nóng)業(yè)還有農(nóng)民的補貼力度，堅持“以人為本”，對農(nóng)民本身進行投資和補貼?？梢岳脤r(nóng)民的養(yǎng)老金優(yōu)惠政策來減少成員國之間交往的損失，同時減輕國家財政對于農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的支付力度和政府的財政壓力，有效防范財政支持養(yǎng)老保險所帶來的風險。