劉思陽

天津師范大學

京津冀大都市區(qū)治理分析

劉思陽

天津師范大學

京津冀大都市區(qū)治理是我國社會主義和諧社會建設的重要戰(zhàn)略部署?，F(xiàn)階段，京津冀大都市區(qū)治理還存在著治理理念滯后、治理主體單一、缺乏法制觀念、行政制度障礙和行政經(jīng)濟區(qū)制約區(qū)域發(fā)展等問題。我們要在立足國情的情況，在創(chuàng)新精神的指導下加強治理理念，健全法律制度，建立專門機構。

京津冀；大都市區(qū)；新區(qū)域主義

一、京津冀大都市區(qū)治理的瓶頸

1.區(qū)域治理體系不完善

（1）治理理念滯后

京津冀大都市區(qū)的治理理念還停留在傳統(tǒng)的區(qū)域管理理念，只重視基礎設施建設，輕視社會環(huán)境、人文素養(yǎng)、管治層面的重要性。一方面，基礎設施在建設完以后缺乏維護和修理的過程，資源配置不當；另一方面，單純追求經(jīng)濟發(fā)展，把GDP的增長作為衡量政府和官員業(yè)績的主要指標，這就造成了以犧牲資源和環(huán)境為代價，片面的經(jīng)濟發(fā)展。近年來京津兩地的霧霾天氣引起了各界的關注，這就是落后的治理模式的惡果。不僅造成了資源的浪費還導致了經(jīng)濟發(fā)展倒逼環(huán)境治理的不良現(xiàn)象。

（2）治理主體單一

政府以行政和法治手段成為區(qū)域治理的單一性治理主體。非政府團體和民間社會組織作為區(qū)域治理主體只是停留在理論階段，缺少實際運行的機制，而政府出于社會穩(wěn)定和政治的思考，往往對于社會自治組織的行動實施相關的限制和嚴格規(guī)定，使得此類組織治理活動缺乏主體性和自主性。因此政府相比其他治理主體擁有絕對性的權力，“尋租行為”應運而生，產(chǎn)生了利益集團和利益既得者，造成了社會資源在某些人或某些機構手中過度飽和現(xiàn)象，嚴重影響了區(qū)域治理進程。

（3）法律制度滯后

現(xiàn)階段我國的大都市區(qū)治理還沒有專門的法律規(guī)章制定，往往是根據(jù)先前的行政法和經(jīng)濟法來裁定。法律制定不能跟上時局發(fā)展的趨勢和現(xiàn)實情形，不能保障區(qū)域治理的合法性和公平性。

2.行政管理制度障礙

京津冀地區(qū)行政區(qū)域劃分明確，且各行政區(qū)域各自為政，阻礙了區(qū)域內(nèi)資源互通有無，不利于大都市區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)同合作。這主要表現(xiàn)為兩個方面：

（1）自上而下的行政體制。京津冀大都市區(qū)實行自上而下的層次行政體系，橫向的協(xié)調(diào)機制存在著嚴重的不足。與柏林和勃蘭登堡兩州地位平等的局面相比，我國政府的運作原則是下級政府圍繞著上級政府的指令行事，上級政府除了管理本層的行政事務還要同時負責下級政府的相關事務，這為下級政府之間的交流合作帶來了制度上的阻礙。上級政府對下級政府事務的了解做不到全面、詳盡、精準，一方面增加了行政運行和行政決策的成本，另一方面造成行政決策效率低下；

（2）人事任用制度。我國公務員任用體制的原則是“對上負責”，這就造成了基層政府的“相互阻隔的橫向關系”和“相對順從的縱向關系”1。這種任用制度使公務員在意識上自然而然的產(chǎn)生了一種“附屬感”，辦公人員在處理有關跨區(qū)域問題時表現(xiàn)出不積極、不負責的行為，造成了行政效率低下。

3.行政區(qū)經(jīng)濟制約京津冀大都市區(qū)治理

近年來行政區(qū)經(jīng)濟逐漸發(fā)展成“諸侯經(jīng)濟”，不利于各行政區(qū)之間經(jīng)濟交流，這與經(jīng)濟全球化的趨勢是相逆的?！爸袊蠖际袇^(qū)行政組織和管理矛盾的實質(zhì)是各種利益的沖突”。2北京不愿意國家政策偏向于河北和天津，不愿意把自己的資源分給其他區(qū)域。河北地區(qū)長期在京津兩地的“虹吸效應”下，急于發(fā)展本地經(jīng)濟，寄希望于國家政策的調(diào)整，而河北省本身不是鐵板一塊，各市縣之間同時存在著利益沖突。

二、完善京津冀大都市區(qū)治理體系

1.加強和完善京津冀大都市區(qū)治理理念

第一，采用各種手段，比如行政法令、組織教育等形式，改變他們只以發(fā)展經(jīng)濟為目標的意識，增強行政主體的合作意識，在區(qū)域協(xié)作發(fā)展上達成共識。第二，強調(diào)區(qū)域治理主體多元化，形成政府、市場、企業(yè)、社會組織、公民個人共同治理的局面。戴維·漢密爾頓曾指出：“區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關系的協(xié)作過程，盡管公私伙伴關系并不必然構成一個完整的區(qū)域治理，但正式的或非正式的公私伙伴關系是區(qū)域治理的必要組成部分?！闭谝庾R上真正接受、支持和鼓勵非政府組織的協(xié)作治理。這樣也可以做到治理主體之間的相互監(jiān)督。

2.制定統(tǒng)一的區(qū)域合作治理法律體系

十八大提出“全面推進依法治國，完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！钡聡趨^(qū)域治理領域方面的立法起來模范作用。為了促進區(qū)域經(jīng)濟結構協(xié)調(diào)發(fā)展，德國專門制定了“地區(qū)經(jīng)濟的框架計劃”，這是德國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)典之作，它具體規(guī)劃出區(qū)域間資源的分配規(guī)則、數(shù)量和方式。在具體操作方面表現(xiàn)為：第一，以《憲法》為基本框架，根據(jù)最新的理論體系和實際情況制定相應的法律體系，一方面對行政和經(jīng)濟壟斷進行懲罰，另一方面規(guī)定出三地在區(qū)域協(xié)調(diào)治理過程中的具體權責；第二，完善執(zhí)法方式，轉變過去單一性質(zhì)的行政手段，行政手段多樣化，強制性手段和彈性手段相結合。

3.建立專門的京津冀大都市區(qū)治理協(xié)調(diào)機構

中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀認為：“我設想，國務院可不可以搞一個區(qū)域政策委員會，其作用包括制訂規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域政策、發(fā)起共同基金等，它是一個議事性機構，而不是職能部門。如果在國務院層面有這樣一個機構，那對協(xié)調(diào)三地政府的工作將會十分有利?！边@個專門機構的組成人員應包括國務院的下派人員和三地政府相關的專業(yè)人員。特別指出的是，這個機構還應該包含部分專業(yè)學者、民間社會組織和公民個人，這樣一方面可以加強信息的準確性，增強決策的科學化、民主化，另一方面可以為治理主體多元化提供制度方面的保障。

4.提倡京津冀大都市區(qū)治理的創(chuàng)新性

黨的十八大指出：“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展?！蔽覈┙蚣降貐^(qū)具有本地的實際情況，我們在借鑒國外經(jīng)驗的同時還要注意本國國情。

[1]唐燕.大都市區(qū)區(qū)域管治比較——柏林—勃蘭登堡與北京[J].城市問題,2009年10期第68～74頁.

[2]唐燕.柏林-勃蘭登堡都市區(qū):跨區(qū)域規(guī)劃合作及協(xié)調(diào)機制[J].城市與區(qū)域,2009年16卷第1期,49～54頁.

[3]全永波.基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析[J].中國行政管理,2012年第4期,78～81頁.

劉思陽，女，漢族，1990年9月，內(nèi)蒙古烏海市人，天津師范大學，碩士研究生，中外政治制度專業(yè)。

注釋

①李金龍，雷娟.國外大都市區(qū)治理模式及其對中國的有益啟示[J].財經(jīng)問題研究，2010（08）.

②劉君德.論中國大陸大都市區(qū)行政組織與管理模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟地理，2001,21（2）：203.