韓凌峰+李鑫健

摘要：本文結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況，對(duì)《上海市海上搜尋救助管理辦法》的特點(diǎn)進(jìn)行了闡述，同時(shí)圍繞該辦法對(duì)海上專業(yè)救助隊(duì)伍的影響和要求進(jìn)行了系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上提出了專業(yè)救助隊(duì)伍應(yīng)采取的積極措施，對(duì)于促進(jìn)上海地區(qū)的海上搜救工作更好發(fā)展具有積極的作用。

海上搜尋救助工作作為國家應(yīng)急管理工作的重要組成部分，是避免和減少人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失的最后一道海上屏障。海上搜救工作難度大、危險(xiǎn)程度高，行動(dòng)涉及面廣，需要社會(huì)各方面力量的廣泛參與，才能確保搜救整體成效。且其中各方權(quán)利義務(wù)、法律地位等一直未有規(guī)范文件來指導(dǎo)海上搜救工作。因此，堅(jiān)持“依法搜救”的要求和呼聲也越來越高。

為更好地做好上海地區(qū)的海上搜救工作，上海市政府公布了《上海市海上搜尋救助管理辦法》（以下簡稱“上海搜救管理辦法”），對(duì)上海水域搜救工作的組織協(xié)調(diào)、預(yù)案建設(shè)、搜救保障、信息發(fā)布、法律責(zé)任等予以了明確。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)“上海搜救管理辦法”的特點(diǎn)進(jìn)行了分析，對(duì)海上專業(yè)救助隊(duì)伍帶來的影響也進(jìn)行了探討，并提出了一些積極的響應(yīng)措施和建議。

一、“上海搜救管理辦法”出臺(tái)的背景和意義

近年來，我國各級(jí)政府都高度重視海上搜救工作，同時(shí)也高度重視海上搜救立法工作，海上搜救立法工作不斷取得突破，繼2007年1月1日國內(nèi)第一部搜救條例----《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》正式施行后，《天津市海上搜尋救助規(guī)定》、《江蘇省水上搜尋救助條例》、《河北省海上搜尋救助規(guī)定》以及《山東省海上搜尋救助辦法》相繼頒布實(shí)施。2013年5月1日，廣東省新修訂的《廣東省海上搜尋救助工作規(guī)定》也正式生效。其他沿海主要省市也正在積極推進(jìn)該項(xiàng)工作，據(jù)了解國家層面的《中華人民共和國海上人命搜尋救助條例》也正在推進(jìn)的過程中。

為更好地做好上海水域的搜救工作，進(jìn)一步提高上海國際航運(yùn)中心建設(shè)服務(wù)和保障能力，2013年7月15日，上海市以政府發(fā)文的形式發(fā)布了《上海市海上搜尋救助管理辦法》（滬府發(fā)[2013]51號(hào)）。

作為上海市地方的搜救法規(guī)，“上海搜救管理辦法”的正式出臺(tái)，通過政府規(guī)范性文件的方式，對(duì)海上搜救的基本原則、組織機(jī)構(gòu)和資源、搜救行動(dòng)和保障以及法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了明確，為建立健全海上搜尋救助體系和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、加強(qiáng)海上搜救能力建設(shè)、及時(shí)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)等提供了法律依據(jù)，極大地提高了社會(huì)公眾參與海上搜救工作的積極性和防范海上風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，也為專業(yè)救助隊(duì)伍參與執(zhí)行海上搜救任務(wù)提供了有效的法律依據(jù)。該辦法的出臺(tái)，對(duì)提高上海水域的搜救成效、促進(jìn)國際航運(yùn)中心保障能力建設(shè)具有重要的意義。

二、“上海搜救管理辦法”的特點(diǎn)

（一）全面規(guī)范了搜救工作程序?！吧虾Ｋ丫裙芾磙k法”利用六章、共計(jì)49條對(duì)搜救辦法的目的、依據(jù)、適用范圍、管理部門、搜救原則、信息發(fā)布權(quán)限、專家咨詢機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、搜救資源、經(jīng)費(fèi)保障、志愿者建設(shè)、應(yīng)急處置、信息發(fā)布、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，為搜救工作參與各方提供了詳細(xì)的指導(dǎo)，涉及海上搜救工作主要工作都有規(guī)范性的描述，幾乎是面面俱到，可以說是目前為止地方搜救規(guī)定中最為全面和完善的，將對(duì)上海海上搜救工作起到很好規(guī)范作用。

（二）進(jìn)一步規(guī)范志愿者建設(shè)工作?！吧虾Ｋ丫裙芾磙k法”與其他各省條例的相同之處是都明確了搜救中心作為搜救志愿者管理管理機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定了“搜救中心應(yīng)當(dāng)對(duì)搜救志愿者進(jìn)行登記、注冊(cè)，實(shí)行統(tǒng)一管理。搜救志愿者應(yīng)當(dāng)服從搜救中心的指揮，開展和參與海上搜救工作”。同時(shí)，為鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與海上搜救工作，還明確“搜救中心應(yīng)當(dāng)定期對(duì)積極參與上海海上搜救工作并作出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)力量進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。此外，還在經(jīng)費(fèi)保障部分，明確了由搜救中心負(fù)責(zé)“海上搜救志愿者搜救知識(shí)和技能培訓(xùn)等工作經(jīng)費(fèi)”;這些舉措，對(duì)于提高社會(huì)力量和搜救支援者參與海上搜救工作的積極性有很好的促進(jìn)作用，促使他們更好發(fā)揮海上搜救工作有益補(bǔ)充的作用。

（三）細(xì)化了搜救經(jīng)費(fèi)支出范圍。

“上海搜救管理辦法”在搜救經(jīng)費(fèi)來源上明確了“市政府安排專項(xiàng)資金，用于上海海上搜救工作，并列入市財(cái)政部門預(yù)算”，同時(shí)，在費(fèi)用使用方面細(xì)化了支出范圍，一是搜救中心日常辦公開支;二是社會(huì)力量參與海上搜救行動(dòng)的適當(dāng)補(bǔ)助;三是市政府批準(zhǔn)的海上搜救演習(xí)、演練和搜救經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助;四是獎(jiǎng)勵(lì)海上搜救先進(jìn)單位和個(gè)人所需經(jīng)費(fèi)（由中央財(cái)政承擔(dān)的，由中國海上搜救中心組織和指揮的重特大海上搜救行動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)除外）;五是社會(huì)救助力量和海上搜救志愿者搜救知識(shí)和技能培訓(xùn)等工作經(jīng)費(fèi);六是重特大海上搜救行動(dòng)后評(píng)估所需經(jīng)費(fèi);七是提升、完善海上搜救管理手段，研究、推廣海上搜救應(yīng)用技術(shù)所需經(jīng)費(fèi);八是專家咨詢機(jī)構(gòu)開展專業(yè)咨詢活動(dòng)必要的行動(dòng)經(jīng)費(fèi)。上述專項(xiàng)資金由搜救中心進(jìn)行管理，實(shí)行?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用、截留。詳盡的規(guī)定，為后續(xù)經(jīng)費(fèi)的支出和使用提供全面的指導(dǎo)，也為資金的規(guī)范支出提供了保證。

（四）明確了條例的時(shí)效性。

與國內(nèi)其他搜救條例、辦法相比，“上海搜救管理辦法”是國內(nèi)相關(guān)條例之中唯一一個(gè)既明確了生效日期、又明確了有效期的地方條例，即“本辦法自2013年9月1日起施行，有效期至2018年6月30日”，這也給后續(xù)的進(jìn)一步調(diào)整完善留有了空間，確保了“上海搜救管理辦法”的科學(xué)性和時(shí)效性。

三、“上海辦法”對(duì)專業(yè)救助單位的影響及應(yīng)對(duì)建議

（一）要進(jìn)一步分析專業(yè)救助隊(duì)伍在上海海上搜救工作中的地位和作用。

“上海搜救管理辦法”明確“上海海上搜救中心是本市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)之一，負(fù)責(zé)本市海上搜救工作的組織、協(xié)調(diào)、指揮。上海海上搜救中心辦公室設(shè)在上海海事局，負(fù)責(zé)搜救中心的日常運(yùn)行管理工作;搜救中心在崇明設(shè)海上搜救分中心，搜救中心可根據(jù)實(shí)際需要，增設(shè)搜救分中心。建設(shè)交通、交通港口、氣象、海洋、漁業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、財(cái)政、公安、環(huán)保、民政等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同實(shí)施本辦法;醫(yī)療、通信、航運(yùn)等有關(guān)企事業(yè)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好相關(guān)工作”。這部分內(nèi)容只對(duì)上海地方的有關(guān)部門職責(zé)進(jìn)行了描述，未對(duì)作為國家海上專業(yè)救助隊(duì)伍的具體工作進(jìn)行相應(yīng)闡述。在條例未出臺(tái)情況下，海上專業(yè)救助隊(duì)伍作為上海搜救中心成員單位之一，接受上海海上搜救中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)并按照職責(zé)開展海上搜救工作。endprint

建議要與上海海上搜救中心進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，全面掌握海上專業(yè)救助隊(duì)伍在“上海搜救管理辦法”生效后角色、地位是否發(fā)生變化，在工作程序、配套措施上主動(dòng)適應(yīng)新形勢、新要求，以便更好地開展海上搜救工作。

（二）要進(jìn)一步規(guī)范專業(yè)救助隊(duì)伍搜救信息發(fā)布工作

“上海搜救管理辦法”中強(qiáng)調(diào)，“搜救中心應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布海上搜救信息。未經(jīng)授權(quán)，其他單位和個(gè)人不得發(fā)布、提供相關(guān)信息”。同時(shí)還在“第五章 法律責(zé)任”的第四十一條（擅自發(fā)布搜救信息處罰）明確“違反本辦法第五條規(guī)定，有關(guān)單位和個(gè)人擅自向社會(huì)發(fā)布或散布海上搜救信息造成不良影響的，由搜救中心責(zé)令消除影響，并建議其上級(jí)主管部門對(duì)責(zé)任人依法追究行政責(zé)任”。

建議相關(guān)部門和人員加強(qiáng)對(duì)“上海搜救管理辦法”的學(xué)習(xí)和理解，在實(shí)際的救助宣傳工作中，正確把握宣傳角度和導(dǎo)向等，應(yīng)本著“多說救助行動(dòng)和成效、不盲目推測事故原因和責(zé)任”等原則開展救助宣傳，避免對(duì)專業(yè)救助隊(duì)伍救助工作的開展造成不利局面和對(duì)地方政府構(gòu)成社會(huì)輿論上的壓力。

（三）要進(jìn)一步加強(qiáng)與搜救中心的溝通與交流。

“上海搜救管理辦法”中在很多地方都要求要與搜救中心保持緊密溝通，諸如“承擔(dān)海上搜救任務(wù)的單位和個(gè)人接到執(zhí)行海上搜救任務(wù)的指令后，應(yīng)當(dāng)立即行動(dòng)，并接受搜救中心（或現(xiàn)場指揮）的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮。接受搜救任務(wù)指令的單位和個(gè)人有正當(dāng)理由不能執(zhí)行海上搜救任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告搜救中心。參加海上搜救的船舶、設(shè)施、航空器未經(jīng)搜救中心同意，不得擅自退出海上搜救行動(dòng);確需退出的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)搜救中心批準(zhǔn)”;“參加搜救行動(dòng)的單位和個(gè)人在接到搜救中心搜救指令行動(dòng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向搜救中心報(bào)告通信聯(lián)系方式、抵達(dá)現(xiàn)場時(shí)間、現(xiàn)場氣象海況及其他情況”等等。

在實(shí)際工作中，由于海上專業(yè)救助隊(duì)伍作為國家、交通運(yùn)輸部的專業(yè)救助隊(duì)伍，同時(shí)還承擔(dān)著除上海海區(qū)之外其他海區(qū)的搜救工作和國家交辦的各項(xiàng)應(yīng)急保障任務(wù)，與搜救主管部門難免會(huì)出現(xiàn)救助力量調(diào)遣和使用方面的分歧，建議與搜救中心主動(dòng)、及時(shí)、有效地溝通，主動(dòng)通報(bào)其他任務(wù)執(zhí)行情況，增進(jìn)相互了解、理解和支持，營造良好的救助工作氛圍，確保完成各項(xiàng)救助任務(wù)。

（四）要合理處置實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練與救助值守的關(guān)系

在地方的搜救條例中，上海、江蘇、山東、天津等地的條例都明確要求“參與搜救值班的船舶、航空器、人員應(yīng)當(dāng)處于待命狀態(tài)，并保持通訊暢通，未經(jīng)搜救中心同意，不得從事與人命救助無關(guān)的活動(dòng);承擔(dān)海上搜救任務(wù)的單位和個(gè)人接到執(zhí)行海上搜救任務(wù)的指令后，應(yīng)當(dāng)立即行動(dòng)，并接受搜救中心（或現(xiàn)場指揮）的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮”。并在法律責(zé)任方面明確：違反上述相關(guān)規(guī)定的，將“由搜救中心予以通報(bào)，并建議其上級(jí)主管部門依照有關(guān)規(guī)定追究行政責(zé)任;違反海事管理法律法規(guī)的，由海事管理機(jī)構(gòu)依法給予行政處罰”。這些規(guī)定都要求參與搜救值班的力量不得從事與人命救助無關(guān)的活動(dòng)，在實(shí)際工作中，海上實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練是維持專業(yè)救助隊(duì)伍專業(yè)技能非常重要措施，也是訓(xùn)練工作必不可少的主要組成部分，對(duì)于保證日常救助工作成效具有重要的促進(jìn)作用。所以，在保證救助值班待命工作的同時(shí)，專業(yè)救助隊(duì)伍肯定要開展一些實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練工作。

建議進(jìn)一步加強(qiáng)與搜救中心等部門的溝通，爭取搜救主管部門對(duì)專業(yè)救助隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練工作的理解和支持，在保證救助值守的情況下，適時(shí)、適量開展一些必需的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練工作，盡量避免實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練與救助值守工作的沖突。

（五）要進(jìn)一步規(guī)范救助志愿者管理工作

“上海搜救管理辦法”中第二章<海上搜救機(jī)構(gòu)和資源>第九條（搜救中心職責(zé)）第十二款中提出：搜救中心負(fù)責(zé)組建、管理海上搜救志愿者隊(duì)伍。本條明確由搜救中心負(fù)責(zé)組建并管理海上搜救志愿者隊(duì)伍。在實(shí)際情況中，專業(yè)救助隊(duì)伍也在開展救助志愿者建設(shè)相關(guān)工作，且因?yàn)槠鸩皆绲仍颍驹刚呓ㄔO(shè)取得了一定成效，本條對(duì)專業(yè)救助隊(duì)伍開展海上搜救志愿者工作可能會(huì)產(chǎn)生一定影響。

建議進(jìn)一步研究專業(yè)救助志愿者組建和管理現(xiàn)狀，分析與搜救中心組建、管理志愿者隊(duì)伍的異同點(diǎn)，進(jìn)一步明確專業(yè)救助志愿者隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想和發(fā)展規(guī)劃等，確保救助志愿者工作規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

（六）要合理爭取海上搜救相關(guān)經(jīng)費(fèi)

“上海搜救管理辦法”在搜救經(jīng)費(fèi)來源上明確了“市政府安排專項(xiàng)資金，用于上海海上搜救工作，并列入市財(cái)政部門預(yù)算?！辈⒓?xì)化使用范圍。對(duì)照其中各條，沒有一條對(duì)國家專業(yè)救助隊(duì)伍參與地方的應(yīng)急搜救行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障情況進(jìn)行闡述，這也是對(duì)專業(yè)救助隊(duì)伍當(dāng)前經(jīng)費(fèi)缺少的不利之處。

建議在實(shí)際工作中加強(qiáng)與搜救中心在經(jīng)費(fèi)、預(yù)算編制方面的溝通，請(qǐng)地方政府酌情考慮國家專業(yè)隊(duì)伍參與地方搜救演習(xí)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、提升完善海上搜救管理手段、研究推廣海上搜救應(yīng)用技術(shù)等經(jīng)費(fèi)，希望上海市政府及相關(guān)部門在經(jīng)費(fèi)方面給予支持和補(bǔ)助，以促進(jìn)專業(yè)救助隊(duì)伍更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（七）要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)

近年來，各級(jí)政府都對(duì)海上搜救工作給予了高度重視，各級(jí)政府也紛紛出臺(tái)了各種地方的搜救條例，作為國家海上專業(yè)救助隊(duì)伍，建議在開展海上救助工作、積極融入地方應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的同時(shí)，要加強(qiáng)搜救工作相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，確保日常值班待命和救助工作的開展做到“有理、有據(jù)、有序”，促進(jìn)救助工作健康、有序發(fā)展。

海上搜救工作是一項(xiàng)綜合、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要參與搜救各方的共同努力，更需要社會(huì)各界關(guān)心與支持，“上海搜救管理辦法”的出臺(tái)為上海地區(qū)海上搜救工作的規(guī)范、有序開展奠定的堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，營造了良好的輿論環(huán)境，也為依法搜救提供明確的指導(dǎo)，將為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。endprint