文/向立力

住宅物業(yè)管理規(guī)定適用民事審判的啟示

文/向立力

2010年12月23日，市十三屆人大常委會對《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）進行了修訂。由于許多內(nèi)容與業(yè)主行使民事權(quán)利密切相關(guān)，《規(guī)定》施行后得到了較好的實施，民事審判中也經(jīng)常被引用，這在地方法規(guī)中是不多見的。因此，筆者認(rèn)為對法院適用《規(guī)定》的案例進行梳理，可能有助于拓寬思路。

經(jīng)過在“中國審判法律應(yīng)用支持系統(tǒng)（最高人民法院司法行政裝備管理局、人民法院出版社和北京大學(xué)法制信息中心共同開發(fā)）”，以及“中國裁判文書網(wǎng)”兩個數(shù)據(jù)庫中進行檢索，截止2014年7月，本市三級法院作出的裁判文書中，法院在說理部分明確引用了《規(guī)定》的案件有百余件，若算上當(dāng)事人援引《規(guī)定》作為訴請或抗辯的法律依據(jù)的案件，則超過200件，筆者選擇了其中較典型的案件，按照《規(guī)定》條文的順序列舉說明如下：

案例一：確認(rèn)居委會調(diào)解物業(yè)糾紛的效力。業(yè)委會與物業(yè)公司之間產(chǎn)生糾紛，居委會曾經(jīng)多次介入糾紛協(xié)調(diào)，并且主持雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，但部分業(yè)主不認(rèn)可該協(xié)議，并堅持將物業(yè)公司訴至法院。法院審理后，援引《規(guī)定》第三十一條關(guān)于居委會設(shè)立的人民調(diào)解委員會可以依法調(diào)解物業(yè)管理糾紛的規(guī)定，確認(rèn)了前期調(diào)解協(xié)議的效力，要求各方應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行。

案例二：確認(rèn)物業(yè)管理和業(yè)委會用房的權(quán)屬。建設(shè)單位將原規(guī)劃確定的物業(yè)管理和業(yè)委會用房中的一部分出售獲利，業(yè)委會訴請法院撤銷該行為，確保全體業(yè)主對相關(guān)用房的權(quán)屬。法院審理查明，規(guī)劃確定的上述房屋面積大大超出了《規(guī)定》第三十八條關(guān)于物業(yè)管理和業(yè)委會用房的面積標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)單位因而不愿意交付業(yè)主使用。鑒于此，法院按照《規(guī)定》第三十八條關(guān)于該用房面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對系爭房屋進行分割，面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的房屋屬物業(yè)管理和業(yè)委會專屬，其余房屋則由建設(shè)單位所有。

案例三：對前期物業(yè)費承擔(dān)主體的推定。業(yè)主起訴建設(shè)單位，認(rèn)為房屋買賣合同中沒有關(guān)于前期物業(yè)費的約定，因此根據(jù)《規(guī)定》第45條，這筆費用應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位承擔(dān)。法院審理后認(rèn)可了第45條的規(guī)定，但由于系爭費用發(fā)生于《規(guī)定》施行之前，而此前上海地方法規(guī)中沒有這一規(guī)定，故駁回業(yè)主訴請。

案例四：確認(rèn)進戶表前供水管道的維護義務(wù)。業(yè)主與供水公司供水合同糾紛案中，位于業(yè)主室內(nèi)的進戶水表前端管道損壞后，供水公司拒絕維修致使房屋受損，業(yè)主起訴要求供水公司賠償。供水公司認(rèn)為該部分管線在業(yè)主房屋內(nèi)部，理應(yīng)由業(yè)主自行維護。法院根據(jù)《規(guī)定》第54條關(guān)于供水、供電、供氣等專業(yè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)分戶計量表和分戶計量表前管線、設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護責(zé)任的規(guī)定，判令供水公司承擔(dān)維修義務(wù)。

案例五：物業(yè)服務(wù)企業(yè)追討物業(yè)費。這類案件數(shù)量很多，案情類同。一般是物業(yè)公司起訴業(yè)主，要求清償欠付的物業(yè)管理費，業(yè)主則以物業(yè)公司提供服務(wù)不符合合同約定為由提出抗辯。法院認(rèn)為，業(yè)主主張物業(yè)公司履行物業(yè)管理職責(zé)中存在管理瑕疵的，屬涉及小區(qū)全體業(yè)主的重大事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意才能作出決定。故即使原告存在如被告所稱的管理問題的，亦應(yīng)通過前述程序作出決定并主張權(quán)利。不能作為被告一戶拒付物業(yè)管理費的理由。因此，法院一般先援引《規(guī)定》對物業(yè)服務(wù)合同對全體業(yè)主的約束力予以確認(rèn)，進而支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)的訴請。

上面這些案例的一個共同特點是，裁判文書不是在援引法律的同時援引《規(guī)定》作錦上添花之用，而是切實將《規(guī)定》作為裁判的核心依據(jù)或唯一依據(jù)。也可以說，這些案例所涉及的民事關(guān)系均屬于法律未作明確規(guī)定，而由地方立法作補充規(guī)定的情形。筆者回顧案例所引條文的立法過程發(fā)現(xiàn)，這些條文并非無心插柳之筆，而是常委會結(jié)合上海實際，反復(fù)權(quán)衡后主動發(fā)力的結(jié)果。因此，裁判文書中沒有出現(xiàn)法官釋法勉強適用條文的現(xiàn)象，相反，法官對條文的理解符合立法本意。結(jié)合對這些案例的分析，筆者嘗試對當(dāng)前地方立法工作提出以下設(shè)想，求教于各位讀者。限于篇幅，僅談核心觀點。

第一，地方開展民事方面立法的空間。圍繞地方開展民事立法的可行性，有兩種觀點持保留態(tài)度。一是認(rèn)為《立法法》第八條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定中明確，民事基本制度只能由法律進行規(guī)定，故地方立法調(diào)整民事關(guān)系可能面臨立法權(quán)限上的風(fēng)險；二是認(rèn)為我國民事法律已經(jīng)比較完備，實踐中又有大量司法解釋，故不存在大的制度空白。先看第二個觀點。結(jié)合前引案件不難看出，地方制定民事方面法規(guī)的空間是存在的，單看法院在民事審判中頻繁引用地方法規(guī)這一現(xiàn)象，就足以說明法官找法過程中遭遇了法律空白，轉(zhuǎn)而在地方法規(guī)中尋求支持。畢竟法律要覆蓋一般情況，條文難免趨于原則，無法囊括民事關(guān)系的方方面面，這為地方法規(guī)視本地實踐設(shè)定一些民事規(guī)則留下空間。再看第一個觀點，《立法法》第八條規(guī)定“基本民事制度”只能由法律規(guī)定。換言之，基本之外的“非基本民事制度”即是留待地方法規(guī)調(diào)整的空間。因為基本之外必有其他，否則就無所謂基本。當(dāng)然，這只是邏輯推演，現(xiàn)實中《立法法》并未明示何為“基本”，“非基本”也就失去了參照，變得難以把握。但這不是地方立法回避民事關(guān)系的理由，反而應(yīng)當(dāng)是需要去積極探明的富礦，否則就可能失去一大片作為的空間。

第二，地方法規(guī)中民事法律規(guī)范的建構(gòu)思路。盡管一時還難以廓清非基本民事制度的內(nèi)涵、外延，但結(jié)合上述案例，還是能隱約看出地方法規(guī)在建構(gòu)民事法律規(guī)范時，可以遵循的思路。

首先，可以圍繞民間生活經(jīng)驗作出規(guī)定，這是案例一帶來的啟示。民間調(diào)解在我國傳統(tǒng)悠久，自古就有鄰里糾紛由鄉(xiāng)紳調(diào)解的傳統(tǒng)。當(dāng)前，居委會調(diào)解民間糾紛的能力很強，但其調(diào)解范圍不明確，致使經(jīng)其調(diào)解達(dá)成協(xié)議的效力也不確定?！度嗣裾{(diào)解法》沒有明確調(diào)解委員會調(diào)解糾紛的范圍，依法理，凡當(dāng)事人自愿提交的民事糾紛，調(diào)解委員會均有權(quán)調(diào)解。但相比于法理，司法實踐更愿意援引明確的法條作為裁判依據(jù)，《規(guī)定》明確調(diào)解委員會可以調(diào)解物業(yè)糾紛，為法院確認(rèn)該調(diào)解協(xié)議的效力提供了支持。

其次，可以圍繞特別具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行確認(rèn)，這是案例二和案例四帶來的啟示。案例二中的物業(yè)管理和業(yè)委會用房標(biāo)準(zhǔn)，是一項需要因地制宜作出規(guī)范的內(nèi)容，法律不會涉及。上海的實際情況是，建設(shè)單位侵占該類用房的現(xiàn)象一度較為普遍，過去發(fā)生爭議只能由法官酌情分配?！兑?guī)定》直接把面積配置標(biāo)準(zhǔn)寫入法條后，處理該類房屋權(quán)屬糾紛有了依據(jù)。案例四中水管維護義務(wù)的分配問題也很具體，依法理屬合同約定的內(nèi)容。但是考慮到與體量龐大的公用事業(yè)企業(yè)相比，業(yè)主一方缺少談判議價能力，《規(guī)定》對管線維護義務(wù)直接作出傾向于業(yè)主的規(guī)定，有利于維護業(yè)主權(quán)利，從判例看，法院對此顯然也是贊同的。

再次，可以在法律空白處明確一些推定規(guī)則，這是案例三帶來的啟示。物業(yè)出售前，提供前期物業(yè)服務(wù)的單位只能由建設(shè)單位選擇，業(yè)主不參與協(xié)商卻要承擔(dān)后果，存在利益失衡的可能?！段餀?quán)法》未作規(guī)定，國務(wù)院《物業(yè)管理條例》則要求建設(shè)單位將前期物業(yè)服務(wù)合同納入房屋購買合同對業(yè)主明示，但不納入的后果未作明確，留下了制度空白。《規(guī)定》第45條在法律、行政法規(guī)基礎(chǔ)上確立了一個推定規(guī)則，房屋購買合同中沒有明示前述內(nèi)容時，物業(yè)費就由建設(shè)單位承擔(dān)，這就兼顧了利益平衡。案例五中法院雖以法無溯及力為由未適用該條，但并不否認(rèn)這一推定規(guī)則本身。

復(fù)次，地方民事立法分配權(quán)利義務(wù)要謹(jǐn)慎，不打破平衡。針對業(yè)主拖欠物業(yè)費的問題，《規(guī)定》審議期間曾考慮過一個備選方案，即業(yè)主欠繳物業(yè)費時，物業(yè)公司可向房地產(chǎn)登記機構(gòu)要求限制業(yè)主轉(zhuǎn)讓相關(guān)物業(yè)。審議中，常委會認(rèn)為現(xiàn)有訴訟制度下，物業(yè)企業(yè)已具備充足的維權(quán)途徑，備選方案過度保護了物業(yè)企業(yè)，故沒有采納這一方案。案例五說明，即使業(yè)主以物業(yè)企業(yè)服務(wù)不到位作為拒繳物業(yè)費的抗辯理由，物業(yè)企業(yè)依然能夠贏得追討物業(yè)費的訴訟，業(yè)主的抗辯被要求依法另行主張，這印證了常委會放棄備選方案時所持謹(jǐn)慎態(tài)度的正確性。

以上思路雖以《規(guī)定》為例，但不限于物業(yè)管理，可以推而廣之適用于地方立法調(diào)整民事關(guān)系時的各個領(lǐng)域，當(dāng)前常委會正在審議的消費者權(quán)益保護條例就有大量調(diào)整民事關(guān)系的條文存在，不妨多作些探索和嘗試。

第三，地方立法權(quán)限的再思考。過去，地方立法于行政管理領(lǐng)域發(fā)力較多，然隨著國家法律的完善，地方性法規(guī)設(shè)定行政管理措施的空間逐步收窄。今后，地方立法在立項上如果依舊堅守行政管理領(lǐng)域，那么可供調(diào)整的對象將會很有限。而除了民事關(guān)系之外，對《立法法》第八條各項再作一番斟酌，是否可尋得地方立法空間上的進一步拓展？例如，第八項所列舉的“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，是否也表明存在非基本的財政、稅收、金融和外貿(mào)制度的空間？事實上，這些領(lǐng)域里一直存在著中央與地方的事權(quán)分配，地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項似不應(yīng)屬于基本制度范疇，地方立法可嘗試在這些范疇內(nèi)作出更明確的規(guī)定，并更好地回應(yīng)當(dāng)前上海體制與機制創(chuàng)新過程中，對法律依據(jù)的迫切需求。再如，第九項所列舉的“訴訟和仲裁制度”，“制度”之外是否有作“具體規(guī)定”的空間？當(dāng)前困擾司法機關(guān)的送達(dá)難、執(zhí)行難、取證難，若能有地方立法的推動，或許能得到一定程度的緩解。