軟實(shí)力“現(xiàn)代化”與“協(xié)商機(jī)制”全能主義治理模式已無法維系

郎友興

全能主義國(guó)家的治理模式盡管在一定時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生驚人的治理效力，但同時(shí)也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的窒息、國(guó)家對(duì)社會(huì)的嚴(yán)密管制等后果，造成社會(huì)自組織秩序的徹底摧毀和對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力的全面依賴

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被有關(guān)學(xué)者稱之為我國(guó)的第五個(gè)現(xiàn)代化。如果我們將此放在近代以來中國(guó)民族-國(guó)家建構(gòu)、現(xiàn)代化建設(shè)的歷程來看的話，那么，將其稱為第五個(gè)現(xiàn)代化是相當(dāng)恰當(dāng)?shù)模移湟饬x也是不言而喻的，恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“四個(gè)現(xiàn)代化”。因此，接下來的重點(diǎn)自然是如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文從大眾參與、協(xié)商機(jī)制角度切入。

中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩個(gè)維度

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重要的命題包含著兩個(gè)維度，一是現(xiàn)代民族-國(guó)家建構(gòu)，另一個(gè)是現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)。

所謂國(guó)家治理，主要涉及到的是國(guó)家基本制度安排與運(yùn)行的問題，國(guó)家治理體系指的是各種治理制度、機(jī)制之間的關(guān)系。只有基本制度安排合理得當(dāng)，國(guó)家治理才能有效地得以實(shí)現(xiàn)。但是，對(duì)于中國(guó)的國(guó)家治理及其體系來說，有其特殊的內(nèi)涵與意義，那就是，中國(guó)的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是中國(guó)現(xiàn)代民族-國(guó)家（nation-state）建構(gòu)的問題。從現(xiàn)代民族-國(guó)家建構(gòu)來看，1840年英國(guó)人的槍炮聲警醒了千年的中華帝國(guó)，使其陷入到深重的國(guó)家危機(jī)之中，同時(shí)也就是英國(guó)人的槍炮聲將中國(guó)送至建構(gòu)現(xiàn)代民族-國(guó)家的門檻之前。自那以后，中國(guó)進(jìn)入到現(xiàn)代民族-國(guó)家建構(gòu)的艱難而曲折的歷程之中。晚清以來，中國(guó)一直行進(jìn)在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的征途中。辛亥革命推翻清朝，建立民國(guó)，創(chuàng)設(shè)民主共和制度，辛亥革命后建立的南京臨時(shí)政府是“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的雛形”，是構(gòu)建“現(xiàn)代中國(guó)”的第一次偉大嘗試。盡管經(jīng)過先賢們的努力，中國(guó)已經(jīng)走出了古典帝國(guó)，但是，現(xiàn)代民族－國(guó)家建構(gòu)的任務(wù)至今仍未得到充分的完成。正如已故的美國(guó)芝加哥大學(xué)鄒讜教授所指出的，盡管辛亥革命后中國(guó)建立起了亞洲第一個(gè)共和國(guó)家，但是，支配中國(guó)二十世紀(jì)的卻是一個(gè)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”（totalism）的政治結(jié)構(gòu)。新中國(guó)成立以來，我們更是建立起世界上少見的超強(qiáng)的國(guó)家“利維坦”。

全能主義國(guó)家的治理模式當(dāng)然有驚人的治理效力，但出現(xiàn)了極其嚴(yán)重的不良后果，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的窒息，國(guó)家對(duì)社會(huì)的嚴(yán)密管制，造成社會(huì)自組織秩序的徹底摧毀和對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力的全面依賴。全能主義國(guó)家的治理模式顯然是一種非常態(tài)的治理模式，事實(shí)上也無法長(zhǎng)期維系。因此，黨的十一屆三中全會(huì)以后，在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)重新走上建設(shè)“現(xiàn)代國(guó)家”的道路。黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，可以說是這個(gè)任務(wù)的繼續(xù)，并且將其推到前所未有之高度。從習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)家治理的講話中，也不難看出這一點(diǎn)：“我們之所以決定這次三中全會(huì)研究全面深化改革問題，不是推進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域改革，也不是推進(jìn)幾個(gè)領(lǐng)域改革，而是推進(jìn)所有領(lǐng)域改革，就是從國(guó)家治理體系和治理能力的總體角度考慮的?！庇纱丝梢?，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)于深化改革具有總體性的意義。

從現(xiàn)代化建設(shè)或運(yùn)動(dòng)的維度來看，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被稱之為我國(guó)的第五個(gè)現(xiàn)代化。實(shí)際上，已有學(xué)者指出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是以“現(xiàn)代化”的要求來衡量的，因而屬于“現(xiàn)代化”的基本范疇?，F(xiàn)代化是中國(guó)近代以來國(guó)家發(fā)展進(jìn)程的另一個(gè)軸心。近代以來，中國(guó)努力進(jìn)行現(xiàn)代化，但是，現(xiàn)代化進(jìn)程曲折而艱難，屢屢被打斷，致使中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程延誤了長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)，直到中華人民共和國(guó)成立后，中華民族再次啟動(dòng)了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之夢(mèng)。這個(gè)夢(mèng)被具體表述為“工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化” 的“四個(gè)現(xiàn)代化”。它是1950年代后中國(guó)共產(chǎn)黨及中華人民共和國(guó)所提出的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。改革開放后，鄧小平同志重提“四個(gè)現(xiàn)代化”，但是他逐步認(rèn)識(shí)到“四個(gè)現(xiàn)代化”不是現(xiàn)代化的全部?jī)?nèi)容，還應(yīng)該包括社會(huì)主義精神文明和社會(huì)主義民主建設(shè)等內(nèi)容。因此，1987年黨的十三大之后，“四個(gè)現(xiàn)代化”的語詞逐漸不提了，代之則是“社會(huì)主義現(xiàn)代化”，并提出了三步走的發(fā)展戰(zhàn)略。可以看出，黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是對(duì)以往“四個(gè)現(xiàn)代化”的完善和發(fā)展。如果說“四個(gè)現(xiàn)代化”所追求的是硬實(shí)力，那么國(guó)家治理現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家軟實(shí)力的“現(xiàn)代化”。“第五個(gè)現(xiàn)代化”的提出，可以說社會(huì)主義現(xiàn)代化理論一次新的發(fā)展。

治理能力現(xiàn)代化需要建立在制度性權(quán)力基礎(chǔ)之上，公民參與、民主協(xié)商、群眾參與成為題中應(yīng)有之義

無論從現(xiàn)代民族-國(guó)家建構(gòu)，還是現(xiàn)代化本身的維度來說，中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，說到底，就是現(xiàn)代國(guó)家制度的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本身是一個(gè)總體性的問題，是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性的工程，涉及到多個(gè)方面的建設(shè)，但是，有三個(gè)方面卻是相當(dāng)關(guān)鍵的：國(guó)家政治權(quán)力的制約與監(jiān)督（即習(xí)近平總書記在黨的十八大召開不久的一次講話中所提出的“將權(quán)力關(guān)到制度的籠子里”）、民主制度的發(fā)展與完善、大眾政治參與和公民政治權(quán)利的保障。這三個(gè)方面匯集到一點(diǎn)，核心就是大眾的參與問題。因此，如何讓人民大眾更廣泛而有效地參與國(guó)家治理，提升國(guó)家治理能力是中國(guó)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化一個(gè)極為重要的議題。

學(xué)理上看，大眾參與的重要性、意義是清楚明了的。興起于20世紀(jì)90年代“治理”概念本身就不同于以往的“統(tǒng)治”概念。它更多地強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)管理主體方面的多元性，在手段與方式上強(qiáng)調(diào)權(quán)力或權(quán)威，但某種意義上更突出參與、協(xié)商、談判的重要性。因此，可以看出，治理的核心就是基于多元主體之上的合作共治。在中國(guó)的語境里，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性”，并且需要以制度化形式加以落實(shí)。

協(xié)商機(jī)制：大眾參與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制

大眾參與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的方式、途徑、形式可謂多種多樣，而“協(xié)商機(jī)制”（較之于“協(xié)商民主”，筆者這里更愿意采用“協(xié)調(diào)機(jī)制”，原因，一是“協(xié)商民主”同“政治協(xié)商”中的“協(xié)商”、英文文獻(xiàn)中的deliberative democracy有著說不清理還亂的情況，二是在中國(guó)的地方治理經(jīng)驗(yàn)中用“機(jī)制”更準(zhǔn)確，更能夠體現(xiàn)其過程性，如此等等）則是一個(gè)重要的機(jī)制。本文擇“協(xié)商機(jī)制”（協(xié)商民主）加以討論之。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次明確把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告之中，而把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告之中，意味著作為一種制度的協(xié)商民主與選舉民主共同構(gòu)成了中國(guó)民主政治的兩翼。事實(shí)上，在復(fù)雜多元的現(xiàn)代社會(huì)，光憑選舉民主的原則和方法無法解決各種社會(huì)問題。實(shí)踐中的民主發(fā)展，有必要采取“選舉＋協(xié)商”模式，即分別發(fā)揮選舉民主和協(xié)商民主各自的優(yōu)點(diǎn)。人民政協(xié)與人民代表大會(huì)是相輔相成的。但是，如果僅僅將人民政協(xié)理解成為在履行協(xié)商民主，而人大則在實(shí)施選舉民主，是不正確的。這種認(rèn)知不僅嚴(yán)重誤解了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，而且也割裂了兩種民主形式的關(guān)系。從世界各國(guó)的政治理論與實(shí)踐來看，任何民意代表機(jī)構(gòu)都是協(xié)商與選舉并重的，有時(shí)協(xié)商占據(jù)多數(shù)的會(huì)期時(shí)間。就我們國(guó)家而言，目前中國(guó)人大有不少環(huán)節(jié)需要完善，如選舉制度與辦法的完善，但某種意義上說，人大制度一個(gè)重要的問題在于人大在議政時(shí)協(xié)商的時(shí)間嚴(yán)重不足、渠道單一和形式主義。而政協(xié)所存在的問題，除了協(xié)商本身外，一個(gè)突出的問題是政協(xié)委員的非代表性。簡(jiǎn)而言之，人大問題在于缺乏協(xié)商性，而政協(xié)問題則是其選舉性的缺失。此外，一講到協(xié)商，人們常常會(huì)將其與政協(xié)聯(lián)系起來。這當(dāng)然沒有錯(cuò)，因?yàn)樵谥袊?guó)的政治制度下，協(xié)商屬于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度。但是，協(xié)商機(jī)制存在于各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域。人類的社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活等都需要協(xié)商。近一些年來，在一些基層形成了一些較為創(chuàng)新并逐漸成熟起來的協(xié)調(diào)機(jī)制。

所謂協(xié)商機(jī)制，就是社會(huì)成員，就公共事務(wù)和事關(guān)公共利益和居民切身利益，或者所發(fā)生的重大問題，進(jìn)行公開的意見表達(dá)、意見交換和討論協(xié)商，以達(dá)成共識(shí)或形成決策的一種民主形式。協(xié)商機(jī)制對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理體系、機(jī)制創(chuàng)新與完善的價(jià)值是顯而易見的。在國(guó)家治理的諸多環(huán)節(jié)中都需要政治協(xié)商。沒有政治協(xié)商的民主是不可以想象的。對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化而言，第一，協(xié)商機(jī)制有助于將國(guó)家治理引導(dǎo)到具有現(xiàn)代民主取向的治理發(fā)展軌道上；第二，協(xié)商機(jī)制有助于民意的吸納、提升政府決策正當(dāng)性、科學(xué)性，從而為國(guó)家治理提供更多的合法性的資源；第三，協(xié)商機(jī)制有肋于培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，建設(shè)一個(gè)和諧的社會(huì)。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要頂層設(shè)計(jì)與底層經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升

無論是當(dāng)下還是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，頂層設(shè)計(jì)固然重要，但是，更為重要的恐怕是要總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)并加以提升，將其上升到國(guó)家和總體性制度的層面，因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)需要基層為依托，為基礎(chǔ)，并且頂層設(shè)計(jì)更需要到回地方層面加以落實(shí)，最終解決與提升地方治理水平，即所謂“一切政治都是地方的”（all politics is local）。

改革開放35年來，我們?cè)诘胤街卫矸矫孀隽舜罅靠少F的探索，同時(shí)在如何積極引導(dǎo)大眾參與到治理的機(jī)制建設(shè)包括協(xié)商積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，在西方國(guó)家，那些熱衷并提供協(xié)商民主的學(xué)者已經(jīng)超越了純理論的論證，越來越多的學(xué)者呼吁協(xié)商民主論者要關(guān)注實(shí)踐，不少國(guó)家、地區(qū)都積極探討、踐行和完善協(xié)商民主的形式，形成了公民會(huì)議、公民陪審團(tuán)、協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)以及社區(qū)對(duì)話等協(xié)商實(shí)踐。我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也先后產(chǎn)生全民健保公民會(huì)議、代理孕母公民共識(shí)會(huì)議、高雄跨港纜車公民共識(shí)會(huì)議、新竹科學(xué)園區(qū)宜蘭基地公民會(huì)議、北投溫泉博物館何去何從－社造協(xié)議公民會(huì)議等協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)。改革開放以來，中國(guó)的基層民主有了相當(dāng)大的發(fā)展，其中一個(gè)重要成果就是各種形式的公民協(xié)商開始萌芽，并展現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中最為引人注目的是溫嶺市“民主懇談會(huì)”，這恐怕是中國(guó)改革開放以來地方層面協(xié)商民主發(fā)展最為突出的成就。以溫嶺“民主懇談會(huì)”為代表的中國(guó)基層、地方公民協(xié)商等協(xié)商民主機(jī)制，已經(jīng)構(gòu)成了協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)的重要來源，必將進(jìn)一步豐富世界協(xié)商民主的實(shí)踐，必將為世界民主政治的發(fā)展作出中國(guó)的貢獻(xiàn)，同時(shí)也必將有助于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)。

總之，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國(guó)必將完成長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的現(xiàn)代民族-國(guó)家制度建構(gòu)和現(xiàn)代化建設(shè)的歷程，使中國(guó)成為一個(gè)成熟、繁榮、富裕的現(xiàn)代民族-國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族企盼已久的“中國(guó)夢(mèng)”。

◆如果說“四個(gè)現(xiàn)代化”所追求的是硬實(shí)力，那么治理現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家軟實(shí)力的“現(xiàn)代化”

◆治理的核心就是基于多元主體之上的合作共治。在中國(guó)的語境里，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性”，并且需要以制度化形式加以落實(shí)

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/嚴(yán)俊 美編/李祥峰