胡明生

西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730030

能源地方立法問(wèn)題研究
——以甘肅省為例

胡明生

西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730030

能源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐，沒(méi)有能源就沒(méi)有我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。國(guó)家層面的能源法律法規(guī)調(diào)整著能源法律關(guān)系的絕大多數(shù)，然而，具體到每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，尚有未能調(diào)整的地方，再者，有的領(lǐng)域尚未制定國(guó)家層面的法律法規(guī)，這就需要制定能源地方性法規(guī)和規(guī)章加以調(diào)整。作為能源大省的甘肅省，水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能資源豐富，能源地方立法的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

能源；地方立法；甘肅省

一、能源地方立法概述

地方立法，指“特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱”1。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)能源地方立法含義尚未有標(biāo)準(zhǔn)表述，研究此命題旨在厘清能源地方立法與其他種類地方立法的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)能源地方立法在地方立法當(dāng)中的特殊作用，為我國(guó)地方能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)力支持，同時(shí)支撐國(guó)家能源戰(zhàn)略更好落實(shí)。筆者認(rèn)為，能源地方立法是指具有地方立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依照法定權(quán)限和程序制定、修改、廢止地方性能源法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。

二、甘肅省能源地方立法現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，甘肅地方能源立法工作從無(wú)到有，從摸索、起步到逐步發(fā)展，不斷提高，不斷完善，立法的數(shù)量愈來(lái)愈多，法規(guī)質(zhì)量也逐步提高，在地方的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定過(guò)程發(fā)揮了重要作用。甘肅省能源地方立法大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段，為20世紀(jì)80年代初到90年代，是甘肅省能源地方立法的初創(chuàng)、探索階段。這一時(shí)期，國(guó)家改革開(kāi)放戰(zhàn)略正式提出，各省各地區(qū)先后將工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，甘肅省作為能源資源大省，承擔(dān)著為其他地區(qū)輸送能源資源的任務(wù)。伴隨地方立法的興起，能源地方立法也開(kāi)始起步，主要體現(xiàn)在其他地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章中，沒(méi)有單獨(dú)的能源地方立法。第二階段，為20世紀(jì)90年代到2010年，是甘肅省能源地方立法的發(fā)展、提升時(shí)期。這一階段，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)快速期，對(duì)能源資源需求量大幅上升，能源出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，個(gè)別能源（如石油，1995年我國(guó)石油已經(jīng)成為凈進(jìn)口國(guó)）已經(jīng)主要依賴進(jìn)口。為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家層面的能源立法出現(xiàn)《節(jié)約能源法》《煤炭法》《可再生能源法》《電力法》《礦山安全法》等法律以及若干行政法規(guī)，地方層面甘肅省除了制定了《甘肅省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，其他主要是為了配合施行這些法律法規(guī)，結(jié)合甘肅省的能源省情制定了相應(yīng)的辦法，如：《甘肅省實(shí)施中華人民共和國(guó)礦山安全法辦法》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法〉辦法》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)煤炭法〉辦法》。第三階段，為2010年——至今，是甘肅省能源地方立法的提高和全面發(fā)展時(shí)期。這一階段，以《甘肅省農(nóng)村能源條例》頒布實(shí)施為標(biāo)志。該條例內(nèi)容全面，對(duì)于加強(qiáng)甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)和管理具有重要意義，能夠促進(jìn)甘肅省農(nóng)村能源合理開(kāi)發(fā)、科學(xué)利用。

三、甘肅省能源地方立法存在的問(wèn)題

總體來(lái)看，目前甘肅省能源地方立法，從立法形式看，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，數(shù)量以一般規(guī)范性文件居多；從立法內(nèi)容上看，涉及水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等能源，同時(shí)，也涉及能源開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括勘探、開(kāi)采、運(yùn)輸以及使用。

分析研究甘肅省能源地方立法，我們發(fā)現(xiàn)甘肅省能源地方立法存在以下問(wèn)題：第一，能源地方立法的目的不明確。第二，能源地方立法文件以一般規(guī)范性文件為主，法律位階低，權(quán)威性不夠，不能有效地保證能源戰(zhàn)略的切實(shí)執(zhí)行，法律的實(shí)施得不到有效保證。第三，地方性法規(guī)缺乏鮮明的地方特色，甘肅是能源大省，能源開(kāi)發(fā)和管理的問(wèn)題也比其他省份更為復(fù)雜，但是能源方面的地方性法規(guī)沒(méi)有結(jié)合本地實(shí)際，更多的是對(duì)法律或行政法規(guī)的轉(zhuǎn)抄、模仿，而且地方性法規(guī)、規(guī)章中對(duì)于能源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏操作性的內(nèi)容，量化指標(biāo)更少，相關(guān)的配套立法也沒(méi)有跟上。第四，從法律規(guī)定看，倡導(dǎo)性規(guī)范多、強(qiáng)制性規(guī)范少。

四、完善甘肅省能源地方立法的建議

能源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐，沒(méi)有能源就沒(méi)有我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。為了保障甘肅省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，甘肅省的能源產(chǎn)業(yè)必須能夠保證能源供應(yīng)。為此，必須完善甘肅省能源地方立法。

（一）明確立法目的。現(xiàn)有的甘肅省能源地方立法立法目標(biāo)不明確，根據(jù)甘肅省的實(shí)際情況，必須完善以推動(dòng)甘肅省節(jié)約能源，提高能源利用效率，促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為目的。

（二）制定修訂現(xiàn)有地方性法規(guī)、規(guī)章，保障國(guó)家法律的貫徹落實(shí)

甘肅省對(duì)國(guó)家能源法律的貫徹落實(shí)主要依靠制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，這些實(shí)施辦法普遍法律位階低，權(quán)威性不夠，不能有效地保證法律的實(shí)施，更不能保證國(guó)家能源戰(zhàn)略的切實(shí)執(zhí)行。因此，第一，將位階低的地方規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)或是地方政府規(guī)章；及時(shí)修訂現(xiàn)有的地方法規(guī)、規(guī)章中已經(jīng)過(guò)時(shí)的規(guī)定。第二，減少倡導(dǎo)性規(guī)范，增加強(qiáng)制性規(guī)范，能源地方立法切實(shí)起到保障甘肅省能源戰(zhàn)略貫徹實(shí)施的補(bǔ)充作用；第三，制定形式多樣的地方立法，完善地方立法體系。

（三）能源地方立法過(guò)程中充分考慮甘肅省地方特色

現(xiàn)有的能源地方立法缺乏鮮明的地方特色，因此，在制定能源地方性法規(guī)或者政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)結(jié)合甘肅省實(shí)際情況，制定具有地方甘肅省地方特色的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。第一，充分考慮甘肅省能源地方特色，不能是簡(jiǎn)單地對(duì)法律或者行政法規(guī)的轉(zhuǎn)抄，甚至是模仿。第二，做好與能源上位法（如《煤炭法》《節(jié)約能源法》）及其他地方性法規(guī)的銜接，合理吸納國(guó)家能源戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等規(guī)范性文件中的規(guī)定。第三，在制定有關(guān)能源開(kāi)發(fā)管理的地方性法規(guī)、規(guī)章時(shí)，不應(yīng)過(guò)于原則，而應(yīng)具體可行，操作性強(qiáng)，量化指標(biāo)多，同時(shí)，相關(guān)的配套立法實(shí)時(shí)跟上。

結(jié)語(yǔ)

從分析研究甘肅省能源地方立法中得出，我國(guó)現(xiàn)階段能源地方立法還尚處在起步階段，能源地方立法數(shù)量少、形式單一、效力低，適用范圍小，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用有限。為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，急需在完善能源地方立法，從數(shù)量上，必須制定并頒布相當(dāng)數(shù)量的能源地方性法規(guī)；從形式上，必須從多種立法形式著手；從效力上，必須制定出與本行政區(qū)域具體情況相符合的地方性法規(guī)；從適用范圍上，制定出適用范圍較廣的能源地方性法規(guī)。

[1]李高協(xié),李亮.《甘肅省地方立法30年回顧》,載《人大研究》,2009(08).

[2]李高協(xié).《地方立法與公眾參與》.甘肅文化出版社。

[3]劉光華等.《甘肅地方經(jīng)濟(jì)立法研究》,蘭州大學(xué)出版社,2008年.

注釋

1周旺生著《立法學(xué)》.法律出版.2004-11-1出版,第151頁(yè)

本文為中央高?？蒲袑ｍ?xiàng)資金資助西北民族大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“能源地方立法問(wèn)題研究——以甘肅省為例”（項(xiàng)目編號(hào)：YCX13043）”研究成果。

胡明生，男，漢族，（1988年8月生），貴州遵義人，現(xiàn)為西北民族大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：能源法