■本刊記者 王運(yùn)寶 付倩倩

“頂層設(shè)計(jì)一定要落地生根”

《決策》：法治政府建設(shè)，基層推動(dòng)和落實(shí)是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。目前，基層的法治政府建設(shè)存在哪些制約和問(wèn)題？

焦鳳君：縣一級(jí)的法制機(jī)構(gòu)還很薄弱，存在很多問(wèn)題?；鶎臃ㄖ茩C(jī)構(gòu)往往財(cái)力不足、活力匱乏。供給和需求是相對(duì)應(yīng)的，在一些地方，相關(guān)法制工作很少，行政復(fù)議案件也不多，這樣一來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)就沒(méi)有法制工作的需求，所以不可能重視。需求不旺盛，供給肯定也會(huì)越來(lái)越弱，造成基層政府法治建設(shè)還比較困難，形成非良性循環(huán)的局面。

另外，考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的積極性不高。部分基層政府還存在用非法治手段追求短期政績(jī)。有一些地方政府，為了招商引資，擅自出臺(tái)所謂的優(yōu)惠政策，甚至違反國(guó)家規(guī)定，實(shí)踐中難以?xún)冬F(xiàn)承諾，造成政府信用嚴(yán)重受損；有的隨意減免應(yīng)收稅費(fèi)，政府財(cái)政收益流失。

有的基層領(lǐng)導(dǎo)為防止被一票否決，而不惜采取一些不合法的手段。實(shí)際工作中有的地方把一票否決的范圍不適當(dāng)擴(kuò)大，有的部門(mén)因?yàn)橐黄狈駴Q的壓力，工作存在過(guò)火和違法的現(xiàn)象，對(duì)依法行政形成嚴(yán)重沖擊，一票否決的做法與依法行政的原則和要求不相符合。

對(duì)話(huà)嘉賓

焦鳳君

安徽省法制辦依法行政指導(dǎo)處處長(zhǎng)

吳昌文

合肥市法制辦副主任

張文軍

含山縣政府辦副主任、法制辦主任

程雁雷

安徽大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)

陳宏光

安徽大學(xué)法學(xué)院教授

方愛(ài)國(guó)

安徽致遠(yuǎn)律師事務(wù)所主任律師

張勁

安徽安泰達(dá)律師事務(wù)所合伙人律師

張文軍：在我們基層看來(lái)，頂層設(shè)計(jì)一定要落地生根，看得見(jiàn)摸得著。依法治國(guó)戰(zhàn)略的貫徹，需要一系列配套機(jī)制和措施來(lái)保障，這是很重要的一個(gè)層面。

在縣一級(jí)政府工作人員中，學(xué)法律專(zhuān)業(yè)的干部占比不高。政策制定了，決定性因素就是干部，干部的法律素養(yǎng)對(duì)推進(jìn)依法行政是很關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題。

再一個(gè)是縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，干事情一定要有人。在市一級(jí)，法制機(jī)構(gòu)是人員獨(dú)立、工作獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)保障獨(dú)立。到了縣級(jí)法制辦，這種薄弱現(xiàn)象就非常突出了。

方愛(ài)國(guó)：地方政府的法治思維還存在一定的欠缺，這是很關(guān)鍵的。出了問(wèn)題，不是按照法律的框架來(lái)處理，很可能是按照以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)化解。作為律師，我對(duì)這一點(diǎn)感觸比較深。

舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，一個(gè)單位遇到一起突發(fā)事件，有些地方領(lǐng)導(dǎo)的想法就是，無(wú)論是什么原因，用什么方式，只要把問(wèn)題處理好就行，這就不是用法治思維處理問(wèn)題。正確的做法應(yīng)該是找到法律依據(jù)，然后來(lái)判斷這個(gè)單位承擔(dān)什么責(zé)任，是不是真的有責(zé)任。

《決策》：目前，很多地方都在自發(fā)自覺(jué)地探索法治政府建設(shè)的路徑，這其中有哪些亮點(diǎn)？

吳昌文：在合肥市，最近創(chuàng)新點(diǎn)很多。比如，行政處罰案件的群眾公議制度，形成了一個(gè)倒逼機(jī)制。執(zhí)法人員面對(duì)的是一個(gè)“法庭”，對(duì)執(zhí)法進(jìn)行考量，執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力得到了極大提高。

執(zhí)法是政府的門(mén)面，是依法行政的最前沿，執(zhí)法不公或違法執(zhí)法造成的影響最?lèi)毫印：芏嗵幜P的自由裁量權(quán)太大，我們把它比喻成一個(gè)橡皮筋，想怎么拉就怎么拉。合肥現(xiàn)在把它分成十個(gè)等級(jí)，按照違法事實(shí)、造成的后果進(jìn)行劃分，在這個(gè)小格子里進(jìn)行處罰，等于把橡皮筋換成了標(biāo)有刻度的鋼尺，這就是自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。

再有，合肥創(chuàng)新的公務(wù)員轉(zhuǎn)任交流、公共資源交易、行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、法律化。下一步，合肥還將加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，推進(jìn)政府法律顧問(wèn)向開(kāi)發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全覆蓋，以及推行規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度，從2015年1月1日開(kāi)始，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布。

“法治政府與法治社會(huì)是互動(dòng)的”

《決策》：“信訪(fǎng)不信法”在有些地方似乎成了民間信條，您怎樣看待信訪(fǎng)制度與法治政府建設(shè)的關(guān)系？

程雁雷：我認(rèn)為法治思維很重要，什么時(shí)候政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員內(nèi)心真正敬畏法、尊重法，法治政府才有希望。

信訪(fǎng)在歷史上是起到過(guò)積極作用的，但因?yàn)閲?guó)家對(duì)信訪(fǎng)制度的重視和老百姓對(duì)信訪(fǎng)結(jié)果的過(guò)多期待，這個(gè)制度在一定程度上出現(xiàn)了異化。信訪(fǎng)是表達(dá)訴求的一種渠道，是調(diào)解矛盾糾紛的一種方式，但它不可能代替法治。

焦鳳君：各級(jí)黨委要依法執(zhí)政，各級(jí)政府要依法行政，老百姓要依法辦事。我在縣里掛職時(shí)，也參加過(guò)接訪(fǎng)，很多跟政府沒(méi)有任何關(guān)系的事情，最后都是政府兜底。歸根結(jié)底，還是信訪(fǎng)一票否決造成的。法治政府和法治社會(huì)是互動(dòng)的，群眾不信法，政府也很難。辦事要依法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，這是一個(gè)相互促進(jìn)的過(guò)程。

《決策》：行政復(fù)議和行政訴訟在法治政府建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用？

陳宏光：行政復(fù)議意義重大，它是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，相當(dāng)于自我糾錯(cuò)，可以撤銷(xiāo)其原有決定。如果這個(gè)糾紛還無(wú)法解決，可以轉(zhuǎn)到行政訴訟上，這就是我們說(shuō)的法律監(jiān)督。行政復(fù)議應(yīng)該是解決社會(huì)矛盾的一個(gè)主渠道，這個(gè)方式方便老百姓，不收費(fèi)，而且必須有一個(gè)書(shū)面結(jié)果，很受老百姓歡迎。

方愛(ài)國(guó)：根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)看，近年來(lái)全國(guó)法院的民事案件量上升的非常多，但真正的行政案件上升是緩慢的。如果民告官的案件有效合理的上升，實(shí)際上對(duì)法治政府建設(shè)也是一種促進(jìn)，對(duì)依法行政向前邁進(jìn)也是一個(gè)助推器。

如果行政訴訟都能真正做到客觀公正，將大大推動(dòng)法治政府建設(shè)。

目前來(lái)講，行政訴訟類(lèi)的案子辦起來(lái)還是比較難的，因?yàn)榱鸽y，審判難，執(zhí)行難。往往律師自身也受到很大壓力，會(huì)有各個(gè)方面的人和關(guān)系打電話(huà)說(shuō)情。

新的《行政訴訟法》明年5月1日施行，修改后增加了很多進(jìn)步的東西，有很多亮點(diǎn)。實(shí)際上，如果行政訴訟都能真正做到客觀公正，將大大推動(dòng)法治政府建設(shè)。

張勁：依法行政開(kāi)展得好不好，應(yīng)該從是否更好地保障公民合法權(quán)利的角度來(lái)考量。保障公民的合法權(quán)利，不僅要有實(shí)體法的保障，更重要的是要保障訴訟權(quán)利。要想推進(jìn)依法行政，完善行政訴訟制度，保障行政相對(duì)人在行政訴訟中的合法權(quán)利應(yīng)該是依法行政的重中之重。否則，不從“民”的角度談依法行政，談建設(shè)法治政府，是本末倒置。

“法治指揮棒要高高舉起”

《決策》：考核指標(biāo)體系是法治政府建設(shè)中不容忽視的組成部分，這方面的工作未來(lái)有什么值得期待的地方？

程雁雷：四中全會(huì)提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。下一步就是要建立一套科學(xué)完整的、可量化、可操作的體系。

吳昌文：現(xiàn)在，依法行政在合肥干部的政績(jī)考核中占5分，以后還將增加分值。法治跟干部的政績(jī)掛鉤，就是法治意識(shí)素養(yǎng)高、依法辦事能力強(qiáng)的干部在同等條件下要優(yōu)先提拔使用。四中全會(huì)之所以做這樣的要求，是因?yàn)楝F(xiàn)在法治建設(shè)很重要，但問(wèn)題很多，很薄弱。地方上很多領(lǐng)導(dǎo)干部把法治喊在嘴上、貼在墻上，沒(méi)有真正抓在手上。所以，今后一定要把指揮棒高高舉起，如果我們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的指揮棒不做一些改變，沒(méi)有硬考核、硬指標(biāo)，法治不可能真正抓起來(lái)。

《決策》：在下一步推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程中，如何創(chuàng)新考核，以及強(qiáng)化對(duì)行政工作人員的培訓(xùn)等？

吳昌文：法治的要求講究依據(jù)的合法性、程序的規(guī)范性、方法的適當(dāng)性、過(guò)程的透明性、結(jié)果的公正性，如何把法治的要求與衡量干部的政績(jī)考核統(tǒng)一起來(lái)，是面臨的新課題?？陀^上說(shuō)，追求GDP是發(fā)展，踐行法治是為了更好地發(fā)展，不要法治的GDP就不是發(fā)展。合肥正在研究制定《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》和考核標(biāo)準(zhǔn)，擬定基本建成法治政府的路線(xiàn)圖和時(shí)間表。

張文軍：應(yīng)該建立一個(gè)長(zhǎng)期的、常態(tài)化的、落地的培訓(xùn)制度，包括新入職的、調(diào)任的公務(wù)人員在內(nèi)，有一個(gè)整體性的法治培訓(xùn)，而不可以是碎片化的、支離破碎的。在公務(wù)員任職期間，每年都要有相應(yīng)的法治課程。在公務(wù)員的晉升過(guò)程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)對(duì)他們的法治意識(shí)、運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題能力的考察。在這方面有突出表現(xiàn)，可以作為提拔的條件。只有將法治引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，并且占有很大分值，才能讓法治思維、法治意識(shí)成為領(lǐng)導(dǎo)干部處理問(wèn)題時(shí)的一個(gè)價(jià)值選擇。