文/李濠江

質(zhì)監(jiān)部門作為一個(gè)長(zhǎng)期從事行政執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)，辦理了大量的行政處罰案件，隨著應(yīng)受處罰的違法行為種類越來(lái)越多，處罰力度也越來(lái)越大，當(dāng)事人抗拒、逃避處罰的現(xiàn)象也不斷增加。但是，法律未賦予質(zhì)監(jiān)部門強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定的權(quán)力，這就使行政處罰決定的執(zhí)行面臨一定的難度。如何正確、適當(dāng)?shù)叵蛉嗣穹ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行直接關(guān)系到質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法的效能和質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視。

概 念

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以在法定期限內(nèi)，依照法律規(guī)定向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，由人民法院進(jìn)行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，從而實(shí)現(xiàn)行政決定所確定義務(wù)的制度。這種制度在《行政強(qiáng)制法》第二條第三款中有直接體現(xiàn)，即行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的重要組成部分。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件包括兩類：一是行政訴訟案件判決或裁定的執(zhí)行，即公民、法人或者其他組織拒絕履行人民法院生效的判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行;二是公民、法人或者其他組織拒不履行行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，在法定期限內(nèi)又不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;由于此類強(qiáng)制執(zhí)行并非因行政審判而發(fā)生，因而被稱為行政非訴執(zhí)行或非訴行政執(zhí)行，質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件就屬于此類。

法律依據(jù)

規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法律主要有三類。一是《行政強(qiáng)制法》。《行政強(qiáng)制法》第五章對(duì)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行作了專門規(guī)定，內(nèi)容涉及申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的主體、范圍、條件、期限，人民法院的管轄、受理、審查、裁定、實(shí)施，強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用等。二是訴訟法，包括《行政訴訟法》和《民事訴訟法》?！缎姓V訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第九十七條，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。因此，《民事訴訟法》也可以作為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)。三是其他涉及行政管理工作的單行法律。例如，《行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。

一部分行政法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行作了規(guī)定。例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十七條規(guī)定：“當(dāng)事人可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議或者不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

在我國(guó)，司法解釋是人民法院審判和執(zhí)行工作的重要依據(jù)。在《行政訴訟法》第66條的基礎(chǔ)上，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行作了較為詳細(xì)的規(guī)定。在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施之前，該解釋為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)體和程序問(wèn)題提供了重要的規(guī)范性依據(jù)。另外，《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》、《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》也都對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)內(nèi)容作了具體規(guī)定。

根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施后，法規(guī)、規(guī)章、司法解釋，以及其他規(guī)范性文件中如有與該法不一致的規(guī)定，一律不再適用。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件、程序就應(yīng)統(tǒng)一適用《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。

一般程序

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序?yàn)椋?/p>

一是作出行政決定?！缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

二是事先催告?！缎姓?qiáng)制法》第五十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”該程序中應(yīng)當(dāng)注意的是：（一）催告書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：1.履行義務(wù)的期限；2.履行義務(wù)的方式；3.涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；4.當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。上述內(nèi)容缺一不可。（二）催告書原則上應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人，以保障當(dāng)事人及時(shí)知悉行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的進(jìn)展程度，便于其行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。當(dāng)事人拒絕接收或者無(wú)法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。除直接送達(dá)外，《民事訴訟法》第七章第二節(jié)還規(guī)定了其他5種送達(dá)方式，即留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)和公告送達(dá)，具體采取何種途徑，可視具體情況而定。（三）送達(dá)催告書的時(shí)間及有關(guān)送達(dá)后的十日的規(guī)定的時(shí)間都在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限之內(nèi)。

三是聽取當(dāng)事人陳述、申辯?！缎姓?qiáng)制法》第三十六條規(guī)定：“當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！甭犎‘?dāng)事人陳述、申辯體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則，通過(guò)該程序以充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在該程序中，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：1.聽取當(dāng)事人的陳述和申辯是質(zhì)監(jiān)部門的義務(wù)，除非當(dāng)事人自愿、明確地表示放棄該項(xiàng)權(quán)利，否則不得以任何借口拒絕或者阻礙當(dāng)事人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。2.質(zhì)監(jiān)部門必須客觀、充分地聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。認(rèn)為當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的應(yīng)當(dāng)采納。3.質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)采納當(dāng)事人意見的實(shí)際情況，對(duì)行政處理決定作出調(diào)整，但不得因當(dāng)事人的陳述和申辯而加重對(duì)其不利的處理。

四是向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。《行政強(qiáng)制法》第五十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：（一）強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；（二）行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；（三）當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；（四）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽名，加蓋行政機(jī)關(guān)的印章，并注明日期?！睂?shí)際工作中，一般提交的材料有：強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書、行政處罰決定書、催告書以及其他案件證據(jù)材料，其中審理記錄等內(nèi)部程序材料一般可以不用提交。

時(shí)限規(guī)定

質(zhì)監(jiān)部門在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程中涉及到多項(xiàng)時(shí)限規(guī)定，特別是其中幾個(gè)重要的期限必須高度重視，否則可能會(huì)因?yàn)槲吹狡诨蚱谙迣脻M而陷入執(zhí)行不能的窘境。

一是當(dāng)事人申請(qǐng)法律救濟(jì)的期限。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以在收到行政決定后60日內(nèi)提起復(fù)議或者3個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟；提起行政復(fù)議后不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。上述法定期限內(nèi)當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)進(jìn)入相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。無(wú)論是當(dāng)事人的申請(qǐng)法律救濟(jì)的期限尚未屆滿或者當(dāng)事人在期限內(nèi)申請(qǐng)進(jìn)入了相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑，質(zhì)監(jiān)部門作出的行政決定都因仍處于未確定的不穩(wěn)定狀態(tài)，而不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。只有當(dāng)事人申請(qǐng)法律救濟(jì)的期限屆滿或相應(yīng)法律救濟(jì)途徑結(jié)束后，質(zhì)監(jiān)部門方能進(jìn)入申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序。

二是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限?！缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)該規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)期限為當(dāng)事人申請(qǐng)法律救濟(jì)的期限屆滿之日起3個(gè)月，如未在該法定期限內(nèi)向人民法院提出申請(qǐng)，質(zhì)監(jiān)部門將由于怠于行使而喪失通過(guò)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定的權(quán)利。

實(shí)際工作中的運(yùn)用

一是不復(fù)議不訴訟的強(qiáng)制執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”該規(guī)定明確了在當(dāng)事人不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提起行政訴訟的情況下申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，也就是說(shuō)該規(guī)定針對(duì)的是非訴行政執(zhí)行。如果當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)提起行政訴訟則不再適用上述規(guī)定。

二是行政復(fù)議后的強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)提起行政復(fù)議進(jìn)入行政復(fù)議程序并非放棄了訴訟的救濟(jì)途徑，而是先選擇復(fù)議的救濟(jì)途徑。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人如果不服復(fù)議決定仍享有起訴的權(quán)利，此時(shí)會(huì)有一個(gè)新的法定起訴期限（15日），在此期限沒(méi)有屆滿前仍屬于法定起訴期限尚未屆滿，不符合人民法院受理申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的條件。只有當(dāng)復(fù)議程序結(jié)束，并在當(dāng)事人新的起訴期限屆滿之后，質(zhì)監(jiān)部門方可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政復(fù)議后的強(qiáng)制執(zhí)行仍然屬于非訴執(zhí)行，而對(duì)于行政復(fù)議后行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，可以認(rèn)為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限是自當(dāng)事人申請(qǐng)法律救濟(jì)的期限屆滿日起三個(gè)月內(nèi)。因此，質(zhì)監(jiān)部門可以在行政復(fù)議程序結(jié)束后法定起訴期限（15日）屆滿日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

三是行政訴訟后的強(qiáng)制執(zhí)行。行政訴訟后質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)與前述情況完全不同。在此情況下，質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的不單是自行作出的行政決定，還是生效的司法判決。已經(jīng)不屬于《行政強(qiáng)制法》所調(diào)整的范圍，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定辦理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八十四條規(guī)定：“申請(qǐng)人是公民的，申請(qǐng)執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為一年，申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)、法人或者其他組織的為180日”。質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在行政判決書發(fā)生法律效力之日起180日內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

另外，在復(fù)議和訴訟過(guò)程中，如果有權(quán)機(jī)關(guān)沒(méi)有決定或裁定停止執(zhí)行，質(zhì)監(jiān)部門可以在可行的范圍內(nèi)繼續(xù)履行執(zhí)行職責(zé)，比如對(duì)查封、扣押的物品依法執(zhí)行沒(méi)收、依法吊銷行政相對(duì)人的許可證等。有的相對(duì)人甚至?xí)鑿?fù)議、訴訟之機(jī)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)逃避執(zhí)行，此時(shí)質(zhì)監(jiān)部門可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。

四是延期、分期繳納罰款情況下的申請(qǐng)執(zhí)行。根據(jù)《行政處罰法》第五十二條的規(guī)定，當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納。質(zhì)監(jiān)部門在執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)因?yàn)楫?dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難而準(zhǔn)予其分期或延期繳納罰款，而其中有很多繳款期會(huì)長(zhǎng)于質(zhì)監(jiān)部門向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限。如果當(dāng)事人在質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限屆滿后由于種種原因不繳納罰款，質(zhì)監(jiān)部門是否還能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行？對(duì)此問(wèn)題不同地方人民法院的觀點(diǎn)不盡相同，質(zhì)監(jiān)部門準(zhǔn)予分期或延期繳納罰款客觀上存在執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。為了防范上述風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮執(zhí)行和解的方式進(jìn)行。

質(zhì)監(jiān)部門可以先在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)由人民法院審理裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，在人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門主持下達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議。通過(guò)執(zhí)行和解協(xié)議明確當(dāng)事人分期或延期繳納罰款的期限，如當(dāng)事人逾期不繳納罰款的可以立即恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。通過(guò)該方式，可以明確當(dāng)事人的履行義務(wù)，最大限度的避免質(zhì)監(jiān)部門因逾期而無(wú)法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，保證行政執(zhí)法履職到位。