□陳驍

地方政府融資平臺是現(xiàn)階段地方政府舉債的主要載體，在我國市場經(jīng)濟(jì)中正扮演著愈來愈重要的角色，為地方建設(shè)籌集了必要的建設(shè)資金，為降低金融危機(jī)的消極影響以及加速我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程都發(fā)揮了積極的作用，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。但與此同時，融資平臺債務(wù)余額的高速增長、治理機(jī)制不完善、舉債方式的不透明等因素所帶來的負(fù)面影響也不可小覷，這也增加了地方政府債務(wù)問題的復(fù)雜程度。厘清地方政府融資平臺的法律屬性，對于明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，加強(qiáng)對地方政府融資平臺的監(jiān)管，完善地方政府債務(wù)的治理有積極的意義。

根據(jù)國發(fā)[2010]19號文所作的官方表述，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，承擔(dān)政府投資項目的融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。因此，地方政府融資平臺具有以下幾方面的法律特征：

第一，發(fā)起主體是地方政府。地方政府融資平臺主要是由地方政府直接出資設(shè)立，因此在成立伊始就帶有明顯的“官方”特質(zhì)。地方政府融資是一種典型的市場化政府經(jīng)濟(jì)行為，地方政府融資平臺則是政府作為特殊主體參與市場活動的載體，是地方政府間接或直接向市場融資的通道。這種“官方”的特性主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是地方政府通過設(shè)立融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對融資平臺的投、融資工作進(jìn)行引導(dǎo)，協(xié)調(diào)聯(lián)系轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)，直接策劃、指導(dǎo)轄內(nèi)的重大項目的融資工作；二是地方政府可以直接任命董事會、監(jiān)事會成員，或是提名高管人員；三是地方政府可以對融資平臺委任財務(wù)總監(jiān)或是財務(wù)負(fù)責(zé)人，融資平臺的財務(wù)與資金調(diào)度需要地方政府金融領(lǐng)導(dǎo)小組同意后方可實施；四是地方政府的財政部門、發(fā)改部門、金融辦可以對融資平臺進(jìn)行監(jiān)督。由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的慣性，我國現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位，政企不分的觀念還沒有根除，不少地方政府融資平臺主要由政府管理，經(jīng)營權(quán)利和融資權(quán)利的獨(dú)立性相對較弱。

第二，在法律地位上是獨(dú)立法人。無論是經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性還是非經(jīng)營性的地方政府融資平臺，除一些特殊單位（如土地儲備中心）為事業(yè)法人外，絕大多數(shù)是按照《公司法》設(shè)立的企業(yè)法人。獨(dú)立的法人資格可以使地方政府融資平臺以自身的名義從事項目建設(shè)、經(jīng)營、管理和對外融資等活動，能夠市場化運(yùn)作，按照市場規(guī)則從事投融資活動。地方政府融資平臺在外觀上是以公司形式存在的主體，其以市場主體的身份承擔(dān)政府職能是其顯著的特征。地方政府融資平臺在法律屬性上為獨(dú)立法人有其必要性，將融資平臺的行為與地方政府之間進(jìn)行有效的隔斷，降低地方政府的風(fēng)險，盡管地方政府可能承擔(dān)“兜底責(zé)任”，但是根據(jù)《公司法》的基本原理，地方政府僅對其出資額承擔(dān)有限責(zé)任。

第三，地方政府融資平臺是特殊法人，其特殊性體現(xiàn)在成立目的的公益性。地方政府融資平臺設(shè)立的主要目的是滿足城市建設(shè)的需要，與一般市場主體相比，最大的特點(diǎn)在于經(jīng)營范圍的特殊性，其在經(jīng)營中承擔(dān)了一定的政府職能。這些均為“市場失靈”的領(lǐng)域，市場中的其他主體一般不愿意或是沒有能力介入，地方政府通過融資平臺提供上述公共產(chǎn)品以彌補(bǔ)“市場失靈”，體現(xiàn)公益性目標(biāo)。但是在實際運(yùn)行中，其公益性目標(biāo)會與盈利性目標(biāo)出現(xiàn)一定程度的沖突。政府融資平臺是企業(yè)法人，具有追逐利益最大化的屬性，企業(yè)化的運(yùn)作方式?jīng)Q定了政府融資平臺在經(jīng)營中必須注重價格和競爭等因素，同樣需要考慮成本和利潤，需要研究如何在降低成本的情況下完成目標(biāo)。但是我們應(yīng)當(dāng)明確的是，公益目標(biāo)是政府融資平臺的首要目標(biāo)，也是其成立與運(yùn)營的目的，盈利性目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從屬于公益性目標(biāo)。

此外，地方融資平臺與地方政府之間的關(guān)系是否可以視為信托關(guān)系值得探索。我國《信托法》第2條規(guī)定：“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為?！笔紫?，地方政府融資平臺是獨(dú)立的法人，符合受托人能以自己的名義從事法律行為的要求。其次，信托是為受益人的利益或者特定目的，這里的受益人和特定目的并沒有明確的指定。受益人可以理解為政府，也可以是地方政府融資平臺，還可以是政府和融資平臺兩者。同理，特定目的可以是政府的目的，也可以是在法律范圍內(nèi)融資平臺的特定目的。再次，信托中的財產(chǎn)權(quán)由委托人過渡到受托人中，受托人享有獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，一旦信托關(guān)系成立，受托人可以自己名義對信托財產(chǎn)進(jìn)行使用、管理和處分，這與政府融資平臺的運(yùn)行原理相符?；谏鲜龇治?，地方政府與融資平臺的關(guān)系可視為一種特殊的信托關(guān)系，將兩者之間的關(guān)系認(rèn)定為信托關(guān)系的積極意義在于避免地方政府的不當(dāng)干預(yù)，有利于政府融資平臺明晰產(chǎn)權(quán)、理順關(guān)系，擺脫政企不分的困境。