□丁伯東

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，如何擔(dān)當(dāng)爭創(chuàng)海南實(shí)踐范例的責(zé)任，為推動科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色崛起，全面加快國際旅游島建設(shè)做出貢獻(xiàn)？最近，筆者圍繞我省推進(jìn)懲防體系建設(shè)的難點(diǎn)問題作了一些調(diào)查研究，對解決這些問題作了一些探討。

推進(jìn)懲防體系建設(shè)難在哪

難點(diǎn)之一：一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)腐敗案件仍然易發(fā)高發(fā)。從我省近年查辦的案件看，國土資源、工程建設(shè)、城市規(guī)劃、醫(yī)藥購銷、政府采購、司法等領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。尤其是國土資源、工程建設(shè)、司法等領(lǐng)域和一些關(guān)鍵崗位腐敗問題更為突出。

難點(diǎn)之二：權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督難仍然是困擾黨風(fēng)廉政建設(shè)的一道難題。一些地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)決策不民主、不按程序和規(guī)矩辦事；一些職能部門審批權(quán)力太集中、自由裁量權(quán)過大等問題比較突出。對于這些問題，部門執(zhí)法監(jiān)督不僅存在不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，而且還存在同體監(jiān)督難的問題；司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往只是程序上的監(jiān)督，很難對實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度雖然比較大，但存在力量不足、同體監(jiān)督難的問題。特別是對“一把手”的監(jiān)督，始終沒有找到有效的辦法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2013年5月，全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處“一把手”違紀(jì)案件470件，占全部立案23.2%；處分508人，占全部處分人數(shù)20.1%。

難點(diǎn)之三：群眾反映強(qiáng)烈的突出問題還沒有從根本上得到解決。近年來，黨和政府高度重視維護(hù)群眾切身利益，重點(diǎn)解決了一批群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前仍然有不少問題未能得到有效解決。如有的地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，盲目開發(fā)、污染環(huán)境；有的地方在開發(fā)建設(shè)中偏重政府利益、開發(fā)商利益，忽視群眾利益；有的地方在土地征用、房屋拆遷、教育收費(fèi)、企業(yè)改制、食品藥品安全等方面損害群眾利益的問題仍然存在；工程建設(shè)違規(guī)招標(biāo)投標(biāo)、私設(shè)“小金庫”等問題屢禁不止。值得注意的是，農(nóng)村“三資”管理使用、宅基地審批、農(nóng)村低保金發(fā)放、農(nóng)村合作醫(yī)療資金管理、專項(xiàng)資金分配以及農(nóng)機(jī)具直補(bǔ)、漁用柴油補(bǔ)貼等方面侵占群眾利益的案件屢屢發(fā)生。

難點(diǎn)之四：干部作風(fēng)問題仍然是一個(gè)久治不愈、糾而復(fù)發(fā)的頑癥。干部作風(fēng)方面的一些問題仍然比較突出，特別是形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等“四風(fēng)”問題在海南仍不同程度存在。有的干部心存僥幸，利用手中權(quán)力謀取私利，僅2012年我們就查處“庸懶散奢貪”等方面案件91件136人。瓊中縣財(cái)政局原局長王某公款吃喝1.5萬元案、?？谑忻捞m區(qū)民政局副局長羅某玩忽職守案、臨高縣新盈鎮(zhèn)龍昆村委會違法收取“贊助費(fèi)”案等就是典型例子。

難點(diǎn)之五：一些反腐倡廉制度流于形式和執(zhí)行不力問題比較突出。

一是缺乏頂層設(shè)計(jì)，起不到應(yīng)有的效果。工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、土地出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等行業(yè)的法規(guī)制度應(yīng)該說很多，也比較完善，但一些法規(guī)制度大多數(shù)是部門制定，不但有的法規(guī)制度相互矛盾，相互沖突，而且因管辦不分，執(zhí)行和監(jiān)督就會成為形式。

二是配套制度不完善，難以形成有效的制約。實(shí)行漁用柴油、造船等補(bǔ)貼政策以來，海洋漁業(yè)部門也制定一些制度和規(guī)定，但有的制度規(guī)定不具體，配套措施不完善。如注冊漁船檔案、造船補(bǔ)貼審批的要件、報(bào)廢漁網(wǎng)指標(biāo)的使用等，都沒有明確的規(guī)范和要求，給一些不法分子以可乘之機(jī)。

三是制度執(zhí)行不力，起不到威懾作用。五年來，我省各級圍繞懲防體系建設(shè)制定的規(guī)定、制度多達(dá)188項(xiàng)，以公務(wù)接待、公車管理制度為例，從中央到地方出臺過不少管理制度，但目前違反規(guī)定的現(xiàn)象仍屢禁不止。以至于有人抱怨，現(xiàn)在不是沒有好的制度，而是一些好的制度沒有得到很好的執(zhí)行。

推進(jìn)懲防體系建設(shè)為何難

（一）認(rèn)識存在偏差。有的地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)對懲防體系建設(shè)的重要性認(rèn)識不到位，與己無關(guān)、感覺懲防體系建設(shè)是“虛東西”“軟任務(wù)”的思想比較突出，沒有把懲防體系建設(shè)與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行有機(jī)地結(jié)合起來，甚至錯誤認(rèn)為規(guī)范制約權(quán)力，是捆住了手腳，出了問題不是認(rèn)真查找權(quán)力運(yùn)行中的漏洞和制度上的問題，而是擔(dān)心損害單位形象、影響政績，對違規(guī)違法行為大事化小，小事化了。這是導(dǎo)致懲防體系建設(shè)推進(jìn)不力，制度措施針對性不強(qiáng)的根本原因。

（二）協(xié)調(diào)配合不夠。懲防體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，一項(xiàng)工作任務(wù)往往涉及幾個(gè)乃至十幾個(gè)相關(guān)部門，有些工作還涉及到干部人事、財(cái)政管理、行政審批、投資體制等深層次改革，組織協(xié)調(diào)難度較大。一方面，個(gè)別牽頭單位不認(rèn)真牽頭、協(xié)辦單位不認(rèn)真協(xié)辦的情況不同程度地存在，各單位相互聯(lián)系溝通少，“鐵路警察”各管一段，各自為戰(zhàn)，牽頭單位難以對任務(wù)落實(shí)進(jìn)行有效監(jiān)管，造成工作難推進(jìn)。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)整體上還不夠有力，還存在著工作方法單一、形式單調(diào)、靈活性不夠等問題。

（三）廉政教育不力。推進(jìn)懲防體系建設(shè)需要全黨全社會共同努力才能完成。廉政宣傳教育不僅要面向機(jī)關(guān)和黨員干部，而且要面向基層、企業(yè)、學(xué)校、農(nóng)村和社區(qū)。而目前我們的廉政教育形式的單一、方法的簡單、宣傳面的狹窄、重點(diǎn)的不突出以及教育評估機(jī)制的不健全，往往造成教育內(nèi)容概念化、形式表面化、手段簡單化，使廉政教育缺乏及時(shí)性、針對性和有效性。大量的事實(shí)表明，忽視廉政學(xué)習(xí)和教育，放松世界觀的改造，是導(dǎo)致腐敗問題的重要原因。

（四）監(jiān)督制約缺失。現(xiàn)行的一些制度規(guī)定不盡合理，加之一些地方和部門黨內(nèi)民主集中制貫徹不力，落實(shí)規(guī)章制度的隨意性大，造成了權(quán)力過分集中乃至個(gè)人專權(quán)的現(xiàn)象，使一些權(quán)力失去監(jiān)督或無法監(jiān)督。職能部門對項(xiàng)目重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象仍很突出，管的部門越多、管的人越多，互相推諉扯皮現(xiàn)象越嚴(yán)重。比如省路橋公司自成立以來，所做的項(xiàng)目從來沒有決算過。再比如對“一把手”監(jiān)督，最有發(fā)言權(quán)的是班子成員和職工群眾，但他們自己的前途命運(yùn)、工作調(diào)整、職務(wù)晉升都由“一把手”主導(dǎo)決定，這就造成他們怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，不敢發(fā)表不同意見和觀點(diǎn)，最終使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。同時(shí)，由于社會監(jiān)督機(jī)制不完善，群眾監(jiān)督機(jī)制不健全，公眾監(jiān)督渠道狹窄，從而客觀上造成了監(jiān)督難。

（五）統(tǒng)籌改革滯后。目前推進(jìn)改革工作大多由各有關(guān)部門主導(dǎo)和推進(jìn)，而這些改革大都涉及這些部門自身的利益和部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使得這些部門在一定程度上存在著不愿改、不想改的心理。加之體制機(jī)構(gòu)改革不徹底，一些原本屬于市場調(diào)節(jié)的職能仍包攬?jiān)谡种?，這直接影響到政府職能的根本轉(zhuǎn)變；行政審批制度改革還不夠深入，審批項(xiàng)目依然較多，審批行為還不夠規(guī)范，自由裁量的空間還比較大；市場體制改革不夠完善，市場配置資源的作用發(fā)揮不夠充分。這些都為腐敗現(xiàn)象的發(fā)生提供了條件。

推進(jìn)懲防體系建設(shè)的對策建議

黨的十八大提出，要堅(jiān)持中國特色反腐倡廉道路，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。目前要加大治標(biāo)工作力度，形成威懾，通過治標(biāo)，解決深層次問題。這不僅是新時(shí)期加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措，而且也是推進(jìn)懲防體系建設(shè)的努力方向。

（一）要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，爭創(chuàng)具有海南特色的懲防體系實(shí)踐范例。

一要搞好統(tǒng)籌規(guī)劃。要對當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)存在的突出問題進(jìn)行認(rèn)真梳理，從法規(guī)制度建設(shè)、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，提出推進(jìn)懲防體系建設(shè)的具體措施。

二要堅(jiān)持分類構(gòu)建。重點(diǎn)結(jié)合地區(qū)、部門特點(diǎn)，以改革的思路，圍繞權(quán)力運(yùn)行、執(zhí)法監(jiān)督、法規(guī)制度建設(shè)、民主公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分門別類找出問題，提出解決的辦法。要針對行政審批中存在的突出問題，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，減少審批事項(xiàng)，健全完善審批事項(xiàng)、審批流程、完成時(shí)限等要素的公開制度；要針對公共資源交易中存在的問題，加快推進(jìn)全省統(tǒng)一公共資源交易市場建設(shè)，健全完善公共資源交易、市場管理、執(zhí)法監(jiān)督等制度措施；要針對經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、財(cái)政資金管理、人事制度及社會管理等領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，深化體制機(jī)制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，形成制約機(jī)制。

三要突出海南特色。要充分利用海南特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，著力解決上位法制約反腐倡廉建設(shè)的一些突出矛盾和問題。如工程建設(shè)項(xiàng)目審批程序繁多的問題，必須大力推進(jìn)業(yè)務(wù)主管部門強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定，減少審批事項(xiàng)、明確責(zé)任、強(qiáng)化執(zhí)法，從法律層面解決重審批、輕監(jiān)管的問題，構(gòu)建海南反腐倡廉建設(shè)的新品牌。

（二）要狠抓干部作風(fēng)建設(shè)，營造廉潔從政的良好環(huán)境。要以黨的群眾路線教育實(shí)踐活動契機(jī)，以貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定和省二十條規(guī)定為切入點(diǎn)，以推進(jìn)庸懶散奢貪專項(xiàng)治理工作為抓手，深入推進(jìn)干部作風(fēng)建設(shè)。要通過“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，著力解決干部作風(fēng)上存在的吃拿卡要、玩風(fēng)過盛、遇事相互推扯、不敢擔(dān)當(dāng)、門難進(jìn)、臉難看、對群眾反映的問題漠不關(guān)心等突出問題。要建立健全干部作風(fēng)建設(shè)的長效機(jī)制，完善監(jiān)督制約的法規(guī)措施，把執(zhí)行政治紀(jì)律、堅(jiān)定理想信念、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定和省二十條規(guī)定等情況，作為干部考核、選拔任用的重要依據(jù)。要加大問責(zé)力度，對不作為、慢作為、亂作為，以及不正確履行職責(zé)、作風(fēng)漂浮、官僚主義等行為，導(dǎo)致誤事、壞事、在群眾中造成惡劣影響的干部，發(fā)現(xiàn)一起，要嚴(yán)肅查處一起，絕不姑息遷就，確保中央和省委關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)有關(guān)規(guī)定得到真正落實(shí)。

（三）要發(fā)揮案件查辦和專項(xiàng)治理的治本功能，著力解決深層次的問題。首先要加大案件查辦工作力度，堅(jiān)決懲治各種腐敗行為。對發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的違紀(jì)違法案件、嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的案件，發(fā)生在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件要嚴(yán)肅查處。在形成威懾力量的同時(shí)，剖析這些案件存在的深層次問題，為推進(jìn)懲防體系建設(shè)提供決策依據(jù)。其次要針對群眾反映強(qiáng)烈的突出問題開展專項(xiàng)治理，特別是對一些重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域長期存在的一些突出問題，要進(jìn)行集中整治，完善法規(guī)制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)懲防體系建設(shè)。當(dāng)前要緊扣推進(jìn)“科學(xué)規(guī)劃年”、“項(xiàng)目建設(shè)年”活動，重點(diǎn)開展國土、海域岸線、森林、水資等重點(diǎn)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，切實(shí)解決存在的突出問題。繼續(xù)深化“小金庫”專項(xiàng)治理，在鞏固黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位治理成果的基礎(chǔ)上，抓好社會團(tuán)體、國有和國有控股企業(yè)“小金庫”治理工作，著力構(gòu)建防治“小金庫”長效機(jī)制。

（四）完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要強(qiáng)力推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，認(rèn)真梳理權(quán)力運(yùn)行中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善監(jiān)督制約機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、懲戒機(jī)制，防止權(quán)力尋租，遏制腐敗問題的發(fā)生。要大力推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開透明，積極推行電子政務(wù)、網(wǎng)上辦公、政務(wù)公開、信息公開、程序公開，完善政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)，將政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦事程序、辦事指南、法律法規(guī)等信息在政府網(wǎng)站上發(fā)布，便于群眾監(jiān)督。要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，完善民主集中決策機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督檢查，探索建立重大項(xiàng)目決策專家咨詢、公開聽證制度；進(jìn)一步完善績效考核制度，提高行政效能。要加大巡視工作力度，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力水平，強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用；要進(jìn)一步整合監(jiān)督資源，努力形成黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督統(tǒng)籌互補(bǔ)機(jī)制。

（五）要強(qiáng)化主體責(zé)任，推進(jìn)懲防體系建設(shè)工作落實(shí)。一是各級黨委、政府要履行主體責(zé)任，堅(jiān)持把懲防體系建設(shè)同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作一起研究，一起部署，一起落實(shí)，一起檢查。各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行第一責(zé)任人的“一崗雙責(zé)”職責(zé)，堅(jiān)持“兩手抓，兩手都要硬”，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。二是各級職能部門要履行推進(jìn)責(zé)任。各級黨委、政府的職能部門特別是懲防體系建設(shè)的牽頭單位和協(xié)辦單位要充分發(fā)揮職能作用，一方面，要把承擔(dān)的任務(wù)融入本部門本行業(yè)的實(shí)際工作之中，深入查找容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)，有針對性地提出預(yù)防和治理措施。另一方面，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，通過建立協(xié)商溝通機(jī)制、情況通報(bào)機(jī)制和信息反饋機(jī)制，著力形成既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又密切配合、通力協(xié)作的良好局面。三是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要履行組織協(xié)調(diào)責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要全面履行組織協(xié)調(diào)職責(zé)，積極協(xié)助黨委、政府抓好懲治和預(yù)防腐敗長效機(jī)制建設(shè)任務(wù)的分解和實(shí)施。要健全完善“謀劃、部署、監(jiān)督、檢查、考核”于一體的推進(jìn)運(yùn)轉(zhuǎn)模式，把監(jiān)督檢查工作寓于機(jī)制建設(shè)的日常工作中，綜合運(yùn)用集中調(diào)度、掛賬督導(dǎo)、向“一把手”反饋情況等措施，加強(qiáng)對各級各單位特別是牽頭、協(xié)辦單位推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗長效機(jī)制建設(shè)情況的監(jiān)督檢查，促進(jìn)預(yù)防腐敗體系建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。