王克
政府調(diào)控“對(duì)決”市場(chǎng)主導(dǎo)?
2013年年底以來,著名眼鏡之鄉(xiāng)——江蘇丹陽(yáng),一場(chǎng)因企業(yè)注冊(cè)產(chǎn)生的“官民糾紛”始終難以找到完美的化解路徑——江西商人程軍勇希望在當(dāng)?shù)亻_設(shè)一座眼鏡市場(chǎng),而所選之地卻因城市規(guī)劃所限無法完成工商注冊(cè)。于是,程軍勇持續(xù)不斷地向有關(guān)部門申訴、投訴直至起訴……可謂“一波未平一波又起”。
糾紛曠日持久牽扯了矛盾各方太多的精力,事件背后更深層面的問題則引起了《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》的關(guān)注——在“讓經(jīng)濟(jì)重回市場(chǎng)軌道”的今天,政府如何“把該做的做起來,把該放的放掉”,無疑在考驗(yàn)著行政當(dāng)局的政治智慧。
外地客商注冊(cè)遭拒:政府規(guī)劃被解讀為“地方保護(hù)”
江蘇丹陽(yáng),一座戶籍人口僅80多萬(wàn)的縣級(jí)城市,擁有眼鏡及其相關(guān)企業(yè)1300多家,年產(chǎn)鏡架超過1億副,鏡片產(chǎn)量則占到了世界總量的40%,用當(dāng)?shù)厝耸康脑捳f,“全世界每?jī)筛毖坨R中就有一副鏡片產(chǎn)自丹陽(yáng)。”
江西鷹潭,又是一個(gè)談及眼鏡便不可回避的地方——清嘉慶以來,鷹潭眼鏡經(jīng)銷商200多年的足跡踏遍全國(guó)各地及世界40多個(gè)國(guó)家和地區(qū),2013年銷售額達(dá)60多億元。
2013年下半年,鷹潭眼鏡商程軍勇在丹陽(yáng)火車站附近的麗苑大廈租下了3300平方米商住樓8年的使用權(quán),月租金每平方米40多元,準(zhǔn)備開辦一座他稱之為“眼鏡公場(chǎng)”的眼鏡市場(chǎng)。然而,當(dāng)他前往當(dāng)?shù)毓ど滩块T申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí),被告知地方政府幾個(gè)月之前已以“丹政辦發(fā)[2013]137號(hào)文”的形式發(fā)出《關(guān)于火車站片區(qū)綜合改造有關(guān)事項(xiàng)的通知》,明確要求工商部門暫停審批規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。程軍勇未來的“眼鏡公場(chǎng)”正處于規(guī)劃控制的“紅線”之內(nèi),申領(lǐng)執(zhí)照的程序由此被“凍結(jié)”。
程軍勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,由于沒有想到自己的企業(yè)注冊(cè)申請(qǐng)會(huì)被工商部門駁回,所以他與房東簽訂租房協(xié)議后便開始了市場(chǎng)的裝修。此后雖然當(dāng)?shù)卣啻闻蓡T勸阻其施工甚至對(duì)其下達(dá)過停工通知,但他始終認(rèn)為政府的“凍結(jié)”文件不應(yīng)當(dāng)成為工商部門拒發(fā)執(zhí)照的法律依據(jù),“解凍”只是時(shí)間問題,因此一切仍按計(jì)劃進(jìn)行,直到工程基本結(jié)束才發(fā)現(xiàn)事態(tài)似乎已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)——2014年9月18日,麗苑大廈的業(yè)主接到了政府有關(guān)部門“房屋拆遷進(jìn)入調(diào)查程序”的口頭通知。
程軍勇說,近一年時(shí)間,他奔走于丹陽(yáng)市各有關(guān)部門,但得到的答復(fù)愈來愈對(duì)他不利且簡(jiǎn)明一致——“137號(hào)文”符合丹陽(yáng)市的城市總體規(guī)劃精神,開辦眼鏡市場(chǎng)必須進(jìn)入城市規(guī)劃確定的眼鏡市場(chǎng)功能區(qū),他為此向丹陽(yáng)市人民政府提起的行政復(fù)議也沒有能夠得到支持。
“丹陽(yáng)國(guó)際眼鏡城(編者注:當(dāng)?shù)卣谘坨R市場(chǎng)功能區(qū)新建的大型眼鏡市場(chǎng))每平方米月租金200元,3300平方米該是多大的一筆開支?”程軍勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,按照他預(yù)設(shè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模,光是租金一項(xiàng)的負(fù)擔(dān)就讓他難以承受,更關(guān)鍵的是,他認(rèn)定地方政府不讓他在國(guó)際眼鏡城附近另開市場(chǎng)就是為了保護(hù)本地眼鏡行業(yè),規(guī)劃凍結(jié)只是一個(gè)幌子,因?yàn)樗麖姆繓|那里拿到的店面每平方米月租金只有40多元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于官辦市場(chǎng),競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)十分明顯。
“外地客商在丹陽(yáng)遭遇政府打壓”的說法一經(jīng)傳出,便招致了一些媒體的連續(xù)關(guān)注,有報(bào)道稱,暫停相關(guān)區(qū)域工商注冊(cè)的“137號(hào)文”是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“最大的攔路虎”,不給外地客商頒發(fā)執(zhí)照則是因?yàn)椤凹蓱匉椞堆坨R的沖擊”。更有媒體將單一企業(yè)的個(gè)案上升為丹陽(yáng)與鷹潭“兩個(gè)城市間的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)”,丹陽(yáng)市政府一下子卷入了輿論的漩渦。
當(dāng)?shù)毓賳T:拒絕零散經(jīng)營(yíng)不等于打壓外地客商
從程軍勇的“注冊(cè)受阻”一案分析,“丹政辦發(fā)[2013]137號(hào)文”亦即《關(guān)于火車站片區(qū)綜合改造有關(guān)事項(xiàng)的通知》是否合法有效應(yīng)當(dāng)是問題的關(guān)鍵,因此,記者首先從丹陽(yáng)市規(guī)劃局找到了這份文件所依據(jù)的《丹陽(yáng)市城市總體規(guī)劃(2008—2020)》。記者注意到,該規(guī)劃5年前即2009年9月25日就已由江蘇省人民政府以“蘇政復(fù)[2009]65號(hào)文”批復(fù)同意,規(guī)劃第81條關(guān)于商業(yè)金融用地的區(qū)域劃分則明確“保留火車站西側(cè)的眼鏡市場(chǎng)”(麗苑大廈在火車站東側(cè)——編者注);而“火車站片區(qū)綜合改造”則是依據(jù)規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)工程。記者查閱當(dāng)?shù)刂髁髅襟w的報(bào)道得知,規(guī)劃和“改造計(jì)劃”都曾多次向市民進(jìn)行了不同形式的“解讀”,對(duì)照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī),丹陽(yáng)的做法似乎并無不當(dāng)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》還從有關(guān)部門了解到,丹陽(yáng)“火車站片區(qū)綜合改造”被列為該市2014年十大重點(diǎn)工程項(xiàng)目之一。因?yàn)檠坨R是丹陽(yáng)最具特色的“城市名片”,眼鏡市場(chǎng)功能區(qū)的設(shè)計(jì)方向不僅強(qiáng)調(diào)其完備的商業(yè)功能,還要“創(chuàng)建具有國(guó)際知名度的5A級(jí)旅游景區(qū)”。據(jù)丹陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任曹俊介紹,除了已有的“丹陽(yáng)中國(guó)眼鏡城”和“丹陽(yáng)國(guó)際眼鏡城”兩大眼鏡市場(chǎng),功能區(qū)內(nèi)還將建設(shè)眼鏡文化廣場(chǎng)、眼鏡博物館、知名企業(yè)館、國(guó)際品牌館、4D電影體驗(yàn)館、眼鏡時(shí)尚潮流館、裸眼3D藝術(shù)館、視覺錯(cuò)覺體驗(yàn)館、激光時(shí)光隧道等一系列項(xiàng)目,最終要給予世界“具有丹陽(yáng)特色的視覺體驗(yàn)”。
“眼鏡市場(chǎng)規(guī)劃入?yún)^(qū),目的不是壟斷經(jīng)營(yíng),而是為了通過規(guī)模和集聚效應(yīng)更好地放大‘丹陽(yáng)眼鏡這塊金字招牌,比如全球品牌的集中展銷、周邊產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù);再比如高標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)學(xué)驗(yàn)光、全方位的質(zhì)量監(jiān)管,這些都是‘星羅棋布式的零散經(jīng)營(yíng)所不能實(shí)現(xiàn)的。”曹俊這樣理解城市規(guī)劃的區(qū)位功能。
至于一些媒體批評(píng)的“保護(hù)本地眼鏡行業(yè)”,曹俊認(rèn)為那都是因?yàn)闆]有真正了解丹陽(yáng)眼鏡市場(chǎng)運(yùn)作模式而造成的誤解,“雖然丹陽(yáng)的眼鏡市場(chǎng)非常成熟,招商引資的壓力相對(duì)較小,但吸引外地客商尤其是品牌眼鏡企業(yè)入駐丹陽(yáng)仍然是我最重要的一項(xiàng)工作?!辈芸≌f。
曹俊還告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,“丹陽(yáng)中國(guó)眼鏡城中的外地經(jīng)營(yíng)戶占到30%以上;而在丹陽(yáng)國(guó)際眼鏡城,這一比例則超過了70%,其中不乏程軍勇的鷹潭老鄉(xiāng)?!辈芸〉倪@一說法隨后在記者與丹陽(yáng)一些外地商會(huì)的溝通中得到了證實(shí)?;蛟S更能說明問題的是,曹俊和商會(huì)的“外地商戶”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中還不包括若干在丹陽(yáng)從事眼鏡行業(yè)多年后在當(dāng)?shù)匕布衣鋺舻摹靶碌り?yáng)人”。endprint
市場(chǎng)主導(dǎo)考驗(yàn)行政智慧
“盡管媒體的批評(píng)連篇累牘,我們并不認(rèn)為政府的做法有什么原則性的錯(cuò)誤?!钡り?yáng)市委常委、丹陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委書記趙立群接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)說,“一個(gè)地方的黨委、政府是應(yīng)當(dāng)有所作為的,按照企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約的要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府應(yīng)盡的職責(zé);省政府依法審批同意的城市總體規(guī)劃具有當(dāng)然的法律效力,這也是毋庸置疑的問題。但是,一些媒體卻以‘地方保護(hù)主義為邏輯起點(diǎn),把地方政府與外地客商尖銳對(duì)立起來,把政府的調(diào)控職能與市場(chǎng)的主導(dǎo)作用完全割裂開來,這讓我們感到非常困惑,也值得我們認(rèn)真思考?!?/p>
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在丹陽(yáng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),像趙立群這樣深刻認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃重要性、權(quán)威性的官員并不多見,一些干部在處理此次事件時(shí)更陷入了以“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否拆遷”的思維怪圈并使之成為媒體窮追不舍的核心話題。
在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者的采訪過程中,程軍勇曾經(jīng)提供了一份他據(jù)以認(rèn)定丹陽(yáng)市政府“出爾反爾”的“營(yíng)業(yè)執(zhí)照申請(qǐng)書”,在這份申請(qǐng)書上先后有三位政府官員簽字確認(rèn)麗苑大廈“暫不屬拆遷范圍”,而此后工商部門駁回申請(qǐng)的理由卻是“麗苑大廈屬于拆遷范圍”。
記者梳理了有關(guān)“丹陽(yáng)注冊(cè)案”的各種報(bào)道,發(fā)現(xiàn)其大多將矛頭指向“市民是否知道房屋拆遷”、“暫不拆遷是否可以領(lǐng)照”,“政府故意為難客商”的結(jié)論亦由此得出,城市規(guī)劃的社會(huì)意義和法律地位則在有意無意之間遭到了“遺忘”和“冷藏”。此外,丹陽(yáng)以“中國(guó)眼鏡城”和“國(guó)際眼鏡城”為主構(gòu)成了全國(guó)三大專業(yè)眼鏡市場(chǎng)之一(另兩大市場(chǎng)分別在廣州和北京——編者注),面積不足其十分之一的“眼鏡公場(chǎng)”是否“勢(shì)必和國(guó)際眼鏡城形成競(jìng)爭(zhēng)”(有關(guān)報(bào)道語(yǔ)——記者注)也很值得商榷,但涉事官員的輿情應(yīng)對(duì)顯得非常被動(dòng)。
“丹陽(yáng)注冊(cè)案”目前已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序,相信事情不久就會(huì)有個(gè)“說法”,而“在中央不斷強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的今天如何更好地發(fā)揮政府作用”正在當(dāng)?shù)毓賳T中引發(fā)思考。
一位不便透露姓名的資深城市規(guī)劃專家在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)說:“改革要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用,但世界上就沒有一個(gè)國(guó)家政府是不干預(yù)市場(chǎng)的,李克強(qiáng)總理最近在湖南考察時(shí)也強(qiáng)調(diào)‘政府放權(quán)不等于甩手不管。”該專家認(rèn)為,“政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)主要是對(duì)市場(chǎng)要素進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)管和調(diào)控,其目的是避免市場(chǎng)失靈。因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制作用具有一定的自發(fā)性、盲目性,市場(chǎng)主體為獲得自身利益最大化有可能與社會(huì)利益發(fā)生沖突,不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置,政府必須通過有效的管理手段來消除私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本不一致的現(xiàn)象,也就是所謂的市場(chǎng)外部性問題,城市規(guī)劃就是一種以城市建成環(huán)境為對(duì)象、以土地使用為核心的公共干預(yù),現(xiàn)在我們所要思考的是如何把握干預(yù)的時(shí)機(jī)、方式和尺度。”
趙立群也認(rèn)為,改革開放以來,政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直是一個(gè)核心問題,在行政環(huán)境和行政任務(wù)都正在發(fā)生巨大變化的今天,如何實(shí)現(xiàn)行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、行政法規(guī)、行政體制等各方面的管理創(chuàng)新,確實(shí)需要每一個(gè)政府官員開動(dòng)腦筋。endprint