□ 謝有林 關洪杰

中國扶貧開發(fā)始于上世紀80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世公認的輝煌成就。但是，長期以來貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出。為了解決這一難題，中央提出“實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶”的工作要求。那么，作為扶貧開發(fā)重點工作之一的搬遷移民扶貧，又如何來貫徹“精準扶貧”精神呢？我們在搬遷移民實踐中啟迪了一些新思考。

一、“精準扶貧”的探索與頂層設計

黨的十八大召開不久，習近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時指出：“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況，做到心中有數(shù)”。2013年11月3日，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，明確提出扶貧工作“要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”，“要實事求是，因地制宜”，“要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2013年9月中旬和10月上旬，李克強總理兩次主持國務院常務會議研究扶貧工作時，都對精準扶貧和建檔立卡工作提出了具體要求。2013年4月，汪洋副總理在甘肅省調研考察扶貧工作時，提出推進新時期扶貧開發(fā)工作，必須建立精準扶貧工作機制。2013年6月28日，汪洋副總理在國務院扶貧開發(fā)領導小組第一次全體會議上提出，目前扶貧開發(fā)中存在的一個突出問題，是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準、針對性不夠強。即便一些地方開展了貧困家庭建檔立卡工作，也往往不能真正瞄準貧困戶建立幫扶機制，不同程度存在“大水漫灌”的現(xiàn)象。要下決心摸清底數(shù)，在全國開展到村到戶貧困狀況調查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持。對扶貧對象要實行動態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出。只有這樣，才能把扶貧開發(fā)任務和措施逐項落到實處。廣東省扶貧開發(fā)探索出的“雙到”經(jīng)驗對全國扶貧開發(fā)工作有很好的借鑒作用。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25 號），明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。

二、江西省搬遷移民的實踐及萍鄉(xiāng)市搬遷移民現(xiàn)狀

江西省搬遷移民始于2003年，當時在修水、萬安、遂川三個國家扶貧開發(fā)工作重點縣先行試點，2004年至2007年在江西省21個國家扶貧開發(fā)工作重點縣擴大試點，2008年至2012年擴大到41個比照西部大開發(fā)有關政策縣實施，其中2011 至2012年在全省范圍內，開展了地質災害避災移民搬遷，2013年起搬遷移民在江西省全面鋪開。

萍鄉(xiāng)市是自2004年首次在蓮花縣開始試點搬遷移民的，自2011年全省開展地質災害避災移民搬遷后，才擴大到全市其它縣區(qū)實施。到2013年為止，萍鄉(xiāng)市從深山區(qū)、地質災害威脅區(qū)、環(huán)境污染區(qū)等共移民2.2萬余人。由于前期針對性不強，移出的2萬余人中，極少是貧困戶和特困戶。2014年通過落實精準扶貧要求，對貧困戶人口進行建檔立卡后，統(tǒng)計得出萍鄉(xiāng)市2014年深山搬遷移民項目計劃2118 人中，貧困戶人口為35 戶88 人（其中特困戶人口11 戶20 人），僅占年度項目計劃人數(shù)的4%。因此，可以說當前實行的搬遷移民工程存在扶貧精準率低的問題。

三、搬遷移民實踐與“精準扶貧”之間的矛盾與困惑

當前，江西省實施的搬遷移民政策和模式在實際操作過程中與全面落實“精準扶貧”要求之間存在不少矛盾和困惑:

（一）集中安置方式與群眾自愿搬遷原則以及困難群眾實際之間的矛盾

從2013年起，江西省實行搬遷移民進城進園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，改變了原先集中安置與分散安置相結合的安置模式。作為扶貧開發(fā)主要形式之一的搬遷移民扶貧，特困群眾的搬遷安置是重點，也是難點。多數(shù)的特困群眾因家庭勞動力短缺或病殘等原因，沒有能力也不愿意到離現(xiàn)有居住地較遠的安置區(qū)生活，而更加愿意投親靠友就近安置。我們以往通常的作法：一是將五保對象納入敬老院集中供養(yǎng)安置。二是對不符合集中供養(yǎng)安置的特困家庭，在本人自愿的前提下，有條件的才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村統(tǒng)一建設公寓式安置房，進行免費居住。三是對有一定勞動力的特困戶，鼓勵他們投親靠友分散安置，或購置當?shù)卮迕竦呐f房并接管該村民田土，按當?shù)禺a業(yè)鏈從事農業(yè)生產。四是過渡安置。對那些想進城暫時又確無能力購買安置房的特困戶，鼓勵他們先租公租房，待條件成熟后再按現(xiàn)行政策幫其辦理產權手續(xù)。但是，這種作法在當前的安置模式下卻無法得到上級政策的有效扶持。

（二）建房補助標準與日益上漲的原材料價格、人工勞務費之間的矛盾

從2003年開始實施深山移民搬遷以來，直至2012年，國家移民建房補助標準一直是3500 元/人，2013年江西省將移民建房補助標準提高至4000元/人，即便如此，如平均按每5 人一戶算補助資金才2萬左右，而十年來物價和工價均上漲，當前建一棟一層90 平方米新房，總投資至少也要7至8萬元。所以，貧困的農戶特別是最窮的農戶根本搬不起，享受移民搬遷資金補助搬出來的多是經(jīng)濟條件相對較好的農戶。

（三）無土安置與貧困移民后期生活保障之間的矛盾

自從在修水等一些地方試行搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)無土安置扶貧方式取得較好效果后，目前江西正在全省全面推行無土安置這一移民扶貧方式。我們認為，各地的政情、民情和自然環(huán)境不盡相同，尤其在萍鄉(xiāng)市這樣一個經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，城區(qū)和工業(yè)園區(qū)的就業(yè)狀態(tài)相對飽和，再加上貧困移民農戶本身是弱勢群體，又無一技之長就更難就業(yè)謀生。而現(xiàn)行的勞動力轉移培訓等政策和手段在短期內難以奏效，因此移民搬遷后的生活保障扶持是一大難題，也是貧困農戶是否愿意搬遷的后顧之憂。

四、對搬遷移民扶貧政策和方式的建議

江西省搬遷移民扶貧實行集中安置政策，推行進城進園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，無疑是現(xiàn)階段搬遷移民扶貧的較好方式方法之一，符合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，是今后搬遷移民的大趨勢所在。但是，就目前來講在實際操作中，尤其是在落實“精準扶貧”要求上，還是存在很大難度。如何讓“精準扶貧”真正體現(xiàn)在移民搬遷工作中，我們的建議是:

（一）實行靈活多變的安置方式

在一如既往實行集中安置政策，推行進城進園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式的前提下，還是應該輔以分散等其它多種安置方式，在安置方式上實行搬遷移民集中安置和特殊分散安置并存的模式，如此一來，更加貼合實際民情，更便于實際操作，更利于提高精準性。

（二）加大差別化扶持力度

由于搬遷移民就經(jīng)濟狀況而言，有富裕戶、一般戶和特困戶，為保障他們特別是貧困、特困群眾整體搬得出，宜采取“普惠制”與“特惠制”相結合，在今年出臺的搬遷移民貧困戶和特困戶分別提高建房補助1000 元/人和2000 元/人的差別化扶持的基礎上，針對自愿搬遷而又因貧困無力搬遷的特困群眾，在確定其貧困身份的前提下，加大差別化扶持力度，可以采取成倍提高其建房資金補助標準，或采取補助政策疊加措施，或動員和引導社會（主要是企業(yè)和個人）“一對一”幫扶等辦法，幫助特困戶解決資金不足以及未來發(fā)展的問題。

（三）創(chuàng)新幫扶機制，攻克后扶難關

結合“精準扶貧”的扶貧到戶機制，重點瞄準貧困搬遷移民戶，進行責任制幫扶，對那些因無土安置造成搬遷后無生活保障、生活困難的貧困戶或有此顧慮的貧困戶，我們可以在有針對性的落實相關政策的基礎上，結合當前正在進行的“精準扶貧”幫扶機制，安排機關干部或有關單位、企業(yè)，開展“一對一”幫扶，并實行脫貧目標責任制，從而使搬遷了的貧困戶走出貧困泥潭，讓想搬又有顧慮的未搬遷的貧困戶樹立美好生活信心，從而走出大山，走向希望。

搬遷移民是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，面臨的問題諸多。而搬遷移民扶貧的主體是貧困農戶，更是弱勢群體，再加上搬家對每個家庭來說都是大事，因此實施搬遷移民，尤其是大規(guī)模的搬遷移民，我們各級黨委、政府作為主導方，在政策的制定、實施和運用上都馬虎不得，務必慎之又慎，盡管搬遷移民工程復雜，在我國改革發(fā)展不斷深入的新形勢下又無固定模式可循。但是，只要我們以貧困農民為主體，在切實保障貧困農民權益的前提下，充分尊重貧困農民的意愿，緊緊圍繞消除貧困這一目標，一切從實際出發(fā)，靈活運用各種方式方法，積極倡導社會力量參與扶貧事業(yè)，走出一條新形勢下搬遷移民“精準扶貧”的新路，那么，搬遷移民扶貧，作為扶貧開發(fā)的一個重要抓手的地位將更加凸顯，作為搬遷移民扶貧的“江西樣板”將會發(fā)揚光大、推廣到全國。