王全寶

去年年底，廣東省政府啟動(dòng)了對(duì)2013年度全省依法行政的考評(píng)工作，并將其中的社會(huì)評(píng)議工作委托國家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)實(shí)施。社會(huì)評(píng)議采取入戶訪問調(diào)查與函寄問卷調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行，在全省范圍內(nèi)隨機(jī)抽選訪問調(diào)查對(duì)象。

同時(shí)，廣東省政府派出12個(gè)考評(píng)組，對(duì)21個(gè)地級(jí)以上市政府和順德區(qū)政府，以及39個(gè)省直單位，共61個(gè)單位進(jìn)行了實(shí)地考評(píng)。

如此高規(guī)格、內(nèi)容全面的依法行政考核在廣東省是第一次。

廣東法治試水

作為改革開放的先行者，廣東省在取得經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露出來的各種社會(huì)矛盾也日漸突出。

因此，依法治省顯得尤為必要。廣東較早意識(shí)到法治在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要性。1993年，廣東省委率先提出“依法治省”。1996年10月，廣東省成立依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任中央政治局委員、省委書記謝非擔(dān)任組長。此后，歷任廣東省委書記都擔(dān)任依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

黨的十八大明確提出，到2020年要實(shí)現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”的目標(biāo)，這進(jìn)一步增強(qiáng)了廣東省推進(jìn)依法行政的信心。

為了將依法治省落到實(shí)處，2013年3月，廣東省政府出臺(tái)《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》和《廣東省依法行政考評(píng)辦法》（以下簡稱《指標(biāo)體系》和《考評(píng)辦法》）。兩項(xiàng)措施的出臺(tái)，為約束行政權(quán)力提供了具體操作方案。

“《指標(biāo)體系》有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)中存在的主要問題，《考評(píng)辦法》有利于及時(shí)解決法治政府建設(shè)中存在的問題?！睆V東省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、省政府法制辦公室主任王學(xué)成說。

量化法治指標(biāo)

與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不同，法治更多是價(jià)值層面的理念要求，很難量化。但廣東省通過制定詳細(xì)的《指標(biāo)體系》，對(duì)建設(shè)法治政府進(jìn)行量化考核，使量化法治有章可循。

《指標(biāo)體系》共設(shè)8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，40項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，108項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)法治政府建設(shè)具體目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和量化。

《指標(biāo)體系》劃分了法治政府建設(shè)的基本要素。其中，8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)包括制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會(huì)矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)、依法行政保障。同時(shí)，對(duì)每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)均提出基本要求，明確工作目標(biāo)。

《指標(biāo)體系》除規(guī)定定性指標(biāo)外，還規(guī)定了量化指標(biāo)。其中，量化指標(biāo)主要包括：社會(huì)總體滿意度（滿意率+基本滿意率）均達(dá)80%以上，涉及民生重大決策的聽證率、民調(diào)率均達(dá)100%。

為了從源頭上防范決策失誤或者政策失當(dāng)，提高行政決策的科學(xué)化水平，《指標(biāo)體系》明確將“民意調(diào)查、聽取意見、專家論證、社會(huì)聽證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”作為重大行政決策的必經(jīng)程序。

為此，《指標(biāo)體系》還在制度設(shè)計(jì)上突出了三個(gè)方面的內(nèi)容：未經(jīng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者評(píng)估未通過的，不予決策；堅(jiān)持重大行政決策合法性審查和集體討論決定制度；落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度。

在出臺(tái)《指標(biāo)體系》的同時(shí)，廣東省還配套出臺(tái)了《考評(píng)辦法》，將考評(píng)結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般三個(gè)等次。

考評(píng)包括社會(huì)評(píng)議和行政系統(tǒng)內(nèi)部考核兩方面。行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，是由省政府派出考評(píng)組對(duì)各地、各部門依法行政狀況進(jìn)行實(shí)地考評(píng)。考評(píng)按百分制計(jì)分，其中，行政系統(tǒng)內(nèi)部考核分值不超過80%，社會(huì)評(píng)議分值不低于20%。社會(huì)評(píng)議則是由社會(huì)各界對(duì)各地、各部門的依法行政狀況進(jìn)行評(píng)議，聽取社會(huì)各界的評(píng)價(jià)和意見建議。社會(huì)評(píng)議由廣東省政府委托國家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)實(shí)施。

《考評(píng)辦法》將社會(huì)評(píng)議作為必經(jīng)程序。考評(píng)除了硬性規(guī)定應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體等代表參加外，程序中加進(jìn)了最重要的一條，就是要通過網(wǎng)上測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查、征求意見等方式，對(duì)被考評(píng)對(duì)象的依法行政狀況進(jìn)行社會(huì)評(píng)議。

“行政執(zhí)法”滿意度低

根據(jù)2013年度廣東省依法行政考評(píng)社會(huì)評(píng)議調(diào)查結(jié)果，民眾對(duì)依法行政工作的總體評(píng)價(jià)達(dá)到“比較滿意”。據(jù)王學(xué)成介紹，根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部考核、社會(huì)評(píng)議以及加扣分項(xiàng)目的初步結(jié)果匯總，全省平均得分80多分。

《指標(biāo)體系》規(guī)定的量化指標(biāo)中要求，“涉及民生重大決策的聽證率、民調(diào)率均達(dá)100%”。而從此次考評(píng)結(jié)果來看，在這項(xiàng)指標(biāo)上，全省各地、各部門基本都沒有達(dá)標(biāo)。

對(duì)此，王學(xué)成認(rèn)為，達(dá)標(biāo)情況和具體推進(jìn)程度受相關(guān)因素制約：一是國家層面對(duì)重大行政決策的專門立法尚未出臺(tái)，決策民調(diào)率和聽證率缺乏法律法規(guī)層面的剛性約束，重大行政決策的程序以及民調(diào)、聽證的范圍還不夠明確，具體引導(dǎo)規(guī)則、操作規(guī)則也不夠。二是全省對(duì)重大行政決策聽證方面的配套制度仍在建立過程中。

行政執(zhí)法問題是調(diào)查中群眾反映最多的問題。社會(huì)評(píng)議結(jié)果也顯示：群眾對(duì)“行政執(zhí)法”方面的滿意度相對(duì)較低。

“群眾對(duì)行政執(zhí)法滿意度低的原因，就是在執(zhí)法過程中存在潛規(guī)則。行政執(zhí)法需要經(jīng)受一場去潛規(guī)則的洗禮，用明規(guī)則代替潛規(guī)則，而明規(guī)則毫無疑問就是法治，就是依法行政?！蓖鯇W(xué)成說。

納入政績考核

推動(dòng)依法行政，尤其是讓行政負(fù)責(zé)人做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，必須尋找到一個(gè)動(dòng)力機(jī)制，而再造新的干部考核體系不失為良方。

《考評(píng)辦法》規(guī)定，依法行政工作應(yīng)當(dāng)納入地方各級(jí)人民政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和政府績效考評(píng)體系。

同時(shí)，《考評(píng)辦法》還規(guī)定，依法行政考評(píng)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被考評(píng)對(duì)象職務(wù)任免、職級(jí)升降、交流培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處的重要依據(jù)。目前，深圳、佛山都已將依法行政考評(píng)結(jié)果納入政府績效考核體系。

早在2010年，深圳市就已將法治政府建設(shè)考評(píng)正式納入全市政府績效考核體系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%，且考核對(duì)象涵蓋市政府各工作部門、各區(qū)政府，實(shí)現(xiàn)了考核全覆蓋。

目前，廣東省干部政績考核正在去GDP化。專家認(rèn)為，不妨借鑒GDP考核經(jīng)驗(yàn)，將法治因素引入干部考核體系，推動(dòng)依法行政。

在中國政法大學(xué)副校長馬懷德看來，只有將“法治GDP”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核之中，形成全新的考核體系，才能讓依法行政成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自主、自覺的理性行為。

（金衛(wèi)東薦自《中國新聞周刊》2014年第37期）