大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司課題組

摘要：本文在研究地方政府融資平臺(tái)起源的基礎(chǔ)上，揭示了其產(chǎn)生的根源及特征，以及由此發(fā)展演化出的各種矛盾。本文認(rèn)為，各種矛盾的復(fù)雜運(yùn)動(dòng)決定了地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展路徑，也在很大程度上預(yù)示著其未來(lái)的發(fā)展規(guī)律。近期地方政府債務(wù)管理方面的政策變動(dòng)，在某種程度上根源于上述各類(lèi)矛盾發(fā)展導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)因素，融資平臺(tái)未來(lái)也將因此出現(xiàn)較大的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái) 信用風(fēng)險(xiǎn) 基本矛盾 雙重性特征 發(fā)展轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)融資平臺(tái)）指由地方政府或其所屬機(jī)構(gòu)出資設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。本文所研究的融資平臺(tái)側(cè)重于業(yè)務(wù)圍繞城市土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)展開(kāi)，營(yíng)業(yè)收入主要為通過(guò)地方政府獲取的土地出讓收入或項(xiàng)目建設(shè)收入的城市融資平臺(tái)公司（少量省級(jí)平臺(tái)也涉足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，但由于省級(jí)融資平臺(tái)運(yùn)作方式與城市融資平臺(tái)有較大不同，故本文的研究對(duì)象未包含省級(jí)平臺(tái)）。

融資平臺(tái)的歷史起源

融資平臺(tái)是中國(guó)特殊的財(cái)政和政府融資體制下的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)是地方政府的融資代理人，其產(chǎn)生與發(fā)展的根源是中國(guó)地方政府融資增長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)的“兩對(duì)基本矛盾”。

（一）基本矛盾一：快速增長(zhǎng)的地方政府投資需求與相對(duì)不足的財(cái)政資金供給之間的總量性和結(jié)構(gòu)性矛盾

一方面，地方政府是實(shí)施地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主體，地方基建投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中占有較大比重。2008年以來(lái)，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資保持20%以上的增速，其中地方政府項(xiàng)目投資大部分年份增速超過(guò)30%。由于投資增速遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增速，地方政府?dāng)U張性支出所造成的資金缺口無(wú)法通過(guò)自身財(cái)政收入的增長(zhǎng)予以彌補(bǔ)，出現(xiàn)了總量性的矛盾。另一方面，自1994年實(shí)施分稅制以來(lái)，地方財(cái)政收入所占份額有所下降，而政府經(jīng)常性支出和民生類(lèi)支出在地方財(cái)政支出中的占比不斷提高，地方政府僅依靠自身當(dāng)期財(cái)政實(shí)力難以支持大規(guī)模的基建投資，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）基本矛盾二：地方政府豐富的信用資源與相對(duì)狹窄的融資渠道之間的矛盾

地方政府擁有城市土地使用權(quán)、公用設(shè)施、礦產(chǎn)資源、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等形式的大量有形資源，擁有通過(guò)各類(lèi)行政權(quán)力及其代表的權(quán)威性所形成的不可替代的無(wú)形資產(chǎn)，擁有包括地方財(cái)政收入在內(nèi)的相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)富創(chuàng)造能力。總體而言，地方政府具備很高的潛在融資能力和償債能力。在大多數(shù)國(guó)家的資本市場(chǎng)中，地方政府及其所屬機(jī)構(gòu)都屬于優(yōu)質(zhì)債務(wù)人。然而，在融資平臺(tái)出現(xiàn)并發(fā)揮融資功能之前，受法律制度和行政體制的約束，中國(guó)地方政府主要的融資途徑是通過(guò)所屬部門(mén)和機(jī)構(gòu)，以及部分公共事業(yè)單位獲得銀行信貸資金以及財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券，使得地方政府信用資源的使用渠道及規(guī)模均比較有限，且這類(lèi)融資受到國(guó)家財(cái)政政策和信貸政策的嚴(yán)格控制，屬于半計(jì)劃性的資金供給。地方政府通過(guò)融資獲得的資金供給未能與其擁有的信用資源相匹配，從而整體處于信用開(kāi)發(fā)不足狀態(tài)。因此，地方政府豐富的信用資源與相對(duì)狹窄的融資渠道之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。

由此，在上述兩對(duì)矛盾的作用下，融資平臺(tái)作為我國(guó)地方政府融資渠道的重要補(bǔ)充得以出現(xiàn)并逐步發(fā)展，成為中國(guó)特殊國(guó)情下的必然產(chǎn)物。

融資平臺(tái)的發(fā)展階段

（一）20世紀(jì)90年代初期至2000年的起步階段

在這一階段，部分大城市開(kāi)始組建融資平臺(tái)。融資平臺(tái)主要是作為地方政府融資功能的延伸，其對(duì)外融資功能基本局限于銀行信貸體系內(nèi)。其中，也有個(gè)別融資平臺(tái)嘗試發(fā)行債券，如上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行浦東建設(shè)債等。

（二）2001年至2008年的緩慢發(fā)展階段

在這一階段，各地開(kāi)始普遍成立融資平臺(tái)。但是，融資平臺(tái)融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內(nèi)，尤其是用以承接政策性貸款，城投債（包括企業(yè)債、短融、中票、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具等）的增長(zhǎng)趨勢(shì)相對(duì)比較緩慢。其中，一些主要城市的融資平臺(tái)開(kāi)始經(jīng)歷轉(zhuǎn)型和調(diào)整，形成了特定的發(fā)展模式，如重慶市建立了行業(yè)性平臺(tái)體系等。

（三）2009年至2012年的快速發(fā)展階段

在這一階段，全國(guó)各地融資平臺(tái)的設(shè)立已經(jīng)非常普遍，同時(shí)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策并出臺(tái)4萬(wàn)億投資計(jì)劃，融資平臺(tái)開(kāi)始迅速增加融資，銀行貸款、城投債的規(guī)模均大幅增長(zhǎng)。

（四）2013年以來(lái)的調(diào)整發(fā)展階段

在這一階段，地方政府債務(wù)及融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題導(dǎo)致政策調(diào)整較為頻繁，融資平臺(tái)運(yùn)作模式受到相應(yīng)的限制。雖然融資平臺(tái)從銀行獲取貸款受到嚴(yán)格監(jiān)管，但由于城投債、信托等其他融資方式的發(fā)展，融資平臺(tái)對(duì)外融資規(guī)模整體增長(zhǎng)的趨勢(shì)未變。

融資平臺(tái)的歷史地位和作用

（一）融資平臺(tái)破解了制度制約，創(chuàng)造性地解決了中國(guó)城市建設(shè)發(fā)展中的資金瓶頸問(wèn)題

融資平臺(tái)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡過(guò)程中的重要載體，在市場(chǎng)和政府之間起到推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)育的作用，在公用事業(yè)市場(chǎng)化改革、城市公共資源和土地資源的市場(chǎng)化中均扮演了重要角色。融資平臺(tái)的歷史性貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是打破了生產(chǎn)關(guān)系的制約，把原有制度約束下不便于市場(chǎng)化的部分通過(guò)創(chuàng)建新的規(guī)則實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化；二是打破了生產(chǎn)力的發(fā)展瓶頸，通過(guò)自身的創(chuàng)新行為，推動(dòng)新的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化的形成，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率水平。由融資平臺(tái)催生的一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)在中國(guó)由此形成，從而推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展，創(chuàng)造性地解決了城市化發(fā)展進(jìn)程中的資金瓶頸問(wèn)題。

（二）融資平臺(tái)舉債是地方政府信用擴(kuò)張的主要途徑，進(jìn)而對(duì)地方基建投資形成有力支撐

作為地方政府的融資代理人，融資平臺(tái)最主要的價(jià)值是彌補(bǔ)地方政府在信用開(kāi)發(fā)過(guò)程中的缺口，幫助地方政府在現(xiàn)行法律框架下和行政結(jié)構(gòu)內(nèi)充分利用其信用資源，在信貸體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)信用資源的進(jìn)一步挖掘，在資本市場(chǎng)上創(chuàng)造多種形式的信用交易，從而形成地方政府的信用擴(kuò)張，進(jìn)而在全社會(huì)資金供給體系中逐漸占有較大的、與地方政府自身功能相匹配的信用份額。由此，地方政府借助融資平臺(tái)的形式，能夠在最大程度上實(shí)現(xiàn)信用資源的有效開(kāi)發(fā)，使得平臺(tái)融資已成為繼稅收、土地出讓金之外地方政府的又一主要資金來(lái)源。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月末，由融資平臺(tái)舉借的債務(wù)合計(jì)7萬(wàn)億元，占全部地方政府債務(wù)的39%，加上國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)后，合計(jì)占比57%，成為地方政府債務(wù)的主要組成部分。特別是融資平臺(tái)既能夠與銀行對(duì)接獲得貸款，又能夠通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行直接融資，還能夠通過(guò)信托公司、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)融資，從而極大地?cái)U(kuò)充了地方政府的融資渠道，成為地方政府信用擴(kuò)張的主要途徑，進(jìn)而對(duì)地方基建投資形成了有力支持。

融資平臺(tái)的“雙重性特征”及由此而產(chǎn)生的新矛盾

（一）融資平臺(tái)的地方政府融資代理人基本特征

融資平臺(tái)作為地方政府融資代理人，通過(guò)銀行及資本市場(chǎng)獲取資金，進(jìn)而將資金投向地方基建項(xiàng)目，滿(mǎn)足地方政府的資金需求。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大多數(shù)融資平臺(tái)是一類(lèi)特殊的企業(yè)，其作用并非面向城市公眾提供公用品，而是向地方政府提供用于項(xiàng)目建設(shè)及后續(xù)管理服務(wù)的資金，這類(lèi)項(xiàng)目包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、拆遷安置房及保障房建設(shè)、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類(lèi)市政工程建設(shè)等。融資平臺(tái)是資金由金融機(jī)構(gòu)或資本市場(chǎng)向地方投資項(xiàng)目流轉(zhuǎn)的重要中間環(huán)節(jié)，其設(shè)立依附于地方政府，在運(yùn)作過(guò)程中實(shí)際形成了地方政府公共職能的延伸，創(chuàng)造了較高的社會(huì)公共效益；地方政府具有出資權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、資金使用責(zé)任、項(xiàng)目所有權(quán)和管理權(quán)等，與融資平臺(tái)構(gòu)成了復(fù)雜聯(lián)系，所投資項(xiàng)目的資金回收往往由地方財(cái)政支出來(lái)覆蓋，因此，融資平臺(tái)的債務(wù)償付一般同地方政府的財(cái)政支出形成連帶償還責(zé)任（見(jiàn)圖1）。

（二）融資平臺(tái)的獨(dú)立企業(yè)法人基本特征

融資平臺(tái)是作為獨(dú)立的企業(yè)法人而設(shè)立的，在產(chǎn)權(quán)和組織結(jié)構(gòu)方面與一般的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有太大區(qū)別。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因其資產(chǎn)的復(fù)雜性，部分公益性業(yè)務(wù)本身即存在產(chǎn)生收入和形成利潤(rùn)的條件，如土地開(kāi)發(fā)出讓、水熱氣經(jīng)營(yíng)、交通設(shè)施收費(fèi)等。同時(shí)，融資平臺(tái)自身也存在擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。在得到地方政府外部支持的條件下，部分融資平臺(tái)逐漸將業(yè)務(wù)擴(kuò)展至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，從而獲取相應(yīng)的利潤(rùn)。但從整體上看，融資平臺(tái)因其自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所形成的財(cái)富創(chuàng)造能力較小、穩(wěn)定性較差，受地方政府政策和資金撥付周期影響較大，遠(yuǎn)不足以形成對(duì)其債務(wù)的良好支撐。同時(shí)，由于融資平臺(tái)業(yè)務(wù)及債務(wù)的復(fù)雜性，并不意味著所有債務(wù)都能獲得政府連帶償還責(zé)任的有效支撐，從而導(dǎo)致債務(wù)的安全性下降。

（三）融資平臺(tái)“雙重性特征”產(chǎn)生的新矛盾

融資平臺(tái)作為地方政府融資代理人，促進(jìn)了地方政府信用資源的利用，擴(kuò)大了地方政府的融資渠道和融資規(guī)模，有力地支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。但當(dāng)舊有矛盾解決之后，在“雙重性特征”的作用下，又產(chǎn)生了若干新的矛盾。

1.地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)既有的連帶償還責(zé)任與平臺(tái)獲得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依據(jù)之間的矛盾

融資平臺(tái)是為了繞開(kāi)法律障礙擴(kuò)大融資而設(shè)立的，是以獨(dú)立企業(yè)法人形式對(duì)地方政府職能的延伸。雖然融資平臺(tái)與地方政府具有天然的緊密聯(lián)系，但是目前地方政府對(duì)債務(wù)償還的保障是按照既定形成的正常模式運(yùn)作，違約時(shí)從融資平臺(tái)逆向追溯地方政府的債務(wù)責(zé)任則缺乏可靠的法律支持，從而使得極端條件下融資平臺(tái)獲得地方政府信用支持仍存在不確定性。

2.平臺(tái)業(yè)務(wù)發(fā)展和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外溢之間的矛盾

融資平臺(tái)既是地方政府的融資代理人，又是獨(dú)立的企業(yè)法人，具有雙重身份。政府代理人的身份決定了其業(yè)務(wù)職能具有很強(qiáng)的公益性，經(jīng)營(yíng)必須服從政府指令；而獨(dú)立法人的身份又要求其應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)的規(guī)律發(fā)展，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。由于融資平臺(tái)企業(yè)性質(zhì)的復(fù)雜，其業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)出縱深化、多元化趨勢(shì)，部分融資平臺(tái)開(kāi)始脫離單一區(qū)域的公益性業(yè)務(wù)，而逐漸擴(kuò)展至其他區(qū)域，并涉足經(jīng)營(yíng)性甚至競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)。由于融資平臺(tái)企業(yè)性質(zhì)和業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度逐漸加深，融資平臺(tái)債務(wù)與地方政府債務(wù)形成了互有重合，卻不互相包含的兩個(gè)集合，地方政府債務(wù)中的很大一部分并非融資平臺(tái)舉借，而融資平臺(tái)的債務(wù)也并非全部對(duì)應(yīng)于公益性項(xiàng)目（見(jiàn)圖2），由此造成了地方政府債務(wù)管理困境：本質(zhì)上由于融資平臺(tái)承擔(dān)政府職能，因此任何一筆債務(wù)違約都會(huì)變相形成政府違約，這實(shí)際上等于擴(kuò)大了地方政府的信用責(zé)任范圍。2010年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)要求對(duì)平臺(tái)債務(wù)逐包打開(kāi)，事實(shí)上就是關(guān)注到了平臺(tái)債務(wù)復(fù)雜性造成的風(fēng)險(xiǎn)溢出，而試圖從債務(wù)分類(lèi)的角度進(jìn)行解決。但由于地方融資結(jié)構(gòu)的限制，融資平臺(tái)對(duì)于地方政府的重要作用暫時(shí)無(wú)法被取代，仍需繼續(xù)融資，各類(lèi)債務(wù)的交叉日益加深，融資平臺(tái)業(yè)務(wù)發(fā)展和債務(wù)擴(kuò)張之間的矛盾也就無(wú)法消除。

3.債務(wù)剛性?xún)陡杜c償債來(lái)源不穩(wěn)定的矛盾

近年來(lái)，融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)很快，且原有債務(wù)將陸續(xù)到期，存在債務(wù)剛性?xún)陡秹毫?。但是，從融資平臺(tái)內(nèi)部來(lái)看，與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相關(guān)的財(cái)富創(chuàng)造能力不足以支撐平臺(tái)償債，債務(wù)保障仍主要依靠地方政府承擔(dān)連帶償還責(zé)任；而從地方政府角度來(lái)看，特定時(shí)期內(nèi)能夠用以?xún)攤馁Y源難以獲得準(zhǔn)確劃分和計(jì)量，而現(xiàn)階段作為直接償債來(lái)源的國(guó)有土地出讓金在一定周期內(nèi)存在較大波動(dòng)，這不利于融資平臺(tái)形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債能力。因此，融資平臺(tái)產(chǎn)生了債務(wù)剛性?xún)陡杜c償債來(lái)源不穩(wěn)定的矛盾。

近期政策變動(dòng)及融資平臺(tái)的未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型方向

融資平臺(tái)作為中國(guó)特殊歷史階段和體制背景下的產(chǎn)物，對(duì)過(guò)去十年中國(guó)城市建設(shè)的高速發(fā)展發(fā)揮了資金供給方面的基礎(chǔ)性功能，對(duì)下一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的全面實(shí)施也仍將起到重要支撐作用，其重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值均不容忽視。同時(shí)，平臺(tái)機(jī)制自身固有的多種復(fù)雜矛盾在其擴(kuò)張發(fā)展過(guò)程中逐漸擴(kuò)大，信用風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，進(jìn)而成為影響地方政府債務(wù)安全的重要因素。近年來(lái)為緩解因平臺(tái)融資造成的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)多次進(jìn)行政策調(diào)整，尤其是在地方政府獨(dú)立發(fā)債的制度設(shè)計(jì)方面，近期已邁出了重要步伐。2014年5月，在財(cái)政部主導(dǎo)下，部分省市開(kāi)始地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)；8月，人大常委會(huì)表決通過(guò)新預(yù)算法，以法定的形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力；10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)國(guó)發(fā)43號(hào)文對(duì)地方政府融資機(jī)制和債務(wù)管理提出了明確要求，財(cái)政部隨后擬定《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)政府性存量債務(wù)的分類(lèi)清理和融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型處置提出了細(xì)化方案，之后又公布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對(duì)于政府性存量債務(wù)的清理甄別提出了指導(dǎo)實(shí)際操作的技術(shù)規(guī)范，并強(qiáng)調(diào)了大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。

從政策趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)地方政府債務(wù)管理的改革方向已經(jīng)較為明朗，地方政府性項(xiàng)目的債務(wù)融資將逐步分化為兩個(gè)較為清晰的層次：一是純公益性、缺乏盈利能力的項(xiàng)目主要依靠地方政府一般債券融資；二是公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻?xiàng)目主要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券或PPP等模式支持；三是以盈利為主的項(xiàng)目則應(yīng)逐步退出地方政府及融資平臺(tái)的債務(wù)融資范疇。政策方向的主要內(nèi)涵是明確債務(wù)責(zé)任和償債來(lái)源，一方面要求控制融資平臺(tái)業(yè)務(wù)和債務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致的對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)溢出，以及由下而上的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)；另一方面則要求規(guī)范債券等投資品種，提高投資的透明度，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

在政策變動(dòng)的大環(huán)境下，除部分融資平臺(tái)可能經(jīng)清理而消失外，鑒于其已積累的大量資源和運(yùn)作基礎(chǔ)，我們認(rèn)為大多數(shù)融資平臺(tái)仍然具備繼續(xù)存在的條件和意義，但未來(lái)必然面臨轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型方向之一是成為市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，甚至進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化。目前，一些運(yùn)作較為成熟的融資平臺(tái)已經(jīng)具備了這類(lèi)轉(zhuǎn)型的基本條件。而大部分現(xiàn)有平臺(tái)可能會(huì)選擇另一類(lèi)轉(zhuǎn)型方向，即成為專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目的融資服務(wù)管理者，繼續(xù)充當(dāng)政府與市場(chǎng)中間人的角色。政府與市場(chǎng)的邊界需要厘清，但并不意味著兩者應(yīng)該切斷聯(lián)系，相反隨著經(jīng)濟(jì)的升級(jí)發(fā)展，兩者之間需要更為成熟健康的緊密關(guān)系，這其中中間人的角色不可或缺。根據(jù)市政債發(fā)行較為成熟的西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府專(zhuān)項(xiàng)債券或項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行人包括政府所屬部門(mén)，也包括各類(lèi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、公司或組織。這一類(lèi)融資項(xiàng)目性質(zhì)較為復(fù)雜，涉及資金體量較為龐大，若全部由地方政府承擔(dān)并不現(xiàn)實(shí)，也不符合債務(wù)管理改革中厘清風(fēng)險(xiǎn)的初衷。與此同時(shí)，現(xiàn)有融資平臺(tái)已經(jīng)具備了較為完善的組織架構(gòu)和運(yùn)營(yíng)能力，未來(lái)轉(zhuǎn)型成這類(lèi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的條件比較成熟。轉(zhuǎn)型后的新機(jī)構(gòu)與以往的融資平臺(tái)將有明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在債務(wù)責(zé)任的劃分和償債來(lái)源將更加清晰，業(yè)務(wù)邊界也應(yīng)受到嚴(yán)格限制。

現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理改革，可以說(shuō)是在對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上的較好選擇，但改革過(guò)程需要各類(lèi)參與者的共同努力。無(wú)論從融資平臺(tái)發(fā)揮的歷史作用還是從其現(xiàn)有運(yùn)作條件來(lái)看，都不適宜進(jìn)行一刀切的簡(jiǎn)單處置，而應(yīng)考慮更適合發(fā)揮其作用的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，債務(wù)管理改革需要一定過(guò)渡期，在這一過(guò)程中存量債務(wù)安全的保證應(yīng)是首先考慮的要素，而地方政府實(shí)際資金需求的規(guī)模和供給的靈活性也需要進(jìn)行更為細(xì)致的評(píng)估。根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)地方政府債券規(guī)?？赡軙?huì)占到GDP的15%以上。這一龐大資金體系將主要由地方政府的信用支撐，而圍繞其周邊的各類(lèi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)也非常重要。在可以預(yù)見(jiàn)的一段時(shí)期內(nèi)，現(xiàn)有融資平臺(tái)及其轉(zhuǎn)型后的繼承者，仍將在地方政府基建項(xiàng)目、融資和債務(wù)管理等領(lǐng)域發(fā)揮非常重要的作用。

冰凍三尺非一日之寒，政策變動(dòng)早已醞釀多年。融資平臺(tái)的發(fā)展必須適應(yīng)這一趨勢(shì)，其生存模式必然發(fā)生改變。研究如何推進(jìn)轉(zhuǎn)型，最終找到較為合適的定位，是融資平臺(tái)及制度設(shè)計(jì)者下一階段的重要工作。因此，對(duì)融資平臺(tái)及其后繼者的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，也仍將是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的重要課題之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)建中：《改革國(guó)際評(píng)級(jí)體系 推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇》，北京，人民日?qǐng)?bào)出版社，2012。

[2]關(guān)建中：《大公信用評(píng)級(jí)原理》，北京，人民日?qǐng)?bào)出版社，2014。

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