陳 新

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

中央與地方關系法治化是國家法治建設重要組成部分，而中央與香港特別行政區(qū)關系的法治化無疑對整個國家法治進程有重要的啟發(fā)和借鑒作用?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》（以下稱基本法）的制定及實施不僅是“一國兩制”“港人治港”的偉大實踐，在憲法話語下，它還是中央與香港關系實現(xiàn)法治化的重要體現(xiàn)，以法治視角分析基本法的制定及實施不僅有助于全面準確理解基本法基本精神，保障其順利實施，而且還有利于推動全國范圍內央地關系法治化進程。

一、法治體現(xiàn)：基本法關于權力的清晰界定

中央與地方關系法治化首先要求明確規(guī)定二者權力范圍，只有明確劃分二者權力邊界，才能保持地方獨立性、自主性，這是實現(xiàn)中央與地方關系法治化的前提。我國央地關系模式有三種類型，即，普通行政地方、民族自治地方和特別行政區(qū)，相應分別制定了三個法律，即，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《特別行政區(qū)基本法》（包括香港和澳門）。雖然三種類型法律都對中央與地方權力作了規(guī)定，但，基本法與其它兩種法律相比較，在規(guī)定二者權力范圍的方式上有很大不同。

1.基本法明確了中央及香港特別行政區(qū)各自專有權力；如香港基本法第二章專門規(guī)定，中央人民政府負責外交、國防、任命主要官員等權力，香港特別行政區(qū)則享有獨立行政事務管理權力、立法權、獨立司法權和終審權。而其它兩類法律沒有如此規(guī)定，僅規(guī)定了一般行政區(qū)及民族自治區(qū)自身享有權力范圍。

2.基本法對香港特別行政區(qū)獨立享有權力范圍、事項規(guī)定非常明確具體，使之具有操作性。如香港基本法第五章經(jīng)濟部分，分四節(jié)，對香港特別行政區(qū)在財政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、土地契約、航運、民用航空等領域的自治事項作了全面具體規(guī)定，這些規(guī)定有效地保障了香港地方行使自治權。與之對比，我國地方人大及地方政府組織法和民族區(qū)域自治法則規(guī)定過于原則、抽象，《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》對此僅規(guī)定為該法第五十九條第五項：執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。而《民族區(qū)域自治法》則僅為第二十五條規(guī)定：民族自治地方的自治機關在國家計劃指導下，根據(jù)本地方的特點和需要，制定經(jīng)濟建設的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設事業(yè)。由于中央與地方職權未明確區(qū)分，加上這些條文規(guī)定過于簡陋，因此，這些條文對地方國家機關來說無法保障其自主權，對中央國家機關來說也缺少制約。

3.香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定了二者共有權力的行使方式。如，依據(jù)香港基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)也享有一定的外交權和基本法解釋權。對此，基本法對香港行政區(qū)行使兩種權力的范圍及方式作了明確規(guī)定。香港特別行政區(qū)基本法第七章外交事務，專門規(guī)定了香港享有的外交權與中央行使外交權的關系，明確了香港行使外交權的范圍、方式等內容；同樣，該法第八章也規(guī)定了二者對基本法解釋權實現(xiàn)分享的具體方式。對比地方組織法和民族區(qū)域自治法，它們對中央與地方之間出現(xiàn)的共享權力未作任何規(guī)定。由于我國長期實行的是中央集權的單一制，地方權力都來自中央授予，地方國家機關行使權力相對于中央權力來說，都是執(zhí)行性、實施性的，如，地方國家權力機關制定的地方性法規(guī)相對于中央權力機關制定的法律來說，就是執(zhí)行與被執(zhí)行的關系，獨立自主立法不明顯。地方行政區(qū)獨立自主地位的缺失，使地方與中央之間幾乎不存共享權力問題，即使有個別共享事務，如稅收方面，就有中央與地方共享稅，但其具體分配也完全由中央決定。

4.規(guī)定了二者權力沖突協(xié)調解決機制。各種權力之間（包括中央權力與地方權力）出現(xiàn)沖突是必然現(xiàn)象，法治化國家，通過公開法定途徑解決權力沖突是實現(xiàn)權力協(xié)調的基本措施，也是國家法治化的標志。基本法對中央與香港特別行政區(qū)之間權力沖突的解決機制也作了明確規(guī)定。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是關于立法權沖突，即香港立法機關制定法律與基本法相沖突；二是司法權沖突，即香港司法權行使與基本法相沖突。對這兩種情況香港基本法都作了明確規(guī)定。

當香港立法機關制定法律與基本法相沖突時，通過“備案審查”制度解決。該法第十七條規(guī)定了備案的主體、性質、效力等內容，同時還規(guī)定了通過備案發(fā)現(xiàn)香港立法違反基本法時，接受備案的全國人大常委會“可將有關法律發(fā)回”，“發(fā)回的法律立即失效”。

當香港司法機關的職權行為與基本法相沖突時，通過全國人大常委會“解釋基本法”制度解決。該法第一百五十八條對此作了明確規(guī)定，香港司法機關對基本法享有解釋權，根據(jù)該條款基本精神，當香港司法機關對基本法解釋違反基本法精神時，可由全國人大常委會對基本法有關條款進行解釋，全國人大常委會解釋具有最終效力。

其它兩個法律在權力沖突方面有規(guī)定，省級人大立法沖突時，事后被全國人大常委會“撤銷”，自治區(qū)人大行使自治立法權時，由于需要全國人大常委會事先“批準”，因此，不存在沖突。省級行政機關屬于“隸屬國務院”，理論上不可能與上級產(chǎn)生沖突。

二、法治原因：基本法民主的產(chǎn)生方式

基本法之所以能有效實現(xiàn)中央與香港關系法治化，主要有如下幾方面原因。

1.香港特殊的歷史地位是實現(xiàn)中央與香港關系法治化的前提。香港不同于我國其它地區(qū)，雖然自古以來就是中國領土，但近代以來，卻有100多年時間與我們國家分離，處于英國殖民統(tǒng)治之下。長期實踐中，形成了與祖國大陸不同的政治、經(jīng)濟、法律等制度。為實現(xiàn)國家的統(tǒng)一，必須充分照顧香港地區(qū)特殊的歷史。因此，在國家政治層面就是確立了“一國兩制”“港人治港”的政策，法律層面就是制定基本法，在明確香港內部政治體制及居民權利內容的同時，嚴格界定中央與香港特別行政區(qū)各自權力范圍，確定二者權力沖突的協(xié)調機制。這一系列制度安排即維護了國家統(tǒng)一又保障了香港地區(qū)的特殊利益。正是由于香港特殊歷史與國家統(tǒng)一的愿望二種因素的結合，催生了我國這樣一部“特別法”，它在客觀上實現(xiàn)了中央與香港關系的法治化。

2.香港基本法制定方式是實現(xiàn)中央香港關系法治化的保障。香港基本法是在經(jīng)過中英多輪談判并簽署一系列文件之后才開始制定的，這些談判及通過的文件精神成為香港基本法制定的指導思想，在香港基本法中得到體現(xiàn)?；痉ǖ钠鸩菔怯梢粋€由來自中國內地和香港本地的成員組成的委員會來承擔的，即基本法起草委員會。1985年6月，全國人大常委會通過起草委員會名單，共59人，其中香港人士23人。為保障充分聽取香港市民的意見，當時還決定在香港成立一個具有廣泛代表性的基本法咨詢委員會，并委托在港起草委員發(fā)起籌組。咨詢委員會于1985年12月18日成立，委員共180人，由香港各界居民組成。從1985年4月，全國人民代表大會決定成立香港特別行政區(qū)基本法起草委員會，到基本法在1990年4月七屆人大三次會議通過，前后近五年時間，期間在香港兩次公布基本法草案公開征求香港居民意見。

香港基本法制定的民主程序，保障了各種政治主體意志利益得到充分表達，展現(xiàn)了相互之間的討價還價、妥協(xié)、博弈等一系列民主政治實踐，這種情形下制定的基本法體現(xiàn)的是各方“契約”結果，因此，它當然對“契約”各方都有約束力，成為真正實現(xiàn)主體之間相互關系法治化的保障。

3.香港法治傳統(tǒng)是實現(xiàn)中央香港關系法治化的內在動力。香港是一個市場經(jīng)濟發(fā)達的社會，人們在創(chuàng)造社會財富的過程中，逐漸認識到法律對于個人利益實現(xiàn)、社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的保障和促進作用。全社會形成了守法、護法的習慣，上至各級官員下至基層百姓，都以信法、守法為榮，特別是經(jīng)過近百年的發(fā)展，香港已形成了獨特的司法制度。健全完善的司法制度不斷維護法治傳統(tǒng)、弘揚法治精神，并且在香港社會傳承法治文明。香港社會的法治觀念是一種強大力量，它不僅是過去制定香港基本法實現(xiàn)中央與香港關系法治化的動力，而且也成為實踐中不斷推動中央香港關系在基本法框架下向前發(fā)展的動力。從立法精神來看，“一國兩制”的實質是“國家如何管理香港”的問題。[1]但如何使這種管理不會演變成對香港內部事務的“干涉”，他們深知惟有對中央政府施以相應的限制，“自治”才可能實現(xiàn)。[2]實踐中，香港社會的法治觀念評判著涉及中央與香港關系的各種社會事務，與此同時，它也推動著中央香港關系沿著法治化軌道向前發(fā)展。

三、法治完善：基本法進一步規(guī)范權力運行

香港基本法實施十余年來，在維護香港社會穩(wěn)定繁榮的同時，也受到嚴峻挑戰(zhàn)，如何使之繼續(xù)發(fā)揮促進法治作用，還有一些地方應該完善。

1.進一步明確行政長官對中央人民政府負責方式。行政長官是特別行政區(qū)首長，對外代表整個特別行政區(qū)。中央與香港關系法治化，在一定程度上也需要通過中央與香港特別行政區(qū)行政長官相互關系法律化得到體現(xiàn)?；痉▽θ绱酥匾闹黧w相互關系規(guī)定較簡單，除規(guī)定行政長官由“中央人民政府任命”較具體規(guī)定之外，就是原則規(guī)定特別行政區(qū)首長對 “中央人民政府和特別行政區(qū)負責”?；痉ň吞貐^(qū)首長對特別行政區(qū)負責規(guī)定較詳細，如，簽署立法會通過的法案，公布法律，提名其它行政官員，任命法官，向立法會作施政報告、接受立法會彈劾等，但行政長官如何對中央人民政府負責，基本法幾乎未作規(guī)定。立法的空白為雙方行為非法治化提供了空間。目前，實踐中的做法是特別行政區(qū)行政長官到北京向中央人民政府述職。但述職由于沒有明確的基本法依據(jù)，這種行為容易被解讀為中央對香港地方事務的任意干涉。由于述職時間、內容、誰聽取述職及述職法律后果等問題都缺乏明確規(guī)定，甚至也沒有較詳實報道，損害了基本法權威。

2.健全中央與香港地方權力沖突的協(xié)調機制。雖然基本法對二者有關權力沖突的解決規(guī)定了一定程序和受理機構，但在實踐中這些規(guī)定明顯暴露出不足，特別是與法治目標相比較，還存在需要改進的地方。一是缺乏相對中立的裁決機構。隨著實踐發(fā)展，中央與香港地區(qū)就基本法規(guī)定職權行使發(fā)生沖突可能性會增加，如國務院與香港特區(qū)政府之間就可能發(fā)生職權沖突，香港基本法對此沒有規(guī)定，留下法治的隱患。在現(xiàn)有體制下，我國應考慮設立（完善）一個相對中立組織來承擔這個任務，如可否考慮由人大常委會之下的香港基本法委員會履行相關職責；二是基本法規(guī)定的提起釋法主體不恰當。基本法第一百八十五條規(guī)定，當香港法院審理案件，涉及中央人民政府管理事務或中央與香港關系的條款時，應由香港終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。根據(jù)該條規(guī)定，基本法解釋的提請權只能由香港終審法院行使，而且給人的印象是如果終審法院不提請全國人大常委會解釋基本法，全國人大常委會是不能主動解釋基本法，在一定程度上將全國人大常委會解釋基本法的職權受制于香港終審法院。這一規(guī)定與我國有關法律相沖突，同時也違反香港基本法確立的行政主導原則?！读⒎ǚā返?3條，規(guī)定“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。”根據(jù)該條規(guī)定，香港終審法院無權向全國人大常委會提出法律解釋要求。同時香港行政主導原則要求行政長官代表特別行政區(qū)，與中央政府發(fā)生直接聯(lián)系，因此，在需要解釋基本法時，應由行政長官向國務院提出（體現(xiàn)對中央人民政府負責），然后再由國務院向全國人大常委會提出，這樣更符合我國法律制度和基本法精神。香港基本法實施十余年來，全國人大常委會共四次釋法，其中第二次全國人大常委會關于行政長官和立法會產(chǎn)生問題的釋法是“主動”釋法，其議案是由全國人大常委會委員長會議提請審議的關于香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋草案。這一程序是否合法值得商榷。三是基本法對權力沖突解決程序規(guī)定不完整。如對全國人大常委會在接受解釋基本法的請求后，多少期限內必須給予答復未作規(guī)定，香港基本法委員會應如何提出咨詢意見也未明確規(guī)定。

3.明確有關組織、機構的法律地位，充分發(fā)揮它們在中央與香港關系法治化中的作用。目前，職權（職責）涉及中央與香港特別行政區(qū)關系的組織機構較多，主要有香港特別行政區(qū)基本法委員會、香港行政區(qū)全國人大代表、中央政府駐港聯(lián)絡辦、外交部駐港辦、國務院港澳辦等。有的組織香港基本法已有規(guī)定，有些組織缺乏明確規(guī)定。雖然實踐中它們在保障基本法實施過程中都發(fā)揮著重要作用，但在中央香港關系法治化背景下，如何規(guī)范它們各自職權實現(xiàn)它們之間的相互協(xié)調還是需要進一步研究。

完善香港基本法委員會性質地位。根據(jù)香港基本法規(guī)定，全國人大常委會在解釋香港基本法前應征求香港基本法委員會（第158條第4款），香港基本法的修改議案在列入全國人大會議議程之前，先由香港特別行政區(qū)基本法委員會研究并提出意見（第159條第3款）。這些條款內容表明，香港基本法委員會在基本法的解釋和修改中扮演重要地位，但其產(chǎn)生方式卻缺乏權威性、民主性，特別是其內部工作程序沒有明確法律依據(jù)。有學者建議考慮設立專門委員會性質的“地方事務委員會”處理一般地方與中央的權限爭議外，應按不同地方制度的特點，將現(xiàn)有的民族委員會和特別行政區(qū)基本法委員會，改組為民族自治地方事務委員會和特別行政區(qū)事務委員會。[3]

明確香港特別行政區(qū)全國人大代表職權。香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定其全國人大代表代表香港特別行政區(qū)參加全國最高權力機關的工作。其工作肯定會涉及中央香港關系，如在全國人大會議上提出的涉及香港議案就可能影響到二者職權，但基本法規(guī)定過于簡單，對其在未來發(fā)展中地位作用缺乏前瞻性?；痉ㄒ?guī)定（第159條第2款），香港基本法的修改當以特別行政區(qū)的名義提出時，須經(jīng)三分之二以上香港特區(qū)的全國人大代表同意，他們還是行政長官選舉委員會成員（附件一第二條）。香港地區(qū)人大代表在實踐中也越來越受到香港各界高度重視。近年，香港行政長官曾蔭權建立一項慣例，每年兩次與香港人大代表集體會面，聽取對香港政治、經(jīng)濟、民生等各方面施政的意見。[4]可以想象，隨著整個社會民主政治的發(fā)展，香港地區(qū)人大代表將受到更多關注，也將更多影響到中央與香港地方關系，因此，也應通過立法形式明確其性質、地位、職權等。

另外，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室、外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署、國務院港澳辦等機構，實踐中對溝通中央與香港特別行政區(qū)有關工作發(fā)揮重要作用，但其性質地位如何、特別是相互關系如何等問題缺乏法律規(guī)定，因此，依法規(guī)范它們行為，明確其職責范圍，對保障中央與香港地方關系法治化、維護香港經(jīng)濟持續(xù)繁榮穩(wěn)定有重要意義。

四、法治的啟示：基本法對權利的保障與權力的限制相結合

我國是一個人口眾多、地域經(jīng)濟、文化等差異懸殊的國家，各種社會矛盾本來就多，市場經(jīng)濟的發(fā)展必然進一步激化各種利益沖突，這些矛盾的有效解決建立在正確處理中央地方關系基礎之上，要求明確中央地方權限范圍，實現(xiàn)二者關系的法律化。①當然也有觀點認為對于現(xiàn)在的中國來說，以法律手段來調控中央與地方關系也并非當前最優(yōu)的進路，面對轉型的中國，我們需要從更加宏觀的視角加以思考，在轉型中探討“國家建設”。參見，李晟：轉型中國的中央與地方分權。載《北京大學研究生學志》2007年第2期，第81頁。中央與香港的關系雖然不能完全適用于大陸范圍內中央與地方關系，但通過基本法實施建立新型央地關系卻有許多經(jīng)驗值得總結，其中一些經(jīng)驗對在我國其它地區(qū)中央地方關系實現(xiàn)法治化有重要啟發(fā)意義。

1.確認并保障公民（居民）權利?；痉ú粌H對公權力范圍及相互關系作了全面具體規(guī)定，而且還詳實規(guī)定了香港居民全方位的權利，正是由于這些權利得到保障和實現(xiàn)，使香港社會法治傳統(tǒng)得以傳承。公民權利不僅是個人利益的實現(xiàn)，也是抵抗各種非法治現(xiàn)象的有效手段。我國從中央到地方各級機關在重視發(fā)展經(jīng)濟的同時，也應該積極推動公民權利立法，同時采取有效措施支持鼓勵公民行使各種法定權利，特別是政治權利，培養(yǎng)社會成員法治意識，使公民成為國家法治建設的參與者、推動者和維護者。

2.強化對中央權力的“規(guī)范”。在單一制國家如果沒有對中央權力的有效限制，地方就很難實現(xiàn)自主，即使有時法律對中央與地方權力有一定規(guī)定，但由于中央權力的絕對性，法律變成為中央任意操控的工具，法律文本關于地方權力的規(guī)定也不能得到很好實施。香港基本法在實現(xiàn)中央與香港地方關系法治化中的作用不僅在于對香港特別行政區(qū)自治權的充分確認，更在于對中央管治香港權的有效規(guī)范。香港基本法實施十多年來，我們看到，中央對香港行使管治權非常謹慎、小心，無論是領導人就香港問題發(fā)表談話還是解決有關爭議，特別注意尋求法律依據(jù)，以免授人“干涉自治”把柄。正是中央權力“守法”才可能有香港地方高度自治。如此對比，中央在處理與省、自治區(qū)、直轄市的關系時，我們從未感覺到這樣的謹慎、小心，看到更多的是在維護中央權威口號下，地方成為中央派出機關、執(zhí)行機構，特別是在“下管一級”的組織干部人事制度及嚴密黨組織領導下，地方享有的一些自主權很難完全實現(xiàn)。

3.完善立法的民主方式。中央地方關系法治化不僅是法律問題，更是政治問題。其形成受中央地方之間經(jīng)濟政治利益關系等多種因素影響，特別是受國家民主政治發(fā)展進程制約。立法不應僅是少數(shù)人“創(chuàng)造性勞動”結果，這樣的法律是很難發(fā)揮應有作用，它應是社會生活中各種主體意志利益沖突協(xié)調的結果。只有通過長期密切而共同的經(jīng)濟文化生活，社會成員漸次達成共同價值觀，獲得共同文化認同，并此基礎上通過真實民主程序制定出來的法律規(guī)則，才能得到社會認同，二者關系才能真正實現(xiàn)法治化。香港基本法的制定及實施在全社會傳播了相互尊重、妥協(xié)、寬容及通過公開談判解決中央與地方利益沖突的民主價值，促進了我國大陸范圍內中央地方關系法治化所需要的文化觀念的形成。

[1]程潔.中央管治權與特區(qū)高度自治——以基本法規(guī)定的授權關系為框架[J].法學,2007,(8):66.

[2]李琦.特別行政區(qū)基本法：作為憲法的特別法[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/2004_10%5C19%5C1716564927.htm.

[3]任進.試論中央與地方權限爭議解決機制[J].國家行政學院學報,2005,(2):40.

[4]曾德成.“一國兩制”下的香港人大代表[N].人民日報，2007-06-08（12）.