陳詩波，李 偉，唐文豪

（1.中國社會科學院 經濟研究所，北京 100038；2.科技日報社，北京 100038；3.中國社會科學院 研究生院，北京 102488）

自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)人口從1978年的1.72億上升到2012年底的7.12億，城鎮(zhèn)化率提高到了52.57%，從人口數(shù)量上初步實現(xiàn)了鄉(xiāng)村型社會向城市型社會的轉變；全國設市城市達到657個，建制鎮(zhèn)增至19683個，城鎮(zhèn)化已到了從局部突破轉向全面推進的重要時期。[1]但在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背后也面臨著諸多矛盾與問題，并且這些問題正隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而日益凸顯。如城鎮(zhèn)化水平明顯落后于工業(yè)化水平，區(qū)域發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束加劇、粗放式發(fā)展格局短期內難以改變；農業(yè)基礎依然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大；2億多農民工作為統(tǒng)計上的“城鎮(zhèn)居民”卻享受不到城鎮(zhèn)基本公共服務和社會保障等。中國城市化水平不足的背后也隱藏著巨大的發(fā)展?jié)摿蜐撛谙M市場，這將成為未來經濟增長的重要推動力。但未來的城鎮(zhèn)化道路該如何選擇，在新型城鎮(zhèn)化過程中將會面臨哪些困難，如何解決等？這些問題都亟待給出從戰(zhàn)略層面給予妥善的解答。

一、新型城鎮(zhèn)化建設要走多元化發(fā)展路徑

中國特色新型城鎮(zhèn)化建設要提倡多樣性，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程，堅持市場和政府的雙輪驅動，以制度創(chuàng)新為動力，以產業(yè)發(fā)展為支撐，因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，走出一條“以人為本、注重公平、兼顧效率”的大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的新型城鎮(zhèn)化道路。[2]目前，我國已經有了世界上最龐大的大城市群落，因此近期城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標不在大城市，而應放在中小城市，尤其是要注重縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。要合理構建與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接、與資源環(huán)境承載能力相適應的大中小城市和小城鎮(zhèn)及城市群多元發(fā)展格局。新時期，新型城鎮(zhèn)化可以從如下幾種路徑著力推進：

1.通過大城市的融合擴張和城市組團式發(fā)展，輻射帶動中小城鎮(zhèn)建設

非均衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律。推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須整合有限資源，集中優(yōu)勢力量，從戰(zhàn)略高度確定重點發(fā)展城市，以重點城市和城市群的崛起為強大支撐，帶動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。目前，東部地區(qū)已形成了京津冀城市群、珠三角城市群、蘇南城市群、杭甬溫城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群，東北地區(qū)形成了遼東半島和哈大長城市群等，中部地區(qū)已形成了武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、環(huán)鄱陽湖群、中原城市群等，西部地區(qū)已形成了成渝城市群體、關中城市群、呼包鄂城市群、黔中和滇中城市群等。對此，可通過國家規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，實施重點帶動戰(zhàn)略，集中力量建設好各重點城市和城市群，使之成為各地經濟增長的領頭羊。

具體可在距中心城市一定距離范圍內，選擇若干發(fā)展基礎較好、與中心城市聯(lián)系緊密的縣城、縣級市和特定功能區(qū)，以城際快速軌道交通和高速鐵路建設為紐帶，通過科學合理的功能分工和快速便捷的交通聯(lián)系，規(guī)劃通達周邊地市的“半小時交通圈”和“一小時交通圈”，推進各類城市組團式發(fā)展，輻射帶動中小城鎮(zhèn)發(fā)展，形成新的區(qū)域經濟增長板塊。同時，充分利用周邊小城鎮(zhèn)的人口、土地和區(qū)位等優(yōu)勢，鼓勵和引導大中小企業(yè)從大城市遷移出來，依托產業(yè)鏈條的自然延伸，在大中城市周邊的中小城市進行合理布局，承接大城市的產業(yè)轉移與人口流動，通過大城市的融合擴張，帶動周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，逐步形成以特大城市為龍頭、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調與聯(lián)合發(fā)展的城市集群化發(fā)展道路。

2.在產業(yè)集聚區(qū)就地城鎮(zhèn)化，走“產城結合”的中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路

對于新興城鎮(zhèn)的規(guī)劃布局，可在城鎮(zhèn)選址時，在產業(yè)集聚區(qū)就地推進城鎮(zhèn)化，以產業(yè)帶動就業(yè)，以就業(yè)促進消費。積極實施擴權強鎮(zhèn)，實施中心鎮(zhèn)功能提升工程，培育形成一批新興城市。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，規(guī)劃建設一批以中心鎮(zhèn)為代表的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，興建一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，引導和推進企業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經營集中、農民向城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)集中，“以工建農”、“以工建鎮(zhèn)”，實現(xiàn)農村人口的職業(yè)轉化，進而帶動農村地域的城鎮(zhèn)化。如蘇南地區(qū)以集體經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主，堅持市場取向為主，通過政府推動，打造了蘇錫常城市帶。

對于一些經濟發(fā)達鎮(zhèn)，可大力發(fā)展以專業(yè)市場為基礎的專業(yè)鎮(zhèn)，打造一批特色鮮明的重點旅游鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)和商貿鎮(zhèn)，支持其逐步發(fā)展成為具有一定規(guī)模的小城市。[3]對于一些沿?；騼汝戦_放地區(qū)，可通過稅收優(yōu)惠和政策創(chuàng)新，吸引境外企業(yè)進入，通過外向經濟推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。如珠江三角洲地區(qū)通過“三來一補”成為香港和澳門等地加工業(yè)的外遷地，外資企業(yè)異軍突起，帶動了一批城鎮(zhèn)的興起和農村繁榮。[4]對于地理位置不優(yōu)越、經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，可充分利用本地區(qū)自然資源，以民營經濟為主導，按照“誰投資，誰受益”和“誰受益，誰投資”的原則，積極培育特色產業(yè)，以市場化帶動農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，逐漸形成人口集聚，走“產城結合”的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

二、新型城鎮(zhèn)化建設要兼顧效率與公平

在推進新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，必須要著力解決二個方面的問題。一是如何提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率；二是如何促進城鎮(zhèn)化進程中的公平公正。

1.從提升城鎮(zhèn)化發(fā)展效率的角度來看

一是必須充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，激發(fā)民營經濟發(fā)展活力。城鎮(zhèn)化建設過程中一定要強調市場選擇的重要性。無論是企業(yè)發(fā)展、人口流動，資金集聚，還是主導產業(yè)選擇和城鎮(zhèn)化發(fā)展方式與進程，都要以市場化的原則和產權清晰的利益機制來決定。要發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，通過市場手段和市場機制設計，充分激發(fā)民營經濟發(fā)展活力，調動民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設，構建起以民營經濟為主體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。同時，也要注重發(fā)揮政府宏觀調控和統(tǒng)籌協(xié)調的作用，要“補位不越位，調控不干預”，通過科學規(guī)劃，引導企業(yè)與人口有序集聚，促進城鄉(xiāng)之間各類生產要素自由流動與重新組合，有效提升資源配置效率。

二是必須實現(xiàn)“四化”同步，堅持經濟發(fā)展速度與質量并重。新型城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、信息化和農業(yè)現(xiàn)代化的自然產物，也會進一步促進這“三化”的發(fā)展。新時期，推進城鎮(zhèn)化建設的重點是轉變經濟發(fā)展方式。要通過推進高產、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農業(yè)，推動城鄉(xiāng)產業(yè)的有效銜接，夯實城鎮(zhèn)化的產業(yè)基礎；通過積極培育和發(fā)展科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化，拓展城鎮(zhèn)產業(yè)規(guī)模，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度；通過運用信息化的技術和手段，降低城鎮(zhèn)產業(yè)成本，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量。

2.從促進城鎮(zhèn)化公平發(fā)展的角度來看

一是推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須實現(xiàn) “同城公平”。“以人為本”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心內容。新時期，要改變過去片面追求土地城鎮(zhèn)化率的發(fā)展模式，大力推進“遷轉俱進”——實現(xiàn)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農民到市民職業(yè)身份轉換同步推進，由土地城鎮(zhèn)化轉向人口城鎮(zhèn)化，讓農民進城能留得下、呆得住。要通過體制機制創(chuàng)新，進一步提升城鎮(zhèn)公共服務的供給能力，并逐步剝離依附在戶籍制度之上的就業(yè)、培訓、教育、保障等城鄉(xiāng)差異化政策，讓進城農民享受到同城鎮(zhèn)原戶籍人口均等的公共服務，使其能夠在城市里“住有所居、學有所教、老有所養(yǎng)、勞有所得、娛有所樂、病有所醫(yī)”，實現(xiàn)同城創(chuàng)業(yè)、同城生活、同城待遇、同城發(fā)展。

二是推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須兼顧“代際公平”。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式追求經濟規(guī)模和擴張速度，不顧資源環(huán)境的承載能力，對自然一味征服與攫取，最終導致生態(tài)環(huán)境惡化，反過來影響到經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展要從“征服”自然轉向“和諧”發(fā)展，走人口、資源與環(huán)境協(xié)調推進的可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。要不以破壞生態(tài)環(huán)境和超前消耗后代子孫的資源為代價，在保障當前城鄉(xiāng)居民發(fā)展需求的同時，為后人留下一片藍天、秀水和凈土。

三、推進新型城鎮(zhèn)化要著力解決的幾個重點難點問題

1.城鎮(zhèn)化進程中的農民“市民化”問題

農民的“市民化”是城鎮(zhèn)化要解決的頭等問題。我國城鎮(zhèn)化進程中存在的最大問題就在于土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。2011年，我國城鎮(zhèn)化率為51.27%，城鎮(zhèn)人口為6.91億，而實際人口城鎮(zhèn)化率只有40%，即6.91億人中有1.59億農民工是“被城市化”的，[1]但他們并沒有真正成為所在城鎮(zhèn)的居民。新型城鎮(zhèn)化需要實現(xiàn)從不完全的城鎮(zhèn)化向完全的城鎮(zhèn)化過渡，讓農民不僅在城市里面工作，還要就地進行消費，逐漸地融合在城市里。當前影響農民“市民化”的主要原因在于戶籍、醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障、土地產權等城鄉(xiāng)二元制度，農民進城及流動仍受到諸多政策上的歧視和制度上的束縛。[5]這些制度上的束縛不但造成鄉(xiāng)村建設用地無序擴張、農民利益受到侵害和不能獲得足夠的土地收益支持其在城市的生活，而且使進城農民無法享有同城鎮(zhèn)居民一樣的權益，買房難、上學難、就醫(yī)難等各種問題使農民進入城市生活的成本越來越高，阻礙了農民成為新市民。

2.城鎮(zhèn)化建設中的融資問題

“錢從哪兒來”是城鎮(zhèn)化要解決的第二大問題。城鎮(zhèn)化建設過程中的資金需求主要來自于進城農民公共服務資金需求和城鎮(zhèn)基礎設施建設資金需求，而當前滿足這些資金需求仍主要依靠政府投入，多元化的投融資機制還沒有形成。如果未來城鎮(zhèn)化以每年1%的速度推進，到2020年前后我國城鎮(zhèn)化率將超過60%，若以人均10萬元的農民“市民化”成本推算，將至少需要40-50萬億元的巨額資金，城市基礎設施建設也將面臨巨大考驗。[1]而自1994年分稅制改革之后，按照稅種劃分稅權，進行分級管理，使得地方政府財權不足、事權過多，地方政府推進城鎮(zhèn)化面臨嚴重的財政瓶頸。在這種背景下，土地財政甚至一度成為融資主體。但從國際經驗來看，沒有一個國家的城鎮(zhèn)化是可以依靠土地批租來進行籌資的。目前，我國城鎮(zhèn)化進程中土地財政的弊端也日益明顯，不但助長了地方政府為了“政績”的短期行為，推動了房價的增長，造成了資源環(huán)境的消耗與破壞，為地方經濟的長期發(fā)展帶來包袱和隱患，而且在拆遷和征地過程中造成許多不穩(wěn)定因素。這些都與城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相悖。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主導產業(yè)培育問題

產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要動力。城鎮(zhèn)化不是簡單的人口遷移，必須要有產業(yè)作為支撐，來促進經濟發(fā)展和吸收農村剩余勞動力。從目前我國城鎮(zhèn)化過程中的產業(yè)培育現(xiàn)狀來看，存在“產能過?！焙汀爱a業(yè)空心化”的問題。“產能過?！敝饕且驗槌擎?zhèn)化的發(fā)展需要大量的基礎設施建設來提供公共服務，而這也是政府和企業(yè)投資的重點。但過度的基礎設施建設造成我國許多城鎮(zhèn)出現(xiàn)了 “公路沒有車行駛”、“住房高空置率”、“公共設施利用率低下”等現(xiàn)象。“產業(yè)空心化”主要是因為沒有培育起能夠促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的新興產業(yè)。許多城市并沒有發(fā)揮自身資源和地理優(yōu)勢，培育起適合自身特色的主導產業(yè)來支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如鄂爾多斯康巴什新城建設，耗資50多億，面積達32平方公里，但由于沒有能夠培育起第三產業(yè)吸引人口集聚，使得原本用來安置100萬人口的康巴什成為了一座無人居住的“鬼城”。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地保護和糧食安全問題

土地問題是我國城鎮(zhèn)化進程中的核心問題?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化過程中存在土地集約化利用程度較低、城鎮(zhèn)內部土地利用結構失調，城鎮(zhèn)建設占用耕地影響糧食安全、農民土地利益得不到保護等問題。城鎮(zhèn)化的土地需求不但會很大程度上減少耕地，從而影響糧食和其他農產品的產出；而且會引起農村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉移，進而增加社會對商品性農產品的需求。2003年以來，我國糧食產量實現(xiàn)了“九連增”，年總產量已連續(xù)5年超過1萬億斤，其他主要農產品的產量也不斷創(chuàng)造新高。但由于城鎮(zhèn)化和經濟的快速發(fā)展，工業(yè)用糧需求和飼料用糧需求增長迅速，我國糧食供需缺口仍在逐年增加，農業(yè)發(fā)展的速度趕不上社會需求增長的速度，致使我國糧食和其它主要農產品的進口數(shù)量連年增加。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，一定要嚴格關注耕地保護和農產品的安全供給問題，不可因追求經濟發(fā)展速度而置國家安全于不顧，否則就難以保障城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。[6]

5.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資源利用和環(huán)境保護問題

我國城鎮(zhèn)化的快速推進，很大程度上依賴廉價的土地、能源、勞動力，是以犧牲資源環(huán)境為代價，導致城市環(huán)境污染問題愈加嚴重，資源短缺與環(huán)境破壞給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來巨大壓力。目前，我國600多個城市中有400多個供水不足，其中100多個城市嚴重缺水；城市能耗不斷加大，機動車的快速發(fā)展，帶來了交通擁堵、尾氣排放、城市熱島效應等諸多問題，大中城市及區(qū)域性大氣污染日益嚴重。[7]京津冀、珠三角、長三角及其它城市群和都市圈均已陷入用地緊張、環(huán)境容量趨于飽和的境地。同時，近年來具有高污染風險的重化工業(yè)成為我國沿海新興工業(yè)基地的產業(yè)主體，能源密集型、高碳排放型的產業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題相當突出。加上一些企業(yè)偷排漏排，對脆弱的沿岸生態(tài)造成威脅，使環(huán)境的承受能力趨近極限。因此，如何在有限的資源環(huán)境條件下把握城鎮(zhèn)化的速度與規(guī)模，科學統(tǒng)籌城鎮(zhèn)人口分布、產業(yè)發(fā)展、資源消耗與環(huán)境保護是我國城鎮(zhèn)建設中的必須著力解決的重點難題。

四、推進新型城鎮(zhèn)化的對策與建議

新型城鎮(zhèn)化必須要做好頂層設計，通過實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，促進產業(yè)發(fā)展，提供均等化的基本公共服務來實現(xiàn)城市的聚集效應和規(guī)模經濟效應，優(yōu)化城市空間和功能布局，不斷提高城市的產業(yè)聚集能力、就業(yè)創(chuàng)造能力和人口吸納能力。

1.創(chuàng)新行政管理體制，提升城市治理水平

在市場經濟體制的框架下積極轉變政府職能，建設“現(xiàn)代公共服務型政府”，全面提升行政效率，為城市化發(fā)展提供行政組織保障。一是合理界定政府與市場的職能定位，推進以市場為導向、以市民為導向的行政管理體制改革，提升城市社會管理和公共服務能力。要由政府包攬一切向政企、政社分開轉變，形成政府改革與培育社會組織、政府與社會共同參與的公共治理機制，增強社會自治功能；進一步深化行政審批制度改革，取消和調整部分行政審批項目，全面清理不合理行政事業(yè)性收費，提高城鎮(zhèn)化建設過程中的政府行政服務效能。二是改革地方行政區(qū)劃體制，逐步減少地方行政區(qū)劃層次。通過區(qū)劃調整與資源整合，減少行政體制障礙，提升城市資源優(yōu)化配置能力；實行簡政放權，將上一級政府行使的權限下放下一級政府，或者依法交給社會中介組織，最大限度激發(fā)基層發(fā)展活力。同時，依法明確規(guī)定中央與地方的職責權限，實現(xiàn)中央與地方權限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。根據(jù)區(qū)域經濟發(fā)展和城市建設規(guī)模，打破行政區(qū)劃局限，確定經濟總量和規(guī)模較大的城市為“較大的市”，并給予相應的地方立法權，增強地方政府行政管理體制改革的自主性，并為其推進城鎮(zhèn)化提供體制保障。三是進一步精簡政府部門設置，合并相近管理事務的部門，重構政府行政機構框架，最大限度地避免職能交叉，防止政出多門，提升政府行政管理效能。

2.加快推進財稅體制改革，為新型城鎮(zhèn)化建設提供財力保障

清晰、合理地劃分中央與地方政府事權，合理調節(jié)中央政府與地方政府的稅收比重，嚴格劃分中央稅、地方稅和共享稅的稅種結構，并依此確定不同層級的財政收入結構，做到事權與財權的科學統(tǒng)一。健全地方稅收體系，增強地方政府財政可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力。尤其是要增強縣、鄉(xiāng)二級財政穩(wěn)定的稅收來源，改變土地財政為主的地方財稅收入體系，盡快開征物業(yè)稅，改革資源稅征收辦法，逐步嘗試房產稅等新型稅收形式來取代土地財政收入。全面推行“省直管縣”財政改革，減少行政層次、降低行政成本，推動中小城市發(fā)展。完善省以下分稅制財政管理體制，按事權劃分地方各級政府間財政收支的分權式財政管理模式，充分調動地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設中的積極性。加大中央財政對省級財政的轉移支付力度，建立以一般性轉移支付為主的轉移支付體系，逐步降低專項轉移支付比重；探索并建立制度化的橫向轉移支付制度，規(guī)范中央對地方專項補助發(fā)放的條件、程序和使用管理。通過轉移支付制度，對經濟欠發(fā)達地區(qū)保障基本公共服務方面的資金缺口提供補貼，使它們的公共責任與所需財力基本對等。

3.推進政府公共服務管理體制機制創(chuàng)新，提升城鎮(zhèn)化進程中的公共服務效能

擴大內需重在基本公共服務。要充分發(fā)揮基本公共服務在緩解收入分配差距中的作用，在推進基本公共服務均等化中縮小城鄉(xiāng)差距。中央政府要盡快出臺相關政策，統(tǒng)一基本社會保障的制度安排，尤其是要盡快解決農村居民、進城務工人員及其家屬的基本公共服務問題，實現(xiàn)基本公共服務覆蓋全體居民。按照責、權、利統(tǒng)一的原則，合理劃分中央與地方政府在基本社會保障中的分工，使各級政府基本公共服務均等化責任明確。制定基本公共服務國家標準，加大財政對城鎮(zhèn)公共服務領域的投入力度，建立基本公共服務財政支出隨經濟總量增加和財政能力提高的自然增長機制。同時，在明確政府基本公共服務供給最終責任的前提下，通過稅費減免、財政轉移支付等形式，鼓勵、動員各種社會力量參與進來，建立以政府為主導的公共服務供給的多中心治理模式。可采取招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將部分公共職能交由市場主體行使；嘗試開放經營性服務市場，消除社會資本進入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，探索基本公共服務市場供給的有效模式。[8]此外，要盡快把基本公共服務數(shù)量和質量指標納入政府績效考核體系中，將評估結果與干部選拔、任用、和內部激勵相聯(lián)系，并建立問責機制，強化政府對基本公共服務供給的監(jiān)管職責。

4.推進金融體制改革，多渠道籌集城鎮(zhèn)化發(fā)展資金

放開服務性金融和發(fā)展民間金融，建立以自由市場和政府調控相結合的新型金融體制，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持。一是積極發(fā)展民間金融機構，為城鎮(zhèn)化建設拓展融資渠道。加大對小型金融機構的財稅扶持力度，鼓勵民間資本大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資租賃公司等民營金融機構。鼓勵商業(yè)銀行推出專項基金，支持民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設相關項目；適當放松金融管制，制定公開、公平、合理的準入制度，包括注冊資本金、市場準入、利率管制、業(yè)務范圍和區(qū)域限制等，降低民間資本參與城鎮(zhèn)化建設的門檻。二是加大創(chuàng)業(yè)金融服務力度，鼓勵多種形式的城鎮(zhèn)建設融資方式。加大對符合信貸條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、勞動密集型小企業(yè)和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的信貸支持，積極開發(fā)適合小微企業(yè)需求的多種金融產品，拓寬抵押品范圍。開發(fā)農民工創(chuàng)業(yè)貸款，鼓勵并支持發(fā)展以合作金融和政策金融為重點的農村普惠金融；嘗試開辦土地儲備貸款、開辦集合資金委托貸款等創(chuàng)新性城鎮(zhèn)建設融資手段。著力推進農村土地金融改革，加快培育農村資產（產權）登記、評估、抵押、流轉等中介服務機構和交易平臺，推進農村宅基地及農房確權登記和頒證工作，推動土地使用權物權化和農產品倉單訂單收益質押貸款，盤活土地上的呆滯資本，使農民獲得創(chuàng)業(yè)、置業(yè)所需資金。三是深化城鎮(zhèn)建設投融資體制改革，建立多元化資金供給模式。通過采取招標、特許經營、建設-經營-轉讓等方式構建公共部門與民企合作模式，建立并完善公共投資帶動民間投資的新機制。[9]對城鎮(zhèn)基礎設施建設項目，根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵民間資本和外資參與投資、建設、經營和管理，充分發(fā)揮市場力量在城市基礎設施建設的作用。鼓勵有條件的地方建立城市發(fā)展建設基金，利用中長期貸款支持城市基礎設施建設，減少土地出讓金在城市設施建設中的比重。

5.實施產業(yè)促進和創(chuàng)業(yè)扶持政策，奠定城鎮(zhèn)化發(fā)展的物質基礎

一是大力發(fā)展民營經濟。加大財稅扶持力度，支持勞動密集型企業(yè)發(fā)展。降低小微企業(yè)準入標準，將小微企業(yè)的適用范圍擴大到所有個體工商戶；進一步提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點，實施小微企業(yè)所得稅減半征收政策。加快重點產業(yè)集群和小微企業(yè)集聚區(qū)公共服務平臺建設，為小微企業(yè)發(fā)展提供融資、技術、法律、人才等支撐服務。二是鼓勵返鄉(xiāng)農民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)。把中小城市和縣城作為返鄉(xiāng)農民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)的重要載體，進一步完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，健全融資和財政政策，保障農民工創(chuàng)業(yè)資本供給；并通過創(chuàng)建各類返鄉(xiāng)農民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)園區(qū)，強化創(chuàng)業(yè)培訓，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本，積極鼓勵農民工和城鎮(zhèn)居民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。三是產業(yè)選擇上，堅持推動型和當?shù)鼗脑瓌t，積極探索具有本地特色的主導產業(yè)，加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動力。

6.深化土地制度改革，提升城鎮(zhèn)化土地利用效率

科學編制土地利用總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)編制城鎮(zhèn)建設規(guī)劃和農村土地保護規(guī)劃，指導城鎮(zhèn)化發(fā)展和農村土地保護。開展城鎮(zhèn)用地整治，全面清理處置閑置土地，通過土地置換和企業(yè)改制等方式，對城鎮(zhèn)的存量土地進行調整和改造；鼓勵對一些土地產出較低甚至負增長的城鎮(zhèn)用地置換為附加價值較高的產業(yè)用地，促進土地集約化利用。強化耕地保護的法制建設，嚴格禁止非公益性用地的征地行為，嚴格控制農地轉為建設用地的數(shù)量，加強耕地利用狀況動態(tài)監(jiān)測。改革農地產權制度，規(guī)范政府征地行為，強化城鎮(zhèn)化進程中的農民土地權益保護力度，提高土地征收補償標準，在征地補償分配實施的各個環(huán)節(jié)應達到透明化、規(guī)范化和法制化；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)土地資源的市場化配置，使土地價格真實反映土地市場供求狀況。健全農村土地流轉制度，在自愿的前提下，允許已經進城定居和落戶的農民有償轉讓農村宅基地和承包地，擴大農業(yè)經營規(guī)模。

7.轉變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，強化資源節(jié)約和環(huán)境保護

盡快建立城市節(jié)能減排制度，包括碳交易制度、污染排放制度等，通過制度建設，糾正被扭曲的要素價格，建立起城鎮(zhèn)發(fā)展中節(jié)約使用土地資源、能源和水資源的新機制。將資源節(jié)約與環(huán)境保護納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的土地生態(tài)空間格局；在空間上規(guī)定不同功能區(qū)范圍，科學劃定生態(tài)保護區(qū)，切實保護和合理配置各類重要生態(tài)用地。深化重點行業(yè)和企業(yè)節(jié)能降耗技術改造，重點支持電力、冶金、建材等行業(yè)積極開展節(jié)能技術改造，推動水泥、化工、紡織、熱電等能源資源消耗大戶的業(yè)內整合，提高資源循環(huán)利用率；積極開發(fā)新能源、清潔能源和可再生能源，廣泛采用清潔生產技術，延長產業(yè)鏈，努力降低產品單耗。改進對政府經濟社會發(fā)展實績的考核指標和機制，合理提升資源環(huán)境約束性指標在考核體系中的比重。

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